住宅建設用地使用權續期問題研究

摘要：隨著一些地區住宅建設用地使用權屆臨期限，使用權續期問題逐漸引發討論。梳理相關立法，肯定“自動續期”的《民法典》和肯定“申請續期”的《城市房地產管理法》相互矛盾，而關于續期期限和續期費用則屬于立法空白。分析認為，《民法典》的位階高于《城市房地產管理法》，故“自動續期”模式具備合理性。有期限續期模式符合物權基本理念但應當合理界定續期年限，再次續期期限應比照初次續期逐步遞減，直至房屋使用價值耗盡為止。有償續期模式已被現存立法承認，但具體設計上應注重對使用權人權利保障，如不能及時繳費或存在繳費困難，應設置“緩沖時間”以減輕負擔。

關鍵詞：住宅建設用地使用權；續期模式；續期費用

中圖分類號：D923.2;D922.29文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）08-0089-05

On the Renewal of Residential Construction Land Use Rights

—Comment on the Conflict Between Civil Code and the Urban Real Estate Administration Law

Zhang Jingyi

（School of Law， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025）

Abstract： With the expiration of the right to use residential construction land in some areas， the issue of renewing the use rights is gradually being discussed. In reviewing the relevant legislation， the Civil Code which affirms “automatic renewal” and the Urban Real Estate Administration Law that affirms “renewal application” are contradictory to each other and the renewal period and renewal cost are legislative gaps.The analysis concluded that the rank of the Civil Code is higher than the Urban Real Estate Administration Law， so the “automatic renewal” model has rationality. The time-limited renewal pattern conforms to the basic philosophy of property rights but the renewal period must be reasonably defined and the renewal deadline must be gradually reduced until the housing use value is exhausted in light of the first renewal period. The paid renewal model is recognized by existing legislation but the specific design focuses on the protection of the rights of the user and if the payment is not made in time or it is difficult to pay， we will set up a “buffer time” to reduce the burden.

Keywords： residential construction land use rights; renewal mode; renewal fee

在《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》）出臺前，浙江省溫州市二十年住宅用地到期續期事件浙江省溫州市二十年住宅用地到期續期事件：據人民網2016年4月17日報道，溫州一批20年產權住宅土地使用權到期，地方政府要求續期須按房產價格三分之一繳費，引發社會熱議。這部分業主也因為住宅土地使用權到期而無法完成房屋的買賣過戶。11月27日，中共中央國務院發布了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。12月23日上午，國土資源部召開《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發布會，回應了溫州市二十年住宅用地到期續期問題，明確提出：地方在相關法律安排明確之前，可以采用“兩不一正?！钡倪^渡性辦法處理，即業主不需要提出續期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續。一度引發社會各界廣泛關注［1］。從住房發展史上看，在計劃經濟時期，我國城鎮土地制度為全民所有制，城鎮居民住房主要依靠福利分房，這一時期不存在住宅建設用地使用權，自然也沒有續期問題。隨著市場經濟體系的推行，我國逐漸開始了有償使用國有土地的探索，福利分房制度向商品房制度演變。實施改革后，城市住宅建設用地使用權采取“劃撥”和“出讓”兩種方式獲得，而大部分居民住房主要由中介商向政府支付土地出讓金后在土地上建房后購買獲得，針對住宅建設用地使用權涉及期限、費用等問題引發了廣泛討論。

梳理《民法典》之前相關立法，《中華人民共和國物權法》（下稱《物權法》）和《中華人民共和國城市房地產管理法》（下稱《城市房地產管理法》）在續期制度的設計上秉持著不同立場?！段餀喾ā返谝话偎氖艞l規定了“自動續期”的模式，而《城市房地產管理法》第二十二條則規定了“申請續期”的模式，并且還需要支付土地出讓權使用金?！睹穹ǖ洹烦雠_后，續期問題上仍延續了《物權法》“自動續期”的模式，僅增加了對續期費用的規定，規定為繳納或是減免。因此，現存的《民法典》與《城市房地產管理法》仍存在沖突，而對于自動續期是有償還是無償、可續期多少年、可續期多少次、續期費用采用何種方式繳納都未作規定［2］。上海市虹口法院民事庭曹法官在接受記者采訪時就表示，不管是物權法還是民法典，對續期收費問題還都沒有明確說法，對于自動續期的期限如何規定，是否繳納費用以及費用標準如何確定等問題，交由其他法律、行政法規規定［3］。本文將圍繞現存法律下“自動續期”與“申請續期”這兩種模式的沖突展開，并對城市住宅建設用地使用權續期涉及的續期模式、續期費用等問題展開討論。

