基層協商治理有效運行的動力因素與實踐模式研究

摘要：基層協商治理有效運行是提升社會治理效能的重要推手，不僅關乎協商實踐的生命力，也影響著基層治理與國家治理體系和治理能力現代化的銜接?；趨f商民主理論、治理理論，結合協商治理場域，搭建基層協商治理有效運行的分析框架，研究發現，協商主體、協商制度、協商文化、協商資源和協商策略，分別從內力驅動、正式規范、非正式約束、外力推動和行為配置方面影響著基層協商治理的有效性；結合具體案例，提煉歸納了制度支持型、價值內嵌型、主體驅動型和工具保障型四種基層協商治理有效運行的實踐模式，為剖析基層協商治理有效運行的因果關系和探索有效實踐模式，提供整合性理論框架和方法論啟示。

關鍵詞：基層協商治理；協商治理有效性；動力因素；實踐模式

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）08-0017-04

Research on the Dynamic Factors and Practical Model

of Effective Operation of Grassroots Consultative Governance

Li Dan

（School of Humanities， Changan University， Xian 710064）

Abstract： The effective operation of grassroots consultative governance is an important driving force to improve the efficiency of social governance， which not only has a bearing on the vitality of consultation practice， but also affects the connection between grassroots governance and the modernization of Chinas system and capacity for governance. Based on the theory of deliberative democracy and governance， combined with the field of consultative governance， this paper builds an analytical framework for the effective operation of grassroots consultative governance. It is found that consultative subject， consultative system， consultative culture， consultative resources and consultative strategy affect the effectiveness of grassroots consultative governance from the aspects of internal force， formal norms， informal constraints， external force and behavior configuration， respectively. Combined with specific cases， this paper extracts and summarizes four practical models of effective operation of grassroots consultative governance， namely， system-support type， value-embedded type， subject-driven type and tool-guarantee type， providing an integrated theoretical framework and methodological insights for analyzing the causal relationship of the effective operation of grassroots consultative governance and exploring the effective practical models.

Keywords： grassroots consultative governance; consultative governance effectiveness; dynamic factors; practical model

協商治理的出現起源于協商民主理念在治理領域中的具體應用和實踐發展，協商治理是一種以公共協商為治理途徑的民主治理形式［1］，秉持著維護公共利益的原則，通過培育公民政治參與的民主精神和素養，推動公民平等對話、理性協商、達成共識，以促進公共決策科學化、民主化、合法化［2］。黨的十八大以來，基層協商治理成為了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺，成為基層治理效能提升的重要推手。在自上而下的政策倡導和自下而上的地方實踐的交互影響下，基層協商治理實踐欣欣向榮，涌現出諸如長春市朝陽區“4335”社區協商、寧波市象山縣“村民說事”、來賓市興賓區橋鞏鎮毛塘村“五清單、六步驟”“五清單、六步驟”：五清單是：《議題目錄清單》《議題交辦清單》《議題辦理情況清單》《議題辦理結果公示清單》《議題辦理結果評議清單》，六步驟是：收集問題、確定議題、議前調研、多方商議、公開結果、監督執行。等新模式、新經驗。但是，部分地區、領域出現協商發展動力不足、協商主體能力不夠和主動協商意愿較弱；協商過程隨意化，協商程序不規范，缺乏有效的協商平臺；協商治理制度供給不足，協商制度的執行力、規范性和權威性不足等問題。由此可見，雖然基層協商治理發展、創新的積極性較高，但其有效運行尚存在一定問題。那么，基層協商治理如何實現有效運行？哪些因素驅動著基層協商治理有效運行？有效運行的基層協商治理實踐模式又是怎樣的？本文將對這些問題做出探索和解釋。

一、理論基礎和分析框架

本文以協商民主理論和治理理論作為理論基礎。其中，協商民主的理論內涵主要體現在公共理性精神、公眾參與、過程約束性以及強調制度規范和程序正義四方面。治理理論則強調治理主體的多元化、治理工具的正式規范和非正式約束、治理過程的多方博弈以及治理目標的公共利益最大化。由此可見，協商民主理論和治理理論具有內在耦合性，即體現為多元主體互動參與、資源要素協同共生和促進公共利益最大化的治理效能目標。因此，結合治理場域和已有文獻，本文構建了從主體、制度、文化、資源、策略分析視角出發的分析框架，以探究基層協商治理有效運行何以可能的問題，具體如圖1所示。

