新時代縣域義務教育治理現代化的意義、挑戰與推進策略

關洪海,杜鈺嬌

(1.牡丹江師范學院 教育科學學院,黑龍江 牡丹江 157011;2.寧波大學 教師教育學院,浙江 寧波 315211)

作為一種創新機制,治理既不是統治,也不是行政和管理,其根本目的在于實現公共利益。黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”為各領域改革指明了方向,正式開啟我國由教育管理向教育治理轉變的進程。中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》明確指出要“大力推進教育治理現代化,著力提高教育質量,促進教育公平”[1]。新時代教育治理有了更深層次的含義。作為對傳統教育管理方式的超越,教育治理現代化具備民主性、法制性、科學性等鮮明特征。義務教育治理是我國教育治理的重點。從最初的“分級管理”發展至當前的“以縣為主”,義務教育治理還存在諸多問題,如城鄉教育資源分配不均衡、鄉村教師待遇缺乏保障等。對此,在國家治理現代化背景下,應以教育治理為抓手,不斷提升我國縣域義務教育的治理水平。

1 縣域義務教育治理現代化的時代意義

縣域義務教育治理作為教育治理的重要組成部分,事關教育體制機制改革成效,是滿足人民對美好生活需要的基礎性工程。新時代,在我國“以縣為主”的義務教育管理體制下,國家對縣域義務教育治理提出了更高的要求,賦予了其更加深刻的時代意義。

1.1 縣域義務教育治理現代化是實現教育現代化的重要部分

教育現代化是社會主義現代化強國的重要組成部分,事關黨和國家的未來,是新時代我國教育工作的重中之重[2]。作為一個不斷升級、選擇和發展的動態過程,教育現代化既是各級各類教育事業協調發展的過程,也是教育治理水平不斷提升的過程[3]。在推進教育現代化的進程中,義務教育領域存在發展不均衡、不充分等問題,迫切需要縣域政府不斷提升義務教育治理能力與治理水平。黨的十九大報告曾明確提出:“加快教育現代化,辦好人民滿意的教育?！比嗣駥逃罡镜钠诖谟凇坝袑W上”與“上好學”。新時代,我國義務教育階段“有學上”的問題已經基本得到解決,接下來的重點在于“上好學”,即滿足人民對高質量義務教育的需求,這需要各個縣域政府積極主動展開義務教育治理。作為教育治理現代化的重要內容,縣域義務教育治理在探索過程中面臨的困境難題及解決方案都具備一定價值,及時總結縣域教育治理經驗,有利于加速推進“十四五”時期我國教育現代化進程,探索具備中國特色的教育治理現代化道路。

1.2 義務教育優質均衡發展需要縣域義務教育治理現代化為支撐

義務教育是國家用法律手段保障實施的國民教育,是建設高質量教育體系的重要基石,是減小貧富差距、實現社會公平的基礎,對人的全面發展具有奠基性與持久性影響。截至2021年底,我國所有的縣都已通過縣域義務教育基本均衡發展國家督導評估驗收,下一步將向優質均衡義務教育邁進[4]?！笆奈濉睍r期高質量教育體系的建設已經開始強調義務教育優質均衡發展的重要性[5],黨的二十大報告又再次重申要“辦好人民滿意的教育”,“加快義務教育優質均衡發展”。但是,義務教育優質均衡發展的實現是一個漸進的過程,離不開縣域層面的努力[6],而縣域義務教育治理是縣域義務教育優質均衡發展的重要推動力。通過“以縣為主”的治理體制,不斷調整義務教育管理重心,在實踐過程中合理規劃與調整縣域內學校布局。例如,采取“撤校并點”的做法,即把小學校、薄弱學校合并到大學?；蛘甙驯∪鯇W校合并為一個新學校的方式,可以有效淡化縣域內城鄉教育差距,以及重點學校與普通學校發展的差距。同時,縣域義務教育治理能夠合理配置教育資源,結合縣域特色進行差異化發展,從而形成兼顧均衡與優質的發展機制。

1.3 教育公平的推進需要縣域義務教育治理現代化為保障

教育公平是社會公平的重要內容,是社會公平在教育領域的體現。作為衡量社會公平的重要工具,教育公平應首先聚焦于義務教育領域的公平[7]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《加快推進教育現代化實施方案(2018—2022年)》明確“以促進公平和提高質量為時代主題”。這意味著新時代我國教育改革強調更加公平、更高質量的義務教育,不僅要解決受教育群體間的公平問題,還要解決城鄉間、學校間的公平問題?？h域內城鄉學校發展不平衡、義務教育資源分配不均等問題長期存在,極大地阻礙了教育的高位發展,而以往縣域政府“自上而下”的治理方式存在較大缺陷,很難解決這些障礙。當前,縣域“多中心”治理秩序的建立,有效保障了鄉鎮和學校通過協商合作的方式,更好地發揮不同組織的治理優勢。通過明晰各治理主體的權利與義務,構建合理的合作機制,激勵多元主體積極主動參與縣域義務教育治理,更加有效地完善現有的義務教育治理體系。此外,義務教育公平不僅體現在起點公平,更在于過程公平,這對義務教育辦學條件和辦學質量提出了更高要求?？h域政府在治理過程中,通過對本地歷史、文化等因素的考察,創造性地轉變治理角色與治理方式,落實相應的責任,在推進縣域教育治理現代化過程中將義務教育公平理念轉化為具體實際。

