新形勢下中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”:基礎、挑戰和路徑

曹 群,丁天笑

(中國國際問題研究院 海洋安全與合作研究中心,北京 100005)

當前,西方加緊推動南海、臺海和東?！叭Ｂ搫印?企圖攪亂中國周邊,中國與東盟國家應當對此保持充分警惕。南海局勢動蕩對地區各國皆不利,中國與東盟國家應共同努力促進彼此關系良性發展,尤要避免落入域外國家利用南海爭端進行挑撥離間、推動南海軍事化、擾亂地區繁榮穩定的陷阱。新形勢下,中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”,旨在進一步深入推進本地區全方位的海洋治理合作,服務建設更為緊密的中國-東盟命運共同體,也是在地區海洋經濟合作與海上安全治理層面具體落實習近平主席提出的“一帶一路”建設海上合作設想以及全球發展倡議、全球安全倡議。

近年來,國內學界對“藍色伙伴關系”關注不少,其大多是從全球海洋治理視角分析構建“藍色伙伴關系”的價值與路徑,也涉及中國與世界各地區相關國家構建“藍色伙伴關系”的進展梳理與政策建議。相對而言,關于中國-東盟全方位構建“藍色伙伴關系”的論文(涵蓋經濟、安全與文化等多領域)較少,多是聚焦中國-東盟“藍色經濟伙伴關系”研究,比如:有的側重分析南海構建“藍色伙伴關系”面臨的主要問題,有的側重分析“藍色經濟”合作與“一帶一路”倡議,有的側重構建“藍色伙伴關系”的機制建設研究(1)國內較早分析“藍色伙伴關系”與海洋治理之間關系的論文有朱璇和賈宇所撰《全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考》(《太平洋學報》,2019年第1期,第50-59頁),為后續研究者提供了相關理論分析的基礎。涉及中國與相關國家構建“藍色伙伴關系”進展梳理及政策建議的論文較多,主要有賀鑒和王雪的《全球海洋治理視野下中非“藍色伙伴關系”的建構》(《太平洋學報》,2019年第2期,第71-82頁)、李雪威和李鵬羽的《中歐藍色伙伴關系研究——基于區域間主義視角》(《歐洲研究》,2022年第2期,第72-92頁)、曹廷的《中拉藍色經濟合作:機遇、挑戰與實踐路徑》(《邊界與海洋研究》,2022年第3期,第87-106頁)。側重分析如何在南海構建“藍色伙伴關系”以及機制建設的論文較少,主要有侯麗維的《全球海洋治理視閾下南?！八{色伙伴關系”的構建》(《南洋問題研究》,2019年第3期,第61-72頁)、楊澤偉的《全球治理區域轉向背景下中國-東盟藍色伙伴關系的構建:成就、問題與未來發展》(《邊界與海洋研究》,2023年第2期,第28-45頁)。近年來,側重分析“藍色經濟”合作與“一帶一路”倡議的論文日益增多,主要有劉卿的《海南自貿港在構建中國-東盟藍色經濟伙伴關系合作機制中的作用》(《南海學刊》,2023年第1期,第39-43頁)、賀鑒和王筱寒的《RCEP生效后中國-東盟藍色經濟伙伴關系的建構》(《湘潭大學學報(社科版)》,2023年第3期,第157-163頁)、馮曉玲的《中國-東盟深化藍色經濟伙伴關系探析》(《當代世界》,2023年第11期,第66-71頁)。。目前,就中國-東盟構建“藍色伙伴關系”而言,最為缺乏的是可操作性強的對策研究,比如如何不牽涉敏感的南海領土與海洋權益問題而能順利推進與東盟聲索國的“藍色合作”,有關具體的務實合作方案(尤其是海上安全領域)值得進一步深入研析。

一、“藍色伙伴關系”倡議:緣起與進展

進入新時代以來,習近平主席敏銳地把握中國與世界關系的歷史性變化,提出一系列重大倡議和主張理念,為促進全球治理提供了中國智慧。2013年9月和10月,習近平主席提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”合作倡議。2015年3月,國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。2017年6月國家發改委和國家海洋局發布《“一帶一路”建設海上合作設想》,倡議“推動建立互利共贏的藍色伙伴關系”,提出要重點建設三條藍色經濟通道,其中與東盟國家密切相關的是“經南海向南進入太平洋,共建中國—大洋洲—南太平洋藍色經濟通道”[1]。自《“一帶一路”建設海上合作設想》發布以來,中方與相關國家積極推動建立互利共贏的藍色伙伴關系。目前,中國已與小島嶼國家就共建“藍色伙伴關系”達成共識,與葡萄牙、歐盟、塞舌爾、莫桑比克等就建立“藍色伙伴關系”簽署文件。