形成多元協商治理格局，提升主體的協商能力，保障主體參與協商的機會平等，才能激活基層協商治理力量，內在驅動協商民主制度持續運轉。協商制度和協商文化分別從正式規范和非正式約束兩個層面影響著基層協商治理的運行效能。其中，由政策法規、協商機制和協商程序構成的協商制度，依靠國家力量和政治權威強化基層協商運行的規范性［3］。除了協商制度的剛性規范之外，蘊含公共理性精神、協商民主意識的協商文化通過增加社會資本存量，夯實基層協商運行的政治心理基礎，以柔性力量滲入協商治理體系當中。信息技術、專業人才、協商平臺和協商經費等協商資源的整合優化則能為基層協商有效運行提供基礎性保障，以外部力量推動協商議事的有序發展。協商主體在制度規范、文化熏陶和資源保障下，將內在的協商理念外化為協商行為，根據不同的協商情境，匹配政策工具、雙向動員、試點推廣和協商方式多元化組合等協商策略。因此，本文基于以上分析框架，探究基層協商治理的多重影響機制，從而回答基層協商治理通過什么樣的路徑實現有效運行。

二、基層協商治理有效運行的動力因素

（一）培育協商主體，內力驅動主體參與

《關于加強城鄉社區協商的意見》中明確規定城鄉社區協商的主體是與社區公共事務和公共利益相關的個體、群體和組織，范圍極其廣泛。社會組織、公民團體以及私人部門積極參與基層協商治理，成為黨政統合之下的力量補充，發揮著信息傳遞與反饋、結果落實與評估等功能?；鶎訁f商治理涉及主體之間的利益博弈，而具備較好的語言表達能力和協商談判技巧能有效參與協商議事，提高協商決策效率。通過協商培訓提高協商主體發起協商議題、推動議題進入協商議程的能力以及就協商議題公共辯論和共同商討的能力。同時，建立多元主體平等對話關系，有助于防止高度組織化的利益群體被形塑為長期代表而把持協商話語權，讓底層群眾、流動人群的分散化利益表達也能被納入協商議程。

（二）構建協商制度，正式規范協商運行

基層協商治理能否提升社會治理效能，根本在于協商治理制度是否有效運轉。以制度規則的權威性規范、優化基層協商治理結構，并通過制度設計、執行和變遷促進治理體制改革［4］。在黨和政府頂層設計下產生的協商政策法規是基層協商治理制度的核心部分，不僅系統規劃了基層協商的總體目標、主要任務，也是各級各類組織單位開展協商活動的行為依據?；鶎訁f商治理制度還包括協商程序制度和運行制度，其中通過完善協商程序保障協商議題設置、問題討論、結果落實等流程的有章可循、有序可遵。協商制度的價值、優勢也體現在運行機制的健全完善上，構建代表選舉、民意收集、監督問責等協商運行機制，降低協商過程的隨意性，強化協商決策的落實力度。

（三）厚植協商文化，非正式約束協商行為

蘊含協商民主、公共理性、相互信任等內涵的協商文化，為基層協商治理運行提供文化要素支撐和情感價值認同［5］?；鶎訁f商治理是通過培育公眾協商民主意識，將分散化的個體凝聚為擁有利益表達意愿、能力的基層社會自主性力量。具有協調利益糾紛、價值沖突功能的公共理性精神，是協商治理健全發展的重要條件。協商主體只有在公共理性精神指引下，才能理性審慎思考、合理合規表達、形成認知共識，在兼顧民主、公平、效率的基礎上追求公共利益最大化。通過增加社會資本的存量，推動政府、社會、公眾之間建立信任聯結，提高合作結果的預期性，擴大和夯實公民參與網絡。這種基于互信互助互惠的關系網絡則成為協商治理的動力源泉，破解協商過程中的集體困境。