2 新時代縣域義務教育治理現代化面臨的挑戰

長期以來,如何更好地提升縣域義務教育質量一直是我國教育改革面臨的難題,解決此問題的關鍵在于加快推進縣域義務教育治理現代化。從《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》到《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,再到《中國教育現代化2035》的頒布,國家對教育治理現代化的要求逐步提高,但當前縣域義務教育治理在法治化、精準化、精細化等方面仍存在短板。

2.1 縣域義務教育治理法治化仍不健全

教育法治作為教育治理現代化的基本目標之一,是構建政府、社會與學校新型關系的有效支撐,是維護學校、學生與教師各方利益的重要保障。在我國“以縣為主”的義務教育管理體制之下,依靠法治推進義務教育治理現代化面臨的最大困難在于立法與執法。

一是在治理制度建設上存在缺失。經過數十年的發展,我國已經初步形成以8部教育法律為主,16部教育行政法規和一大批部門規章、地方性法規為輔的教育法律規范框架[8],但是在推進縣域義務教育治理規范化、科學化的道路上,治理制度有待進一步完善。一方面,縣域教育治理的制度體系不成形,缺乏對多元化治理主體細致、明確的權利與義務規定,導致治理主體之間并未形成良性互動。同時,縣域教育生態存在問題,出現了地方教育行政部門權力運行失范、社會組織合法性不足、師生權利難以保障等問題。這些都需要政府突破原有的體制機制桎梏,在縣域內建立起健全的義務教育治理制度。另一方面,治理規則的制定缺乏科學依據。擁有決策權的人在制定相關政策法規時,僅僅依據個人片面的觀點,忽視現實調研后得出的科學推論。這種“人治”思維缺乏科學的法制設計,不能很好地順應教育規律,即便是一些教育發達縣,也依舊存在單靠教育局局長一人統攬全局而不借鑒科學教育決策的狀況,極大地阻礙了縣域義務教育治理現代化的推進。

二是在治理制度執行上有待完善?？h域教育治理現代化不僅需要科學系統的治理規則,執行過程的有效性也不容忽視。當前,教育治理現代化最大的特征在于治理主體的多元化?？h域教育治理主體主要包括地方政府、社會組織、學校和當地居民。不同主體的治理水平與治理能力存在差異:地方政府主要承擔宏觀調控的作用,維護教育公平并合理進行資源配置;社會組織通過充分發揮其專業性與中立性,提供決策咨詢、資源供給、教育評估等幫助;學校利用辦學自主權,組建教師隊伍進行教育教學等;當地居民通過家校合作的方式,參與部分決策并進行有效監督。這種多元主體共同參與的模式,在形式上具有一定的民主化特征,有助于政府、社會、學校和公民共同治理格局的形成。但是在具體的治理過程中,由于占有社會資源的差異,各個治理主體為了追求各自利益的最大化,不能及時與其他治理主體進行有效溝通,常常導致沖突或者造成利益受損等。例如,縣級政府執行上級部門頒布的政策文件過程中,出于對政績的考慮,在財政收入分配時將教育放置最后考慮,這種情況在地方教育行政部門出臺一些政策時屢見不鮮。同時,縣域范圍內的學校為了獲得更加優質的資源,抑或是為了快速實現學校的發展,只管迎合政府出臺的相關文件,在具體的落實過程中常常出現“避重就輕”的現象,致使學校自身缺乏辦學活力和辦學特色,導致學校對學生與教師的發展不負責等問題出現。

2.2 縣域義務教育治理精準化仍有不足

教育治理精準化的核心要義在于“精準”二字,強調治理的靶向性要強。而當前推進縣域義務教育治理精準化的過程中,對治理對象的精準識別與治理方式的選擇仍存在問題,制約了縣域義務教育的發展。