在2017年《“一帶一路”建設海上合作設想》中雖有提及“藍色伙伴關系”,但并未就此概念進行詳細說明。2022年6月,在葡萄牙里斯本舉行的2022年度聯合國海洋大會上,中國代表團提出16條“藍色伙伴關系原則”(2)16條“藍色伙伴關系原則”包括:保護海洋生態、應對氣候變化、防治海洋污染、可持續利用海洋資源、促進藍色增長、創新科技引領、實施綜合管理、貢獻解決方案、加強能力建設、堅持開放包容、融合多方參與、鼓勵自愿承諾、開展共同行動、推進公正治理、共享發展成果、維護代際公平。參見:《〈藍色伙伴關系原則〉在2022聯合國海洋大會期間發布》(2022年7月7日),http://www.cfocean.org.cn/index.php/index/news/fid/28/id/939.html。,對于“藍色伙伴關系”的內涵、愿景以及合作領域皆有闡釋。其中,重點合作領域包括保護海洋生態、應對氣候變化、減少海洋污染、可持續利用海洋資源以及促進藍色增長,關鍵是要在海洋環境保護與海洋資源的可持續利用之間尋求平衡。在促進藍色增長方面,中方倡導在綠色金融體系和可持續藍色經濟金融原則框架下,推動形成促進“藍色經濟”發展的新產業、新業態,創建新型金融平臺、產品、標準和服務體系。

中國在2022年聯合國海洋大會期間提出的16條“藍色伙伴關系原則”,適用于世界各國海洋合作,無疑也適用于中國與東盟國家的海洋合作。但應當認識到,不斷拓展中的每一對“藍色伙伴關系”其內涵都是特殊的,可以根據“伙伴”對象所處的發展階段、發展水平和預期目標靈活調整,循序漸進。比如,中國同歐盟建立“藍色伙伴關系”,是基于中歐海洋合作的歷史特點和未來需求,以海洋治理、漁業可持續發展為合作重點。相較于中歐“藍色伙伴關系”,中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”面臨南海爭端的挑戰及復雜的地緣政治環境,中國與東盟國家“藍色”合作顯然具有獨特性——須避免牽涉領土主權和海洋權益爭議,而更加聚焦低敏感領域合作,尤其應在海洋經濟、海洋科研與環保、海洋聯合科考、海上互聯互通、海洋港口建設、共建海洋聯合實驗室等方面加強合作。

二、中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”的基礎

中國-東盟關系穩定發展為共建“藍色伙伴關系”奠定了基礎。較之20世紀90年代,中國與東盟關系目前已取得長足發展,雙方在各領域富有成效的合作實現了互利共贏。近年來,中國與主要東盟國家之間的政治互信得到提升,彼此之間的政策溝通和戰略對接在雙邊、多邊層面展開。中國與東盟于2021年11月共同宣布建立面向和平、安全、繁榮和可持續發展的全面戰略伙伴關系,發布《中國-東盟全面戰略伙伴關系行動計劃(2022—2025)》,將共同推進高質量基礎設施重要項目和中國-東盟互聯互通項目,進一步推進海上務實合作[2]。

中國與東盟經濟合作具有較為深厚的基礎,雙方合作領域不斷拓寬,從傳統的貨物貿易向服務貿易、金融合作、基礎設施建設投資、大型工程承包、產業園區合作、海洋經濟合作等領域轉變,這是中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”的重要基石。近年來,“一帶一路”成為中國-東盟經濟合作的引領性機制,包括金融貿易、鐵路港口建設、通信設施、電力能源在內的諸多產業陸續加大周邊合作[3]。中國-東盟海洋合作是“21 世紀海上絲綢之路”建設的重要環節,但囿于南海問題不斷發酵,現階段中國-東盟海洋合作大多徘徊在低敏感領域,海洋經濟合作潛力尚未充分發揮。

中國同東盟安全合作起步較晚,由于存在南海爭端、域外大國干預等因素影響而發展較為緩慢。進入21世紀以來,中國與泰國、越南、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、緬甸等建立了年度防務磋商機制,與馬來西亞、印度尼西亞、新加坡等國簽署了防務合作協定。目前,中國與東盟國家傳統安全合作主要是在軍事教育與培訓、軍艦互訪、聯合訓練和演習、國防工業等領域。中國與東盟積極合作應對地區非傳統安全威脅,雙方軍事防務交流合作不斷拓展,在打擊販毒、非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢以及國際經濟、網絡犯罪等跨國犯罪方面也有密切合作[4]。