一、相關立法之梳理與評析

（一）《城市房地產管理法》第二十二條之評析

根據《城市房地產管理法》第二十二條第一款規定，土地使用人需要提前一年提出繼續使用該土地的申請，申請通過后應當重新簽訂合同，并繼續繳納土地出讓金。這就明確了住宅建設用地使用權申請續期的模式以及有償續期的制度。然而，對于申請續期之后的期限卻未作規定，僅規定了“重新簽訂出讓合同”。而在第二十二條第二款中，規定了“未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”，第二款之規定是對第一款的補充，規定了如果不按時續期的法律后果，是對申請續期制度的進一步明確。

而在《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（下稱《暫行條例》）對于續期的立場與《城市房地產管理法》類似，第四十一條規定了“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期，續期應當重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記”。第四十一條的規定與第二十二條基本一致，都是規定了申請續期并重新簽訂合同、繳納出讓金的模式。這兩部法律都對“申請續期”和“有償續期”持肯定立場，這也反映出行政法律法規更側重于對土地使用權的保護。

（二）《民法典》第三百五十九條第一款之評析

《民法典》第三百五十九條第一款規定了住宅建設用地使用權“自動續期”的模式，并規定了續期費用可以“繳納”也可以“減免”。這其實是延續了《物權法》第一百四十九條關于“自動續期”的立場，并在此基礎上肯定了“有償續期”?！皽p免”的前提是“繳納”，即只有在認可“繳納”的前提下才能討論“減免”的問題，故而，“繳納”是原則，“減免”為例外［4］?！皽p免”一詞留下了操作空間，各地可以根據使用權人的實際情況，對住宅建設用地使用權續期的費用加以減免。

《民法典》延續了《物權法》自動續期的立場，由此產生了現存法律體系中關于續期方式截然不同的規定。此外，《民法典》并未對“自動續期”制度進一步明確，續期期限問題懸而未決，在繳費問題上，如何合理界定續期費用，具體減免的比例又是多少，這些問題也有待進一步解決。

二、續期模式相關問題及解決

（一）申請續期與自動續期

從現存立法上看，以《民法典》為代表的民法體系和以《城市房地產管理法》為代表的行政法體系在續期方式這一問題的規定上具有較大差異。實際上，“申請續期”還是“自動續期”并不存在爭議，因為這是一個法律適用問題，按照《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）的規定解決即可。

1.申請續期之不合理性分析

在《立法法》第一百零三條確立了“特別法優于一般法”“新法優于舊法”等法律適用的基本原則，而在《民法典》第十一條也規定了“其他法律對民事關系有特別規定的，依照其規定”，如果從“特別法優于一般法”這一原則來看，住宅建設用地使用權是一項用益物權，《民法典》規定的是其一般適用規則，而《城市房地產管理法》則是針對城市住房的特殊規定，屬于特別法，那么根據一百零三條似乎應當適用《城市房地產管理法》之規定，應當認為“申請續期”具有合理性。然而，《立法法》第一百零三條有適用前提，沖突的法條必須是“同一機關制定的”，也即立法主體屬于同一主體。而《民法典》由全國人大制定，屬于基本法，《城市房地產管理法》則是由全國人大常委會制定，屬于一般法，兩者并不是由同一機關制定，故無法適用《立法法》第一百零三條之規定。

2.自動續期之合理性分析

《立法法》第九十九條規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政法規的效力高于地方性法規、規章。這實際上是確立了“上位法優于下位法”這一法律適用規則。根據這一原則，由全國人大所制定的《民法典》在位階上就要高于由全國人大常委會所制定的《城市房地產管理法》，因此，續期方式的選擇應當適用《民法典》之規定，即“自動續期”模式。此外，從實際應用上看，無論是基于便利使用權人續期的角度，還是簡化管理機關續期程序的角度，“自動續期”都要優于“申請續期”。

（二）無期限續期與有期限續期

對于續期期限問題，無論是規定“申請續期”的《城市房地產管理法》還是規定“自動續期”的《民法典》都未作規定，屬于立法空白。這一問題學界同樣爭論許久，主要可以分為有期限的續期和無期限的續期。

1.無期限續期模式之不合理性分析

根據《中華人民共和國土地管理法》以及《民法典》的相關規定，作為一種保障性質的權利，我國農村宅基地使用權是由農戶向集體申請，村集體根據一戶一房來分配的權利。因為宅基地使用權實行無償分配，那么對這項保障性權利亦不存在續期或是續費的問題，由此一些學者主張住宅建設用地使用權也不應設立續期期限。但我們同時也應注意到，農村宅基地使用權的產權主體是村集體，農戶向村集體提出申請以獲得產權，并且限制一戶一房。而城市住宅建設用地使用權則是產權歸國家所有，國家通過出讓或劃撥的形式將住房用地使用權交由他人使用。那么從這一角度上來看，村民作為村集體的成員，申請取得集體用地的使用權是完全符合法理的，而城市居民獲得城市住宅建設用地使用權則是支付一定代價從作為產權主體的國家手中獲得。從用益物權的法律屬性來看，實行有期限續期是正當的。此外，城市住宅建設用地使用權續期應當考慮到社會主義土地公有屬性以及社會的公平利益，為了避免造成城市土地事實上的私有化以及保障大部分居民的生存發展權利，我們應當實行一種有期限的續期模式。