一是在治理對象識別上存在偏差。教育治理精準化是實現新時期義務教育治理現代化的基礎與前提,治理對象的精準率關涉教育資源能否傳遞到目標人群。但是,由于不同縣域經濟社會發展水平存在差異,一些中西部地區無法保障教育資源供給的有效性,自然而然地忽視了教育需求較高的鎮(街道),而一些經濟發達地區的管理部門則缺乏“定位一厘米,深耕十公里”的思維,無法為縣域內城鄉學校的適齡兒童提供無差別的教育。特別是隨著城鎮化的快速推進和農村到城市務工人員的不斷增加,隨遷子女、留守兒童等“邊緣化”群體出現,進而引發“城鎮大班化、鄉村空?；钡痊F象。雖然部分省份已積極采取措施并取得成效,如湖南省聚焦“大班額”問題,通過保障經費投入與學位供給,加快鄉村小規模學校、“芙蓉學?！钡鹊慕ㄔO,已累計消除義務教育大班額4.6萬個,大班額占比從22.4%降至0.11%,比例降幅居全國第一[9]。但是,“邊緣化”群體存在的教育問題并沒有完全消除。如何確?！按蟀囝~”不反彈,進一步滿足隨遷子女、留守兒童對高質量教育的需求,保障義務教育均衡優質發展,是縣域教育治理面臨的重大挑戰。

二是在治理方式上缺乏針對性。教育治理水平的高低取決于治理方式?？h域教育治理的精準化不僅體現在治理對象識別的精準,更在于治理環節中手段及措施選擇的精準。當前我國縣域義務教育治理多采用“自上而下”的治理方式,指令的傳達由行政力量直接掌控,治理的手段具有強制性,導致管理部門與學校失去活力[10]。由于缺乏咨詢、協商、志愿性服務等引導性治理手段,縣域政府治理過程中供給的資源無法有效滿足本地義務教育的實際需求,同時,學校內部也未能及時發現、反映教職工與學生的意愿。此外,教育治理過程中常常采用一次性治理或形式化治理的方式,缺乏有效的反饋機制,如農村適齡兒童流失問題的治理尚無有效數據的支撐,治理過程欠缺持續性與針對性,未能觸及問題的根本?？梢?僅依靠政府主導的方式解決問題顯然不切實際,縣域政府需要調整思路,制定有針對性的策略。

2.3 縣域義務教育治理精細化仍不全面

教育治理現代化背景下,精細化治理是大勢所趨。但是從當前治理現狀來看,縣域義務教育治理存在主體權責界限不清、治理理念脫離實際等問題,縣域義務教育精細化治理仍然面臨嚴峻的挑戰。

一是治理主體職責界限模糊。治理現代化的典型特征在于多元治理主體共同參與,合作管理。習近平總書記強調:“辦好教育事業,家庭、學校、政府、社會都有責任?！盵11]當前治理主體大致包含縣域政府、地方行政部門、社會公眾、學校、學生和家長等,強調各治理主體之間的平等性與民主性[12]。但在現實中,縣域義務教育治理仍以政府推動為主,多元主體之間的地位與結構嚴重失衡,影響各主體參與治理的積極性。主要表現有:第一,縣域政府過多干預。一些縣域政府以“一攬子”方式參與教育治理全過程,未能厘清自身權利的行使邊界,不斷擠占其他主體的治理空間,抑制多元主體參與的意愿。第二,學校自主辦學受到限制。政府“自上而下”的管理模式及學校領導團隊管理水平欠佳,導致縣域內學校被動接受政府管理,一味追求顯性的考核指標,扭曲了教育治理的目的。第三,社會力量的缺失。教育治理體系和治理能力現代化強調社會力量的參與,但因評價、激勵機制不健全,社會力量較少參與縣域義務教育治理,難以與其他主體互動和協作。

二是治理理念與實際相脫離?？h域義務教育精細治理不僅是一項技術性很強的系統工程,更涉及治理思維、理念等。治理理念是縣域義務教育治理的邏輯前提與行動指南,然而在具體的治理過程中表現出粗放式管理的思路?？h級政府簡單地按照統一標準對縣域內城區學校與農村學校進行治理,忽略了城鄉差異?？h域內人口、空間以及資源環境是義務教育發展的重要載體,但是受歷史、自然條件、經濟水平、地方政策等的影響,縣域內城區學校與農村學校在辦學條件、經費支出、師資生源等方面存在不平衡的狀況,如果以同一標準進行衡量并展開相同的措施,易拉大縣域內城鄉義務教育的差距。此外,縣級政府對鄉村教育治理的重視程度不夠。鄉村教育治理作為教育治理的重要組成,關涉多元主體共同參與鄉村教育治理的積極性,是激發鄉村教育活力、提高鄉村教育效能的關鍵一環。然而,農村地區教師流失問題依舊嚴峻,其在工資福利待遇方面仍然處于劣勢地位[13],這些問題正在不斷地阻礙著縣域教育治理現代化,必須加以重視。

