上海政務服務“一網通辦”標準化建設路徑研究

康俊生 韓晶 張召翠 晏紹慶

摘 要：本文剖析了標準化支撐政務服務“一網通辦”的作用及相關政策要求，總結了政務服務“一網通辦”標準化建設成效和存在問題，構建了上海政務服務“一網通辦”標準體系框架，并提出了深化上海政務服務“一網通辦”標準化建設的對策建議。

關鍵詞：政務服務“一網通辦”，標準化，建設路徑

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.04.014

0 引 言

政務服務“一網通辦”標準化是助推政府職能轉變、提升政府治理能力的重要手段。將標準化理念、原則、方法引入政務服務“一網通辦”運行管理，對提升政務服務“一網通辦”效能和水平具有重要支撐作用。目前，國家層面和上海未對政務服務標準總體框架進行設計，研究構建上海政務服務“一網通辦”標準體系，提出深化上海政務服務“一網通辦”標準化建設對策建議，可為標準化行政主管部門、政務服務管理部門推動政務服務“一網通辦”標準化建設提供參考和借鑒。

1 基本概念分析

1.1 政務服務

政務服務是政府部門及其所屬機構面向公民、企業、社會組織以及其他機構提供的行政性、支持性、公益性服務。GB/ T 39735-2020《政務服務評價工作指南》將政務服務定義為：政府部門及其授權或委托的其他組織行使行政權力、履行公共服務職責過程中提供的服務。政務服務事項包括依申請辦理的行政權力事項和公共服務事項。行政權力事項來源于法律法規規章，體現“法無授權不可為、法定職責必須為”。公共服務事項除來源于法律法規規章外，還源于各類規范性文件的規定，各級政府、國有企事業單位及其他組織的公開承諾等，以及提供的經常性、常態化、為群眾認可的公共服務事項。

1.2 政務服務“一網通辦”

基于上海政務服務“一網通辦”建設角度，上海市相關地方標準將“一網通辦”定義為：促進線上政務服務平臺和線下服務窗口業務協同，實現服務對象線上辦事登錄一個總門戶、全網通辦，線下只進一家服務窗口、最多跑一次?！耙弧笔侵敢粋€總門戶、服務事項一口進出；“網”是指線上線下融合、服務事項全覆蓋；“通”是指全市通辦、全網通辦、單窗通辦；“辦”是指最多跑一次、一次辦成。

“一網通辦”既包括線上的一網（總門戶網站和“隨申辦”App、小程序），也包括線下的一網（各區政務服務中心、街鎮社區事務受理服務中心和部門政務服務中心等），兩者有機統一、高度協同、無縫銜接。目前，上海政務服務“一網通辦”的“一梁四柱”平臺架構初步成形?！耙涣骸奔唇y一受理平臺，包括總門戶網站和“隨申辦”App、小程序；“四柱”包括統一身份認證、統一總客服、統一公共支付、統一物流快遞。

GB/T 40756-2021《全國一體化政務服務平臺線上線下融合工作指南》基于政務服務線上線下融合角度，將“一網通辦”定義為：基于全國一體化政務服務平臺將線上線下的各系統和數據整合為共享協同的網絡體系，通過線上線下能力復用和數據共享，支撐政府作為一個整體，為服務對象提供高質量服務。

1.3 政務服務“一網通辦”標準化

政務服務“一網通辦”標準化是指將標準化原理和方法引入政務服務“一網通辦”過程中，制定可以共同使用和重復使用的標準、規范、細則、準則，助力構建規范化、便利化、普惠化、精準化、服務標準統一、服務品質統一、品牌形象統一的線上線下一體化的政務服務體系，助力提高政務服務“一網通辦”的效能、質量、水平和透明度。

1.4 政務服務“一網通辦”標準體系

根據標準體系構建相關國家標準中給出的“標準體系”的定義，政務服務“一網通辦”標準體系是指在政務服務“一網通辦”范圍內的標準按其內在聯系形成的科學的有機整體。構建政務服務“一網通辦”標準體系除需遵循“目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚”的標準體系構建的基本原則外，還需要遵循“依法、系統性、融合性、開放性”等原則。

