新時代推進高等教育高質量發展的法治化路徑探析*

周敏凱,時曉建

(同濟大學 政治與國際關系學院,上海 200092)

黨的二十大報告第一次對科教興國戰略與全面依法治國戰略分別作為單獨部分予以深刻闡述,實現中國高等教育高質量發展,必須牢牢抓住兩個戰略,堅持依法治教的法治化方針不動搖。

一、高等教育高質量發展是新時代的新目標

黨的二十大報告提出,“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務?！盵1]20改革開放四十五年,我國高等教育已經基本完成從“精英教育”到“大眾化教育”的現代化轉型,取得了不凡的成績。普通高校的數量與在校人數等基礎指標都有了明顯提高,高等教育資源緊缺現象得到了一定程度的緩解。但是,高等教育實現高質量發展,依然面臨一些深層問題的挑戰。實現高質量發展目標,“必須針對學校自我約束和自我發展機制不健全、政府管理越位缺位錯位不到位、社會參與不足等問題,深化辦學體制和教育管理改革,推進教育領域治理能力和水平現代化?！盵2]349這就必須踔厲推進高等教育依法治教的法治化進程,推動高等教育發展方式從外部資源推動,轉向內涵式發展,推動高等教育從“有”到“優”、由“優”向“強”的邁進。高等教育的內涵式發展是實現高質量發展的必由之路。

(一)教育強國是實現高等教育高質量發展的目標

落實教育強國戰略關系國家現代化全局。習近平總書記指出,“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程,必須把教育事業放在優先位置,深化教育改革,加快教育現代化,辦好人民滿意教育?！盵3]155“今天,建設教育強國,對科學知識和優秀人才的需要,比以往任何時候都更為迫切?！盵4]據中國教育科學研究院測算,我國目前的教育強國指數居全球第23位,比2012年上升26位,是全球進步最快的國家之一。高等教育現代化水平集中體現了一個國家經濟硬實力、文化軟實力、影響巧實力、技術銳實力的水平。實施教育強國戰略,必須立足新發展格局,圍繞立德樹人根本任務,著力培養能擔當重任的時代新人、堅定的社會主義建設者和可靠的接班人。

(二)高等教育體制改革是實現高等教育高質量發展的持續動力

“從教育大國到教育強國是一個系統性躍升和質變,必須以改革創新為動力。要堅持系統觀念,統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革,堅決破除一切制約教育高質量發展的思想觀念束縛和體制機制弊端,全面提高教育治理體系和治理能力現代化水平”。[5]近年來深化高等教育體制改革,從“管、辦、評分離”到“放、管、服”改革,基本目標都是促進政府轉變職能,強化高校主體在高等教育發展中的自主性地位。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要擴大學校辦學自主權,完善學校內部治理結構。這已成為近年來進一步深化高等教育體制改革的努力方向。

在高等教育法治化建設中,政府、高校、社會是三大治理主體?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā返然痉煞謩e賦予他們不同的辦學權責。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》,是保障高校主體地位與辦學自主權的第一部標志性文件。2014年頒布的《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權 完善高校內部治理結構的意見》,進一步強調“尊重學校的辦學主體地位”。[6]166習近平總書記在2018年全國教育大會上指出,“學校是辦學主體,要盡可能把資源配置、經費使用、考評管理等放給學校,保證學校事情學校辦?！盵7]顯然,我國的高等教育基本法律都將高校主體放在高等教育治理的中心地位,都視其為“核心”主體。

深化高等教育體制改革的基本方向,就是堅持依法治教方針,明確三大治理主體權責界限和權責關系,發揮多元主體各自的主動性和積極性,尤其是激發高校主體自主辦學的積極性與創造性,型塑多元主體協調共治的格局。高等教育體制改革必將為高等教育實現高質量發展提供持續動力。

(三)高等教育法制化建設是高等教育高質量發展的制度保障

經過四十五年的改革發展,全面依法治國總體格局基本形成。在高等教育領域落實依法治國戰略的方式,具體體現為高等教育依法治教與高校依章治校。高等教育法治化的首要任務,是從制度層面規范高等教育治理三大主體的權責以及相互間的權責關系的法律制度建設,用明晰的法律規范確保高校辦學自主權的落實。黨的十八大以來,高等教育法治化建設取得不小成果,但是主體權責關系研究、高校自主辦學權責保障研究依然不夠充分,已有法律法規存在的主要問題還是針對性、實效性不是很強。新時代高等教育領域的法治化建設,需要正視立法程序、法律條款、法律執行、法律監督等方面所面臨的新挑戰,需要抓住制度建設的龍頭,探尋新的辦法加以克服。