3 新時代推進縣域義務教育治理現代化的策略

縣級政府是縣域教育治理的首要責任主體。在推進農村教育治理現代化過程中,要重視縣級政府的主導地位,并充分發揮其“元治理”作用?！吨袊逃F代化2035》明確提出要提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現代治理手段的能力和水平,推進教育治理體系和治理能力現代化。對此,縣級政府迫切需要加強對鄉村教育的系統研究和科學謀劃,細化、實化工作任務和思路舉措,推進縣域教育治理法治化、精準化和精細化。

3.1 推動縣域教育治理法治化

縣域教育治理法治化意味著縣級政府要更多扮演“監督者”的身份,發揮教育督導作用,體現國家教育意志,在教育督導上堅守教育底線,保證縣域內城鄉學校全面貫徹黨的教育方針和依法治校。在推動本地教育行政部門和學校完善相關規章制度層面,地方政府通過完善地方教育法律法規和制度規則體系的建立,加強依法治教,將本地區所有的教育管理和學校辦學活動納入法治軌道。教育主管部門有完善教育法律法規的權責,以縣級政府所在的地(市)為區域單位,加快推進地方教育立法,在國家教育法律法規的前提下,各地(市)制定適用于本地區的地方性的教育法律法規,推動縣域教育治理法治化。在學校治理法治化層面,2022年教育部頒布《中小學法治副校長聘任與管理辦法》,要求每所中小學校至少配備1名法治副校長并優先為農村地區學校配備法治副校長。對此,縣域城鄉學校要完善學校章程建設工作,建立學校法治副校長制度,以設置學校法治副校長為抓手,更好發揮法治副校長在學校制定重大教育決策、推進依法治教中的咨詢和參謀作用。此外,縣級政府要重點關注城鄉學校是否把建立法治副校長制度作為學校推進依法治校的重要措施,并將其納入教育現代化驗收指標。

3.2 推動縣域教育治理精準化

大數據和信息化時代的來臨,為縣域教育治理精準化提供了必要條件?？h級教育主管部門利用大數據和現代信息技術手段,能夠增強縣域教育治理的科學性,更好地實現縣域教育治理精準化。主要表現在:一是建設并應用中小學生電子學籍信息管理系統,加強學籍日常管理及服務。二是建設教育決策支持系統,提高教育決策水平。三是建設教育管理綜合服務平臺,為學生和家長提供更準確、更及時、更便捷的信息服務?！吨袊逃F代化2035》提出推進隨遷子女入學待遇同城化,有序擴大城鎮學位供給,完善流動人口子女異地升學考試制度。對此,縣域教育治理要重視流動人口隨遷子女就學相關工作,利用大數據和現代信息技術手段,對教育資源欠缺、供給結構性矛盾突出的鎮(街道)予以重點關注,確保符合條件的隨遷子女在公辦學校就讀。例如,建立義務段學校公民同招報名系統和義務教育招生錄取平臺,實現戶籍、社保、不動產等信息與大數據的自動對接,積極做好本地區生源調研預測工作,指導各鎮(街道)科學制定招生計劃,努力擴大學位供給,穩妥做好義務段學校招生工作。

3.3 推動縣域教育治理精細化

以往縣域教育管理部門管理縣域城鄉學校的針對性不強,更多地是采取“一刀切”的管理模式,忽略了城鄉學校的差異。與此同時,縣級政府對農村教育的管理比較粗放,精細化程度不高?？h級政府簡政放權是推動縣域教育治理精細化的前提,也是縣域治理體系和治理能力現代化的必然要求,推動縣級政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義轉變,從而提升縣級政府管理服務水平。新時代背景下,縣級政府不再像以往那樣對縣域基礎教育的具體事務大包大攬,而是充當“服務者”的角色,通過打造服務型政府實現自身職能轉換,在規范自身權力的同時推進縣域教育治理精細化。需要注意的是,縣級政府權力下放并非完全放手,而是在基礎教育體制機制方面長期存在的問題上有新突破。一是在教育經費使用上,保障鄉村小規模學校(含教學點)經費及時足額到位,并提高經費使用的公平性。二是在教師資源配置上,建立縣級編制部門核定編制總量,人力資源和社會保障部門核定崗位總量,教育行政部門在編制、崗位總量范圍內統籌調配教師的管理體制機制[14],并劃定學校編制底線和小規模學校教師配置底線。三是在深化“縣管校聘”改革上,引導城區學校的優秀教師向鄉村學校流動。四是在教師職稱評聘上,在政策層面的傾斜未能體現實質性公平時,要落實教師職稱評聘一體化。五是在教師工作待遇上,縮小城鄉教師的收入差距,特別是要提高鄉村教師的崗位工資待遇?？h級政府在這些關鍵領域不能“缺位’,縣級教育主管部門要聯合相關職能部門履行應盡的職責,并建立強大的服務機制。