2 標準化對政務服務“一網通辦”支撐作用分析

2.1 明確政務服務內容，提高政務服務精準性

按照統一標準編制政務服務“一網通辦”事項目錄，實現政務服務“一網通辦”事項目錄統一，線上線下服務渠道同源發布、同步更新。

2.2 優化政務服務流程，提升政務服務效能

對于單一政務服務事項，通過標準化，對政務服務流程進行精簡合并，壓縮中間環節，實現事項辦理流程優化。對于涉及多事項的“一件事”政務服務，通過政務服務“一網通辦”標準化，整合“一件事”中各事項之間的辦理環節，實現整個政務服務鏈條的協同運轉。

2.3 規范政務服務行為，提高政務服務質量

標準化可明確政務服務職責、工作內容，統一政務服務程序和要求，使政務服務可量化、可考核，確保服務對象獲得及時滿意的公共服務。

2.4 推動服務方式創新，助力政務服務協同高效

全面整合政府系統資源，突破部門之間“信息孤島”和“數據煙囪”，實現政務信息資源互認共享，支撐構建線上線下一體化融合的政務服務體系，為公民提供統一、協調、高效、無縫隙的政務服務。

2.5 促進審管聯動，推動事中事后監管創新

通過政務服務“一網通辦”標準化，構建書面檢查、實地檢查、定期檢查、抽樣檢查、檢驗檢測、年檢、信用管理、分類監管、風險監管、投訴舉報等事中事后監管模式，解決“重審批、輕監管”問題，構建覆蓋事中、事后全監管環節的新型監管體系。

3 政務服務“一網通辦”標準化政策要求分析

3.1 上海政策要求

2018年3月底，上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，提出開展“一網通辦”建設，建成上海政務“一網通辦”總門戶，形成融合一網受理、協同辦理、綜合管理為一體的政務服務體系。隨后上海發布了一系列的政策文件（如圖1所示），對政務服務“一網通辦”建設提出了新的要求。

上述文件也對標準化支撐政務服務“一網通辦”建設提出系列要求：（1）制定“一網通辦”平臺標準。圍繞“一網通辦”平臺建設，制定平臺功能、系統接口、數據格式、傳輸協議等技術標準。（2）增加“一網通辦”業務標準有效供給。積極借鑒國際標準，充分運用國家標準、行業標準，建立健全免申即享、全程網辦、“好辦”“快辦”等標準，支撐政務服務效能提升。（3）開展“一網通辦”服務標準化建設。深化政務服務中心標準化建設與管理，優化再造辦理流程，實現實體大廳、電腦端、移動端、自助終端等服務渠道深度融合。

3.2 國家政策要求

近年來，國家在推進政務服務“一網通辦”方面先后出臺了一系列文件，為推動政務服務改革提供了政策指引，同時提出以標準化作為政務服務改革的技術保障（如圖2所示）。

通過對上述文件分析，國家層面文件對政務服務“一網通辦”標準化提出以下要求：（1）從單項模塊入手開展標準化。提出實現政務服務事項清單、辦事指南、審查工作細則、考核評估指標、實名用戶、線上線下支付標準化等。（2）圍繞行政權力行使流程、績效評估、滿意度測評方法等領域開展相關標準制修訂。（3）構建一體化政務服務平臺標準規范體系。提出研究制定人口、法人、電子證照等基礎數據共享的國家標準。

4 政務服務“一網通辦”標準化建設成效和問題分析

4.1 政務服務“一網通辦”標準化建設成效分析

4.1.1 政務服務地方標準制定

2007年，深圳在國內最早發布了行政審批地方標準，包括SZ JG/ T 2 4-20 07《行政審批電子監察數據交換格式規范》、SZJG/T 26-2007《行政審批事項業務編碼規則》2項深圳經濟特區技術規范。其他各省在標準化試點實踐基礎上也總結制定發布了政務服務領域的地方標準。如：山東省在總結新泰市行政審批標準化建設經驗基礎上，發布了DB37/T 1077-2008《行政（審批）服務規范》等5項政務服務標準。四川省發布DB51/T 1174-2010《政務服務中心基礎設施建設規范》。

2011年，上海市在國內尚未制定涉及行政審批業務辦理核心內容地方標準背景下，首次研制行政審批業務手冊、辦事指南編制方法類地方標準，2014年發布DB31/T 861-2014《行政服務中心視覺識別規范》等3項行政服務中心地方標準；2018年，上海提出政務服務“一網通辦”建設后，又發布了DB31/T 1113-2018《政務服務“一網通辦” 業務規范》、DB31/T 1107-2018《政務服務“一網通辦”電子證照庫建設技術規范》等5項“一網通辦”地方標準，有力支撐了政務服務“一網通辦”建設。DB31/T 1113-2018《政務服務“一網通辦” 業務規范》同時獲評2021年度11項“上海標準”之一。