二、推進高等教育法治化建設的基本任務

習近平總書記曾在中央全面依法治國工作會議上指出,“在全面建設社會主義現代化國家新征程上,我們要更加重視法治、厲行法治,更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”。[8]292國家法治建設的本質就是制定良法和實施善治。良法是前提,善治是結果,兩者相輔相成。依法治國首先需要制定符合憲法精神和時代需要的法律,即要有良法。已經過時的法律規范和有悖憲法精神原則的法律規范,已經失去了良法的價值,無法借助它們實現善治。依法治國還需要落實良法,公正有效執行良法,即善治。如果良法不能實施,或不能公正有效地執法,良法也就變成擺設和紙上談兵,也就無法實現善治結果。高等教育法治化,也必須實現良法善治的統一。不但需要系統健全的高等教育法律體系,即教育良法;同時還需要有效實施、監督與落實,即教育善治。高等教育法治化建設的基本任務應該是建構高等教育治理主體的多元形態、健全系統完備的法律制度體系、型塑有效合理的協同治理結構。

(一)建構法治化治理的多元主體形態

國家現代化治理普遍呈現治理主體多元化的特征。除了政府主體之外,還有其他非政府主體的參與。治理主體多元化趨勢,體現了現代社會治理的發展需要和歷史進步。中國現代化實踐證明,隨著我國改革開放和國家體系與能力現代化建設的發展,群眾民主自治意識的提升,我國現代化建設也呈現出主體多元化特征,它們在國家現代化治理的不同層面,都呈現出多元主體參與治理的特點。要求政府主體轉變政府行政職能改變單一權力中心地位,適當放權。我國政府體制的“放、管、服”改革,就是打破單一政府主體的封閉式管理格局,適應多元主體共治的現代化潮流。

高等教育法治化建設的基本任務就是健全高教法律制度體系,明晰政府、高校、社會多元主體的權責與權責關系,維護多元主體形態的健康發展。高等教育法治化建設的主體主要包括政府、高校和社會。在高等教育領域的“放、管、服”體制改革,著重要求政府主體適當放權,轉變職能,更多為高校與社會主體提供服務。政府主體的主要職能應該是宏觀管理職能和服務職能,同時,還應承擔對其他主體依法履行相關權責的監管職能。

(二)健全高等教育的法律制度體系

習近平總書記強調,“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革?！盵9]47高等教育法治化建設,首要任務就是要建構系統完備的高等教育法律規范體系;其次要重視高校內部治理的大學章程與校規的制定。高等教育法律制度體系是依法治教的制度保障,大學章程、校規是依章治校的制度保障。

系統完備的高等教育法律制度體系,主要包含完備的法律制度體系、有力的法治保障體系、有效的法律實施體系、健全的法律監督體系。首先,法律制度體系要契合多元主體參與的高等教育法治化形態,合理配置政府、高校、社會三大主體的權責;其次,高等教育法治保障體系主要保障政府、高校、社會三大主體依法參與治理的權責,包括各主體在高等教育方面的決策、咨詢、辦學全過程的權責;第三,高等教育法律實施體系,需要保障高等教育治理的決策機制、辦學機制、評估機制、監督機制的正常運行;第四,高等教育法律監督體系,需要監督高等教育治理主體的權責統一和關系協調,保障教育法律制度的有效實施。

高校主體的大學章程等校內規章制度,是高校內部法治化治理的制度保障。高校應該依照相關法律,制定大學章程和相關校規,以便充分調動學校內部的機構管理者和全體師生員工自主辦學的主動性和創造性。

(三)型塑多元主體協同治理結構

國家治理現代化,一定意義就是國家治理結構的現代化。高等教育法治化建設的核心任務就是改變傳統的、單一的政府主體統管方式,營造政府主體適度有效的行政管理與行政監督、高校主體積極主動辦學、社會主體依法參與辦學的有效的治理結構。

型塑高等教育多元主體協同治理結構,首先,需要從法律上厘清不同主體參與高等教育治理的各自權責,建構一種權責配置合理、權責關系協調的多元主體協同治理的方式,形成不同主體之間的平等協商、依法協同的合作關系。其次,在多元主體協同治理結構中,政府主體的主要權責應以宏觀調控、服務與監督為主;高校主體的主要權責應是制定相關學校治理規范,依章自主辦學;社會主體的主要權責應是依法參與辦學,為社會做出更大貢獻。第三,型塑多元主體協同治理結構的同時,還需要真正實現多元主體協同治理中的價值、行為、目標等方面的實質性協同。

需要指出的是,多元主體協同治理中的政府主體,應包括各級政府和各級高等教育行政管理部門;高校主體,應包括各類高等學校;社會主體,應包括參與高等教育辦學的各類社會組織和企業。

型塑多元主體協同治理結構的實際價值在于有力提高高等教育決策的科學性,增強高校辦學的主動性和創造性,激發社會組織參與辦學的積極性,最終形成多元主體合力效應,集中力量促進高等教育的高質量發展。