（四）整合協商資源，外力推動協商開展

協商資源是各類協商主體參與基層公共事務處理的物質保障和合作基礎。協商資源一般包括協商過程中所需的財力、人力、物力和信息技術，其中地方財政支出為協商活動組織、場地建設提供了重要的經濟支撐，具有協商能力的專業人才也是強化協商治理的中堅力量［6］。協商平臺承載著協商程序的具體流程與步驟，是協商主體形成互動、理性對話的載體，協商平臺中成員的基本構成和產生機制也影響著基層協商的組織發展。信息技術應用于基層協商，拓展了協商治理的公共空間，促進信息的全鏈條收集和透明化共享，打破協商話語權為協商信息所有者掌控的失衡局面。

（五）匹配協商策略，靈活調適協商過程

協商策略是協商治理中為了協調沖突、平衡利益，公共性協商主體所使用的方法和理由［7］。其中，政策工具的多元化組合和精準性匹配，能夠有效縮小協商治理的預期目標和實際結果之間的差距。通過協商雙向動員消解體制內外在推進協商治理過程中出現的消極應對、機制惰性等傾向，讓受眾感受到基層協商的真實性和緊迫性而廣泛參與。同時，采取協商試點推廣的治理策略，為基層協商有效運轉提供容錯機制，以降低基層協商治理的風險和成本?；鶎訁f商的方式多元，在協商實踐中具體表現為協商提案、會議、座談、論證等多種形式。協商方式的豐富性、靈活性能夠擴大協商主體的選擇空間，協商方式與議題類型的匹配性也會影響協商效率和進程。

三、基層協商治理有效運行的實踐模式

本文基于協商主體、制度、文化、資源和策略五個維度，構建了基層協商治理有效運行的分析框架，并結合基層協商治理實踐案例，提煉歸納了當前基層協商治理有效運行的四種實踐模式。

（一）制度支持型

“制度支持型”基層協商治理實踐模式強調，基層協商要在政策法規指導下進行，協商程序規范合理，協商機制明確完善。選取典型案例之一的江蘇省南京市鼓樓社區的協商實踐來解釋該模式。為規范協商議事程序形式，南京市制定出臺了《社區協商試點工作實施意見》《鼓樓區社區協商操作及評估指標體系》等一系列基本規則、發展規劃文件，創制了集“議題提出、信息共享、理性協商、科學決策、結果反饋、全程監督”為一體的標準化閉環式協商基本流程。重視社區協商前后的機制搭建，依托街道、社區、社工三級平臺，形成以群眾滿意度為根本標準的協商評估體系；將協商成果的應用情況納入黨建工作、政府績效考核，以協商激勵制度強化協商決策執行；通過多形式公開協商信息、協商結果落實反饋、建立協商問責機制等加強對社區協商過程的監督，分門別類建立臺賬，構建多層次協商監督體系，充分發揮監督機制的目標糾正和行為糾偏的功能。

（二）價值內嵌型

“價值內嵌型”基層協商治理實踐模式，其特點是培育協商民主意識，塑造公共理性精神，增加社會資本存量，以推動基層協商治理有效運行。泰安市泰山區深入推進“包容開放”的泰山文化和“和而不同”的協商文化相融相通，結合民俗民情凝結地緣文化，活化為具有地域標志的協商文化，推動社區居民形成情感共鳴。銅陵市銅官山區建成全國首個社區協商文化園，以協商文化為主題設置展覽，讓民主協商、群眾做主的理念深入人心，形成“有事好商量”的協商文化氛圍。南昌市紅谷灘新區訂立《鄰里公約》，以正式規范和非正式約束的形式促進協商過程中利益相關方公開討論、理性對話、有序表達、尋求平衡最終求同存異達成共識，引導公眾從生活領域的糾紛爭執過渡到公共空間的規范協商，提高個人利益和公共利益的關聯程度，增強公眾的公共責任感。同時，珠海市香洲區通過建立熟人社區，開展社區鄰里節打造社區情感共同體、自治共同體，以公共利益為撬點密切社區公眾交往，增加社會資本存量。由此可見，厚植協商文化將公共價值內嵌于協商治理體系中，以整合主體觀念、凝聚社會共識，壯大基層協商治理的精神動力。