截至2022年年底，全國各省市（含設區的地級市）已共發布70 0 余項政務服務地方標準，有力支撐了各自政務服務改革和建設，如：河北發布DB13/T 5552.1～5552.4-2022《政務服務“一窗（網）集成辦”工作規范》、浙江發布DB33/T 2036.1～2036.7-2017《政務辦事“最多跑一次”工作規范》、河南發布DB41/T 1700.1～1700.5《政務服務“一網通辦”前提下“最多跑一次”工作規范》、湖南發布DB43/T 1799.1～1799.15-2020《“一件事一次辦”服務規范》、重慶發布DB50/T 957.1～957.7-2019《“渝快辦”工作規范》、吉林發布DB22/T 2871.1～2871.4-2018《政務服務“只跑一次”工作規范》等。

4.1.2 政務服務國家標準制定

政務服務國家標準制定起始于2 015年，在總結山東新泰、福建龍巖、安徽廣德、北京西城區等政務服務標準化建設經驗基礎上，制定G B / T32168-2015《政務服務中心網上服務規范》、GB/T32169.1～32169.4-2015《政務服務中心運行規范》等國家標準，由全國服務業標準化技術委員會歸口。此后，全國信息技術標準化技術委員會組織制定GB/T 32617-2016《政務服務中心信息公開數據規范》等政務服務信息化標準。

2015年9月，國家標準委成立全國行政審批標準化工作組和全國政務大廳服務標準化工作組，分別專職負責行政審批、政務大廳服務領域國家標準制修訂工作。全國行政審批標準化工作組已組織制定GB/T 37277-2018《審批服務便民化工作指南》、GB/T 38543-2020《行政許可審查與決定規范》等16項國家標準。全國政務大廳服務標準化工作組已組織制定GB/T 36113-2018《政務服務中心服務投訴處置規范》、GB/T 36114-2018《政務服務中心進駐事項服務指南編制規范》等6項國家標準，構建了政務服務國家標準體系雛形。

2 016 年7月2 6日，國務院審改辦、國家標準委制定發布了《行政許可標準化指引（2016版）》，為促進行政許可規范化建設提供了重要技術支撐。2022年，在全國行政審批、政務大廳服務2個標準化工作組基礎上，國家標準委成立全國行政管理和服務標準化技術委員會，包括行政管理、政務服務2個分技術委員會，對政務服務標準化歸口技術機構進行了提檔升級，正在組織制定《全國一體化政務服務平臺一網通辦基本要求》《政務服務“一件事一次辦”工作指南》《行政許可工作規范》等國家標準，政務服務國家標準體系正在逐步完善中。

4.2 政務服務“一網通辦”標準化建設存在問題分析

4.2.1 缺乏頂層設計

2 017年11月，國家標準委等2 6部委印發《社會管理和公共服務標準化發展規劃（2 017-2 0 2 0年）》，提出開展政務服務標準化提升工程建設，為政務服務標準化建設提供了政策指引。目前國家還沒有制定政務服務標準體系或規劃，政務服務標準制定存在隨機、零散、“頭痛醫頭、腳痛醫腳”現象，標準制定的系統性、計劃性不強。

4.2.2 理論研究薄弱

2017年，中國標準化研究院聯合多家單位承擔了《政務服務與行政許可標準化技術研究與基礎通用技術標準研究》國家重點研發計劃NQI項目，研究形成《行政許可申請與受理規范》《行政許可審查與決定規范》等13項國家標準草案，為政務服務“一網通辦”標準化建設提供了技術支撐。但此后，國家、部委、地方發布的科研項目申請立項指南中很少有關于政務服務標準化類型的科研項目，政務服務“一網通辦”標準化理論研究還較為薄弱。

4.2.3 實踐經驗尚未固化

隨著政務服務“一網通辦”建設的不斷深入，各地探索形成了智慧審批、免申即享等諸多創新實踐，為政務服務“一網通辦”建設賦予了更豐富的內涵和形式，但尚未及時將創新實踐固化為標準成果，不利于政務服務“一網通辦”新模式進一步推廣應用。