三、高等教育法治化建設存在的問題

黨的十八大以來,我國高等教育法治化建設取得了重大成績。但是,要實現新時代高等教育高質量發展的新目標,還須正視其中存在的一些問題。

(一)高等教育法律制度建設的與時俱進問題

目前我國教育法律體系的主體法律部分主要由8部教育基本法律與10余部教育行政法規構成。此外,還包括其他地方性法規,以及大量的各級教育管理部門頒發的政策性文件。盡管近年來高等教育法律體系廢、改、釋工作在不斷推進,但是依然存在一些問題。

首先,一些重要的基本法規修改相對滯后,在深化高等教育體制改革中,難以做到全過程“有法可依”。從高等教育高質量發展目標出發,需要對《教師法》《學位條例》《職業教育法》等基本法律法規加以修訂與完善,為深化高等教育“放、管、服”體制改革提供全過程法律依據。其次,現存的國家教育考試、校園安全管理、高校辦學評估、教育督導等方面的法律條文相對抽象,需要修訂補充,以便更加明晰、更具可操作性。第三,高等教育法律制度建設中依然存在一些立法“盲點”。例如,家庭在教育中的權責規定,對社會主體參與權的闡釋,還停留在一般“原則”性的規定,客觀上造成“無法可依”的問題。第四,有些法律規范中與教育內在價值密切呼應的特征尚不鮮明,有些法律規范的“工具主義”的色彩比較明顯。[10]36

《高等教育法》明確規定,高校自成立之日起即獲得法人資格與相應的權利能力。這種權利能力具有法律人格的基本特點,作為法律人的資格,即行使權力、承擔義務及責任的能力。[11]220《高等教育法》還明確賦予高校自主辦學的七項權利。但是,在賦予高校諸多權利的同時,卻附加了一系列限制性條件,比如“根據社會需求,辦學條件和國家核定的辦學規?！薄案鶕虒W需要”“根據自身條件”“按照國家有關規定”“根據實際需要和精簡、效能的原則”等等。這些附加條件在一定程度上限制了高校辦學自主權的自主性,客觀上造成高校辦學自主權規范內容的模糊,為高校自主權被約束留下了法律和政策的空間和漏洞,給高校法人地位轉化為辦學自主權造成某些法律障礙。其實,現存高等教育基本法規,關于政府主體的教育行政權的法律規范不盡明晰,政府與高校的主體權責關系也不清晰,是造成政府主體對高校主體越權行為產生的重要原因。

此外,《高等教育法》在規定高校自主權時,對大學、學院、高等?？茖W校統一規定,忽視了不同高校類型的辦學自主權的差異性,對不同類型高校辦學自主權的法規制定需要增強針對性,不能一把尺子到底。

(二)加強高校內部的“軟法”建設問題

依章治校是高等教育法治化的重要環節。但是,高校內部治理的法律制度建設相對不足。首先,關于高校制定大學章程和校規的監督審核法規,似乎是一個薄弱點。其次,關于高校治理“有章不依”行為的懲戒法規似乎也較簡單,實際操作性不強。再次,高等教育的基本法律對重要法律范疇作宏觀抽象表述,往往為高?！败浄ā钡闹贫粝铝四：臻g,其結果就可能出現高校治理主體之間權責關系難以分清,影響高校依章治校的法治化建設。最后,《高等教育法》等基本法律對依章治校中的某些重要法律范疇缺乏相對具體明晰的規范,導致高校內部制定相應“軟法”規范時有了更多自由裁量空間。例如,《高等教育法》中,有一條高校黨委“討論決定改革、發展和基本管理制度等重大事項”的規定中對“重大事項”的規范就過于宏觀抽象。

四、推進高等教育法治化的實施路徑

(一)持續推進高等教育法律制度建設

要實現高等教育高質量發展,高等教育法制化建設無論在立法程序、法律條款、法律效力、法律執行,還是法律監督方面,都需要持續與時俱進、不斷完善。

首先,要旗幟鮮明堅持黨對教育工作的全面領導,保障黨的全面領導入法入規入章程。其次,要運用法治思維和法治化方式,從實際問題出發,廣泛征求社會各界代表意見和建議,組織專家學者通過調查研究,更深入研究高等教育法律體系中存在的問題和不足,從修法的角度全面審視并修訂現有的高等教育法律法規,及時清除現存法規體系中存在的制度障礙。當下尤其需要加快“六修五立”立法進程,即對《教育法》《職業教育法》《高等教育法》《學位條例》《教師法》與《民辦教育促進法》六部法律進行修訂,同時盡快制定學校、社會呼聲較高的《學校法》《教育考試法》《學前教育法》《終身學習法》與《家庭教育法》等五部法律,為高等教育和全過程教育的現代化治理提供更健全的法律制度保障。第三,大力推進教育法典編撰工作的進程。2021年,全國人大常委會把研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作,納入年度立法工作計劃?！敖逃ǖ涫墙逃I域法律規范的高級形態,也是教育法治實踐的集中體現?！盵12]21-33教育法典的編撰和頒布必將為教育高質量發展提供堅實的制度保障。第四,加強高等教育基本法律與高?！败浄ā敝g的統一協調工作,進一步健全大學章程等校規的“軟法”制度建設。第五,及時總結法治化建設實踐的好經驗好成果,用立法形式上升為新的法律法規,鞏固改革成果,健全高等教育法律體系。