南海爭端是中國與東盟聲索國之間難以回避的問題。中國與南海沿岸國家已建立了一系列的雙邊和多邊合作機制,既包括與越南、菲律賓、馬來西亞等通過談判協商建立的雙邊磋商及危機管控機制,也包括圍繞海洋環保、資源養護、海上搜救等開展的區域性海洋治理,這些都為中國與東盟共建“藍色伙伴關系”奠定了較好的基礎。2002年中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》(DOC)后,成立了落實DOC高官會和聯合工作組機制,迄今已舉行20次落實DOC高官會。另外,“南海行為準則”(COC)磋商穩步推進,近年來受到疫情等因素影響而進展略有放緩。中國還多次提出成立“南海沿岸國合作機制”構想,倡議南海沿岸國應積極借鑒世界其他地區的成功經驗,在不妨礙各自主張的前提下,為增進互信、加強合作和共享利益搭建一個有效的平臺。

晉南辦事處銷售員張逸驕，是去年招進公司銷售隊伍、專業對口的大學生，他與當地52戶農民交上了朋友。除學習市場深耕的基礎知識外，他大多數時間就是進行農化服務，走進農民中間，走進田間地頭，主動為農民講解切合當地農作物實際的科學施肥知識、田間管理知識。在春耕、夏種、秋收、冬藏時節，張逸驕主動參與、跟蹤服務、交流溝通、貼心服務。在當地農民朋友心中，張逸驕就是天脊集團精準服務形象的“標簽”。

三、中國與東盟國家海洋合作務實發展有利于推動建立“藍色伙伴關系”

作為“一帶一路”建設的重要組成部分,中國與東盟國家海洋合作在各層級靈活開展,在各領域縱深推進,形成了豐富多元的合作機制。中國與東盟國家海洋合作的務實發展是共建“藍色伙伴關系”的前期成果,有益于增進互信和減少地區海洋治理的政策分歧與沖突,也有利于中國與東盟國家構建全方位、多層次、交互式的地區海洋合作機制。中國積極推進“21世紀海上絲綢之路”建設,與許多東盟國家“藍色經濟”發展訴求存在契合之處,東盟沿海國家在不少涉海領域建設方面亟須中國的資金和技術支持。

(一)中國與東盟國家海洋合作的進展

中國與東盟間已經建立了領導人會議、外長會、部長級會議、高官會等高層對話機制,加強高層對話和政策溝通,并積極利用東盟地區論壇、東亞峰會等地區平臺管控涉海分歧,推進海洋合作。2002年《南海各方行為宣言》的簽署是南海地區保持和平穩定的基礎,中國與東盟國家還明確了海洋環保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救援、打擊跨國犯罪等5個優先開展合作方向。中國與東盟為發展互利共贏的友好合作關系,已經建立了中國-東盟海事磋商機制(2005年)、中國-東盟中心(2011年)、中國-東盟環境保護中心(2011年)、中國-東盟港口城市合作網絡(2013年)、中國-東盟海洋科技合作論壇(2013年)、中國-東盟海洋學院(2014年)、中國-東盟海洋合作中心(2015年)等一系列合作機制,定期就特定領域開展交流合作。中國還設立了中國-東盟海上合作基金(2011年)、中國政府海洋獎學金(2012年),為雙方海洋合作提供資金支持。

中國與東盟國家不斷探索和創新海洋合作方式,取得了一系列進展,主要體現在不涉及南海爭端的海洋經濟、海洋科技、海洋交通運輸業、海洋旅游業等相關領域。2007年,中國與東盟簽署《中國-東盟海運協定》,為中國與東盟各國之間海洋事務合作開展奠定基礎?！?1 世紀海上絲綢之路”倡議為加強中國-東盟海上互聯互通提供了新動力,中國-東盟海洋基礎設施建設穩步推進。2013年以來,中國-東盟務實推進港口城市合作網絡,已建立28個境外經貿合作區和40多對臨港友好城市。中國和馬來西亞于2015年宣布成立中國-馬來西亞港口聯盟(雙方交通部長簽署《建立港口聯盟關系的諒解備忘錄》),包括12個中國港口和9個馬來西亞港口。中國-東盟海產品交易所于2015年3月掛牌運營,助力“一帶一路”漁業互利共榮,使得中國和東盟國家的漁民和海產企業得到了更多實惠。根據越共中央總書記阮富仲2017年訪華期間中越簽署的《關于開展北部灣漁業資源增殖放流與養護合作的諒解備忘錄》,雙方于2022年首次同時在北部灣海域舉行漁業資源聯合增殖放流活動。中國-東盟海上低敏感領域合作也有顯著成效,中國與印度尼西亞、馬來西亞、泰國和柬埔寨等國已簽署政府間或部門間海洋領域合作協議(如2009年簽署的中馬《海洋科技合作協議》和2011年簽署的中泰《關于海洋領域合作的諒解備忘錄》),產生了一批富有成效的合作成果:中國與泰國共同建立氣候與海洋生態系統聯合實驗室(2010);中國與馬來西亞建立了聯合海洋觀測站(2013);中國和印度尼西亞共同建立海洋聯合觀測站(2011)和海洋與氣候聯合研究中心(2018),并已開展多次聯合調查。