2.有期限續期模式之合理性分析

住宅建設用地使用權續期期限問題之所以懸而未決，是因為立法者考慮到在住宅建設用地使用權存續期間，房屋可能面臨毀損、滅失的風險導致建設用地使用權自動續期的終止，所以法律不能規定續期的無限延長。由此產生了“房屋安全存續期限說”，又可稱為“安全使用年限說”“功能報廢說”等，將建筑物的安全使用年限作為住宅建設用地使用權自動續期的最長時限［5］。許多學者支持了這種觀點，如林炳鋒提出自動續期應至地上建筑物的初始價值功能自然喪失時終止，這樣可以實現居民生活保障和土地有效利用的適當平衡［6］。因此，筆者認為應當規定續期期限，而期限應當到城市土地之上的建筑物主要功能完全喪失時為止，這樣既能保障使用權人的利益，也能夠實現住房資源的充分利用。

3.有期限續期模式的現存問題及解決

上文已經討論，續期期限應當到建筑物及其附屬設施失去功能為限，那么在期限屆滿前，每次續期的年限應當如何界定？一些學者認為再次續期應該和初次年限保持一致。例如，朱廣新認為相比非住宅建設用地使用權申請續期制度而言，住宅建設用地使用權自動續期的期限應當完全依據初始訂立的土地使用權出讓合同的約定，即續期的期限應當與首次約定的期限保持一致［7］。筆者認為，對于住宅建設用地使用權的再次續期應適當縮短年限，而如何設定年限則應該根據不同住房在實際使用中的損耗程度加以界定，續期應以房屋的使用價值為限。房屋作為實物在使用中不可避免會遭受損耗，在七十年的基礎上，房屋未來還能繼續保有的價值本身就是個未知數，而不同房屋設計之初的使用年限規范也沒有統一的標準。因此，對于再次續期筆者認為應當根據不同房屋的屬性設定再續期限，具體期限結合房屋質量評估界定，自動續期到房屋失去功能為止。

三、續期費用相關問題及解決

在《城市房地產管理法》和《暫行條例》等行政法律法規的規定上，都明確了“重新簽訂合同，繳納土地出讓金”，而續期費用問題并未在《物權法》中規定，直到《民法典》出臺，在第三百五十九條第一款規定了續期費用“繳納或減免”，也就是說《民法典》同樣確立了有償續期的制度，但與《城市房地產管理法》和《暫行條例》不同的是，在原則繳費的基礎上確立了“減免”的制度。但《民法典》對于有償續期的具體內容未作規定，這還值得進一步討論。

（一）無償續期模式之不合理性分析

雖然《民法典》確立了原則繳費的模式，但仍有一些學者認可無償續期的模式，其觀點主要站在與宅基地使用權相比較的角度，既然宅基地使用權可以無償續期，那么城市居民也應當享有相同的權利。但筆者認為，住宅建設用地使用權無償續期并不合理。從人口統計來看，城市人口明顯多于農村人口，而且隨著城市經濟的進一步發展，城市人地關系越來越緊張，如果城市住房也實行無償續期，將存在現存城市土地面積無法滿足城市人口的需求，因此無償續期不具備可行性。

而從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的最高效力以及土地產權的公有屬性來看，我國《憲法》明確規定了“城市土地屬于國家所有”。國有土地的使用應當堅持“一個前提、兩項規則”，即必須土地全民所有，國家是城市土地的產權所有人，而地方政府就是國家行使所有權的代理人［8］。在城市土地公有制的前提下，對于城市土地的使用要遵循“有償的有期限續期”，如果開創了無償續期先例，還會有后續的再次無償續期，那所謂的土地公有屬性也就名存實亡了，這與《憲法》的“土地國有”原則相悖。我國實行商品房政策已有幾十年，在早期商品房買賣政策尚不規范時，一些購房者搶占市場先機，購買了多套甚至幾十套房屋，如果實行無償續期，這對于廣大城市居民并不公平，也不符合我國城市土地公有制的社會主義根本屬性。