（三）主體驅動型

“主體驅動型”基層協商治理實踐模式，強調協商主體的多元化參與，重視培育協商主體能力，建立平等對話關系。選取典型案例之一的南昌市西湖區“幸福圓桌會”案例來解釋該模式?！靶腋A桌會”采取固定人員和機動人員相結合的彈性主體機制。固定協商主體包括相關領導干部，機動參與人員為相關共建單位、駐地單位、物業公司、社會團體以及居民群眾代表等，搭建多級協商主體參與網絡，整合司法、信訪、民政各類協商力量，形成多元協商治理格局。搭建常態化學習交流平臺，對協商人員開展專題培訓，邀請專業機構人員授課，通過協商規則講解、成功案例分享、外出參觀學習、協商實踐鍛煉等形式向參與主體滲透協商理念、傳授方法技巧、指導實務操作，提高了協商主體的協商素養和能力。建立多元主體平等對話關系，一方面采取圓形座椅擺放的形式，干部群眾“插花”圍坐，沒有身份門檻、發言限制；另一方面促進強勢群體協商利益表達的規范化，鼓勵社會組織積極為弱勢群體代表發言，保障普通公眾和社會精英一樣有影響協商決策的機會，使協商真正體現公眾意愿。

（四）工具保障型

“工具保障型”基層協商治理實踐模式，將協商資源和協商策略作為重要的工具保障，實現了從協商供給、需求到環境的全方位搭建，有效提高了基層協商治理效能。以寧波市、柳州市為該模式的典型案例。寧波市象山縣將信息技術運用于基層協商治理，搭建“村民說事”線上協商平臺，開發視頻直播、在線投票等功能場景，形成線上線下融會貫通的村級事務協商流程。吸納社會精英成立鄉賢顧問團，根據協商內容邀請法律、住房、社工等專業人員參與，為基層協商的各環節提供知識技術支撐。柳州市柳南區2019年開展以“街道協商規范化建設”為主題的協商試點，形成獨具特色的“246”協商工作機制后在全市推廣，該協商實踐的持續性便在不斷的政策創新擴散、發展和深化中得以增強。依靠精英推動、黨員垂范、公眾參與等社會動員以及傳導壓力、發包責任、政策規范等行政動員，形成正向的輿論風向，一方面通過場景建造、規范卷宗和廣泛宣傳，樹立“廣電說事”“航星有約”等多個協商典型，強化社會公眾對協商效果的預期，另一方面把協商治理效果納入公共部門績效考評中，強化官員的政績預期。由此可見，協商資源和協商策略作為重要的工具保障，實現了從協商供給、需求到環境的全方位搭建，有效提高了基層協商治理效能。

四、結論

本文基于協商民主理論、治理理論，結合基層協商治理場域，搭建了基層協商治理有效運行的分析框架。研究發現：（1）培育協商主體、構建協商制度、厚植協商文化、整合協商資源和匹配協商策略，構成了基層協商治理有效運行的動力因素，分別從內在驅動、正式規范、非正式約束、外力推動和行為配置方面影響著基層協商治理效能。（2）基于基層協商治理五個維度的分析框架，結合基層協商治理有效運行的典型案例，提煉歸納了基層協商治理有效運行的四種實踐模式，分別是制度支持型、價值內嵌型、主體驅動型和工具保障型。本研究挖掘了基層協商治理有效運行背后的動力因素和實踐模式，以促進民主價值和協商理性、治理效能和協商實踐的良性互動，推動國家治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

［1］張敏.協商治理：一個成長中的新公共治理范式［J］.江海學刊，2012（5）：137-143.

［2］顏佳華，呂煒.協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：14-18.

［3］張緊跟.主體、制度與文化：基層協商民主建設的三維審視［J］.云南大學學報（社會科學版），2021（2）：109-118.

［4］亓子龍，孟燕，方雷.基層協商治理的實踐邏輯與制度優化［J］.中共中央黨校（國家行政學院）學報，2021（3）：95-104.

［5］廖清成，羅家為.中國協商民主的文化淵源、制度創新與邏輯進路［J］.江西社會科學，2021（2）：192-199.

［6］李曉峰.社區協商治理的實踐價值、問題甄別與實現路徑［J］.黨政研究，2021（2）：113-120.

［7］鄭永君.農村基層協商治理何以可能：一個多案例的比較研究［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2020（5）：202-210.

作者簡介：李丹（2000—），女，漢族，河南信陽人，單位為長安大學人文學院，研究方向為基層治理。

（責任編輯：趙良）