5 上海政務服務“一網通辦”標準體系構建研究

5.1 上海政務服務“一網通辦”標準化總體要求分析

上海全面深化“一網通辦”改革，提出加強層級間、地域間、系統間、部門間協同，推進政務服務標準化、規范化、便利化，促進技術創新和制度創新相結合，構建線上線下融合的一體化政務服務體系，為上海政務服務“一網通辦”標準化提出了需求。上海推行政務服務“一網通辦”標準化，應堅持事項清單化、業務規范化、服務便利化、績效可量化的總體要求，致力于使政務服務更加透明、業務辦理更加規范便捷、績效測量更加科學（如圖3所示）。

5.2 上海政務服務“一網通辦”標準體系構建

上海政務服務“一網通辦”標準體系依據GB/T 13016-2018《標準體系構建原則和要求》、GB/T32170.2-2015《政務服務中心標準化工作指南 第2部分：標準體系》、GB/ T 24421.2-2023《服務業組織標準化工作指南 第2部分：標準體系構建》構建，由基礎標準體系、保障標準體系、業務管理標準體系三大子體系組成：基礎標準體系包括標準化指南、術語、分類代碼3類標準；保障標準體系包括平臺設施、電子政務、信息資源、數據、電子證照及簽章、電子檔案、文件7類標準；業務管理標準體系包括業務操作、運行管理、信息公開、評價改進4類標準。

經研究分析，提出17項上海市地方標準制定項目建議，其中《智慧審批工作規范》規定依申請政務服務事項的智能引導、智能申報、智能預審、智能審批等服務要求，實現無人干預自動辦理；《免申即享工作規范》規定免申即享的范圍、條件、實現方式、技術支撐、風險管理等要求；《幫辦服務規范》規定政務服務線上幫辦服務的渠道、流程、技術及平臺支撐，以及線下幫辦的服務要求；《虛擬政務服務窗口運行規范》規定虛擬政務服務窗口的視頻交互遠程受理、身份核驗、評估評審，遠程互動引導服務的要求；此外還包括政務服務“一網通辦”術語，政務服務“一網通辦”平臺運行管理、審批系統建設運維、政務服務自助終端運行、綜合窗口運行管理、統一預約服務、統一總客服服務、政務服務“好差評”、政務服務區塊鏈應用、事中事后監管等方面的地方標準建議項目。

6 深化上海政務服務“一網通辦”標準化建設的對策建議

6.1 加強領導、完善機制

充分發揮上海市標準化工作聯席會議牽頭抓總、統籌協調作用，下設政務服務“一網通辦”標準化工作專班，建立“市級頂層設計、條塊聯動推廣”高效協同的標準化推進機制，積極發揮政府部門、行業組織、科研院校等各方在政務服務“一網通辦”標準化建設中的作用。

6.2 頂層設計、協同互補

發布上海政務服務“一網通辦”標準體系，形成法律法規、制度文件、標準、規范等共同組成的政務服務“一網通辦”管理規則體系。把政務服務“一網通辦”標準嵌入政府管理運行體系，與其他管理理念和手段形成互補格局。

6.3 急用先行、逐步拓展

對政務服務“一網通辦”實踐中的成熟模式并急需的先行制定標準，如：全程網辦、智慧審批、“一件事”、免申即享等，然后再逐步拓展標準化的范圍和領域。

6.4 試點引路、以點帶面

結合自貿區及臨港新片區建設、浦東綜合配套改革實踐經驗，先行在浦東新區推進政務服務“一網通辦”標準化試點，進一步加大創新力度，積累經驗后，再逐步推向上海其他區域。

6.5 注重培養、加強實施

積極推進政務服務“一網通辦”標準化專業技能培訓，打造多層級政務服務標準化人才結構隊伍。加大政務服務“一網通辦”標準化宣傳力度，多渠道、多形式推廣政務服務“一網通辦”標準化建設經驗和先進典型。引導政務服務機構采用多種措施貫徹實施標準。

6.6 對標先進、持續改進

對標新加坡“企業通”、我國香港地區“一站通”等審批服務先進經驗，提升政務服務“一網通辦”標準化水平。建立標準化評價改進機制，聘請外部專業、權威研究機構對政務服務“一網通辦”標準化工作成效進行定期評價、以評促改。將政務服務“一網通辦”標準應用實施納入政府績效考核范圍。

參考文獻

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