(二)著重厘清政府主體權責清單

國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規定,政府主體依法行政應該包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、權責統一。其中首要的就是,行政機關實施行政管理必須依照法律、法規、規章的規定進行。[13]58-59依法行政是政府體制改革的方針?！拔覈逃w制改革一定意義上是教育行政體制的改革,即國家以什么樣的方式來干預教育活動?！盵14]23高等教育法治化建設,應該把重點放在約束政府主體行為,制約政府主體干預高校依法自主辦學的越權行為,確保高校辦學自主權的有效行使。為此,迫切需要制定政府主體的權責清單,運用法治思維和政府權責清單式的方式,從制度上有力約束政府主體行為。

要進一步厘清政府權力清單,必須深化高等教育領域“放、管、服”改革,促進政府主體進一步放權和轉變職能,加強服務意識。

(三)充分保障高校主體自主辦學權責

高等教育法治化建設的一個核心任務就是需要運用法治思維和法治方法保障高校自主辦學權力。盡管政府主體在高等教育治理中居于領導地位,高校主體始終是核心主體。政府主體的主要權責就是保障高校辦學自主權,政府主體的行政管理與教育政策制定的基本出發點,應該是為高等教育實現高質量發展創設良好的辦學環境,充分保障高校辦學自主權。

保障高校辦學自主權,除了規范政府主體行為之外,也需要從法律制度層面厘清高校內部治理的多元主體的權責關系,需要依據國家基本教育法律,民主制定大學章程以及相關校規,作為依章治校的制度保障。高校內部治理的黨政領導權責、師生的教學和學術研究權責以及其他管理權責,均應由大學章程與相關校規明確賦予,校內多元主體一律依章行使權力。

(四)加強社會主體權責的法律制度建設

我國高等教育法律制度建設,應該加強社會主體參與辦學的權責的制度建設?！督逃ā穼ｉT對“教育與社會”進行了規定?！陡叩冉逃ā芬惨幎ǜ叩葘W校依法自主辦學應當是面向社會。雖然相關法律條文對社會主體參與教育治理有一定的規定,但是實際執行與落實的力度不足。社會力量參與辦學的力度遠遠沒有達到高等教育現代化建設的客觀需要。高等教育現代化治理中,社會主體往往能夠發揮政府與高校主體之間的一種中介作用。社會主體的參與辦學,可以在一定程度上彌補政府主體和高校主體力量的不足,同時也可發揮社會主體監督政府主體行為的積極作用。高等教育高質量發展客觀上十分需要社會力量參與,因此需要從制度層面加強社會主體參與辦學的標準、監管、評價、督導、投入保障、隊伍建設等基礎性的法規制度建設,充分發揮社會主體助力高等教育高質量發展的作用。

(五)重視高校內部“軟法”制度建設

高校內部的“軟法”制度建設,應以高等教育基本法律為基礎,以大學章程為核心。各項校規出臺必須符合大學章程的精神。高?！败浄ā敝贫冉ㄔO,首先,要堅持和完善黨委領導下的校長負責制度,這是依章治校的第一要務?！稗k好我國高等教育,必須堅持黨的領導,牢牢掌握黨對高校工作的領導權,使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地?！盵15]379《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》和《高等教育法》都明確規定高校黨委在高校治理中的全面領導地位。其次,要推進高?；鶎用裰鹘ㄔO,保障全體師生員工在自主辦學中的權利。全過程人民民主是中國特色社會主義民主的基本形態,而基層民主是全過程人民民主的重要組成部分。高校依章治校,需要加強高?；鶎咏M織建設、民主制度建設和工作體系建設,健全高校師生員工自治機制,增強高校師生員工自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。具體包括,政治參與權,參與高校決策的知情權、決定權、參與權等;教育科研參與權,參加教學活動、學術活動、科學研究活動等;民主監督權,參與學校日常管理行為,對學校各部門管理人員進行監督、批評、建議等。以大學章程為主的高?！败浄ā斌w系建設,還需要針對高校普遍設立的教代會、職代會、學代會等基層群眾組織,制定相關校規,明確它們的組織定位、組織結構、運行方式。