（二）有償續期模式之合理性分析

“有償續期”模式在《城市房地產管理法》和《民法典》中都予以明確，而其合理性在于城市土地所有權人和使用權人的法律關系。國家是城市土地的所有權人，而業主作為城市住房的實際使用人是用益物權人，是否有償使用益物權要看雙方的合意，而主要應關注的是所有權人的意思表示。在住宅建設用地續期上，住宅所有權人與行政機關之間的關系應屬于民事法律關系［9］。作為用益物權人在初始時為使用土地繳納了土地出讓金，從本質上來說是作為土地所有權人的政府放棄了一定期限內的土地使用權而收取的對價形式，當用益物權屆滿，應當再次繳納費用以繼續享有下一個期限內的土地使用權?！睹穹ǖ洹分幸幎ǖ摹白詣永m期”實際上賦予了使用權人自主決定的權利，使用權人可以選擇續期或是不續期，在這樣的規定下，作為使用權人的城市居民和作為土地所有權產權代理人的地方政府是平等的民事主體?；谶@種法律關系，作為使用權人的城市居民應當付出一定的對價，同時也具有了再次繳納國有土地使用權出讓金的義務［10］。

而從行政法的視角上看，續期涉及政府的責任以及程序設計問題［11］。政府發揮職能要保證資源的合理配置，這是政府規制市場配置資源的需要，也是政府管理的目標所在。政府要充分保障在城市土地上城市居民對房屋的所有權，就要維護住宅建設用地使用權的永續發展，而這個權利應當是有償的。如果無償續期，那對政府而言，所謂的“土地所有權人”就形同虛設，而事實上的土地所有人就私有化了，使得寶貴的土地資源被少數人長期占有。因此，有償續期很好地維護了土地公有制，能保證有限的土地資源最大限度得到利用，維護了社會公平。此外，《民法典》在進行制度設計時已經對有償續期的操作程序進行了規定，規定了續期費用的“減免”，給了續期制度的設計留下了很大的操作空間，既然續期費用可以減免，地方在出臺政策時當然也可以分級確定續期費用，照顧特殊群體。

（三）有償續期模式的現存問題及解決

目前無論是《民法典》第三百五十九條還是《城市房地產管理法》第二十二條都僅確定了有償續期的模式，對如何收取費用，具體收多少費用未作規定。從法律關系上看，住房用地使用權續期上一共存在三方主體，在建設用地使用權出讓之初，是房地產開發商向地方政府繳納一定價款來獲取建設用地使用權，而當業主和房地產開發商完成購房買賣，各大業主過戶登記后，城市住宅建設用地使用權隨之轉讓給業主。當住房用地使用權屆滿時，地方政府需要收取續期費用的對象將是成百上千的業主，甚至是第一代業主的繼承人，這就給地方政府土地出讓金的收取增加了很大負擔。因此，雖然規定了“有償續期”的模式，但實際操作起來卻面臨著很大的困難，如何設計一個合理、規范的程序是我們需要考慮的問題。

筆者認為，根據我國現實國情以及城市土地的公有屬性，城市住房在住宅建設用地使用權屆臨期限時，可以采用業主自行續費的模式，這也是參照用益物權的實際操作形式，政府可以提前對業主發布續期繳費通知，業主可自行選擇繳費方式。而如果業主不能及時繳費或是有繳費困難，可嘗試引入“有限產權”制度來破解這一困境。所謂“有限產權”其實是上個世紀房產改革的產物，主要是指權利人對享受政府或企事業單位補貼、優惠而購買的房屋其所有權有一定限制，即所有權人對產權中的收益、處分兩種權利的行使是有限的［12］。如果沒有及時續期就收回住宅建設用地使用權雖然從法理上是正確的，但從情理上來說卻損害了房屋所有權人的利益，與立法初衷相悖?！坝邢蕻a權”為使用權人在屆臨續期期限時提供了一個“緩沖空間”，通過在一定程度上限制業主的處分權來解決遲延續期的問題，業主只要不實行出售、抵押、租賃等行為，就可以延緩續期時間。

四、結束語

住房為民生之本，城市住宅建設用地使用權的續期問題一直為各界所關注。本文以《民法典》第三百五十九條和《城市房地產管理法》第二十二條在續期模式上規定的沖突為切口，在肯定了現存法律下適用“自動續期”的正當性后，主要對現存法律規定比較模糊的住宅建設用地使用權續期期限和續期費用等問題展開了探究。筆者認為有期限續期模式更適合我國國情，符合社會主義制度的根本屬性，并在此基礎上對有期限續期模式的現存問題展開分析。有期限的續期模式下再次續期的期限應當比照初次期限按房屋損耗程度縮減，自動續期應到房屋失去使用價值為止。在續期費用的問題上，本文分析了《民法典》和《城市房地產管理法》肯定有償續期模式的合理性，同時也對實行有償的、有期限的續期模式所存在的問題展開了討論。在實行有償續期的模式中，本文嘗試引入“有限產權”這一概念，認為應當對屆臨續期問題的業主設置“緩沖空間”，這對城市居民的住房權利是一種保障，也能更好地維護房屋產權人的所有權。

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作者簡介：張競一（2000—），男，漢族，遼寧鞍山人，單位為東北財經大學法學院，研究方向為憲法學與行政法學、政府法治等。

（責任編輯：張震）