近年來,中國與東盟國家在海上安全合作方面已取得不少進展。2016年9月,在第19次中國-東盟領導人會議上,中國和東盟國家領導人審議通過了《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》,各方就《海上意外相遇規則》(CUES)在南海適用達成一致,為中國和東盟國家海軍的船舶和航空器在南海意外相遇時的應急處置和操作規范提供了明確指引。2017年10月,在湛江海域舉行了中國-東盟海上聯合搜救實船演練。2018年10月和2019年4月,中國與東盟國家先后在南海北部和青島附近海域舉行海上聯合演習,將中國與東盟國家海上安全合作推向新高度。

中國與東盟聲索國積極探索海上油氣資源共同開發,為中國與有關各方探討“擱置爭議、共同開發”營造了良好氛圍,并積累了有益經驗。2005年3月,中、菲、越三國石油公司簽署《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》(3)事實上,該協議已于2008年到期,但菲律賓最高法院在2023年初裁定該協議違反憲法。參見:China, Philippines, Vietnam agree to explore disputed area (September 8, 2005), https://www.reuters.com/article/us-sea-china-philippines-vietnam-idUSKUA14470520050908; Philippine Court Voids 2005 Oil Exploration Agreement with China and Vietnam(January 11, 2023), https://thediplomat.com/2023/01/philippine-court-voids-2005-oil-exploration-agreement-with-china-and-vietnam/.,并切實開展了三方聯合海洋地震工作,研究評估石油資源狀況。同年10月,中越啟動北部灣跨界油氣構造勘采合作,兩國石油公司簽署了《北部灣油氣合作協議》。此外,雙方還一致同意啟動北部灣灣口外海域的劃界談判,商議該海域的共同開發問題。中國海洋石油總公司與文萊國家石油公司在2011年11月簽署了《油氣領域商業性合作諒解備忘錄》,并于2013年4月在北京簽署了合作協議[5]。2018年11月,習近平主席訪問菲律賓期間,兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關于油氣開發合作諒解備忘錄》。2019年8月杜特爾特訪華期間,根據中菲油氣開發合作的諒解備忘錄和《關于建立政府間聯合指導委員會和企業間工作的職責范圍》,雙方宣布成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組。

(二)發展“藍色經濟”是中國與東盟國家的共同訴求

中國同東盟9國(柬埔寨尚未批準)均是《聯合國海洋法公約》的締約方,中國同東盟10國均是《巴黎協定》的簽署國,雙方都深刻認識到氣候變化、海洋變暖、酸化、海平面上升以及脫氧等對海洋生態系統及其服務帶來的影響和風險,因此,堅持“藍色伙伴關系”的可持續發展導向,并將其作為雙方落實聯合國2030 年可持續發展議程中“保護和可持續利用海洋和海洋資源”相關目標的具體舉措,也易于為各方所接受。近年來,“藍色經濟”已成為廣受關注的合作領域。中國與東盟經貿合作已進入全新發展階段,“藍色經濟”是雙方合作的重點領域,是區域經濟發展的驅動力之一。在2018年簽署的《中國-東盟戰略伙伴關系2030年愿景》中,雙方宣告將開展更緊密的合作,在海洋科技、海洋觀測和減災等方面打造更高水平的“藍色經濟伙伴關系”。2021年10月,東盟通過《藍色經濟宣言》,提出“加強東盟成員國之間的合作,增進對藍色經濟的了解,并歡迎東盟的外部合作伙伴支持東盟發展以東盟為驅動力的藍色經濟”[6]。在2021年11月《中國-東盟建立對話關系30周年紀念峰會聯合聲明》中,強調繼續鼓勵雙方建立“藍色經濟伙伴關系”,促進海洋生態系統保護和海洋及其資源可持續利用。2022年8月,第19屆中國-東盟博覽會首次在建筑業、藍色經濟、媒體合作等5個領域舉辦部長級高層論壇,推動中國與東盟在經貿等領域形成更多的務實合作機制并落地實施,助推中國-東盟全面戰略伙伴關系走深走實。

在東盟各成員國層面,印度尼西亞于2021年制定了以實現經濟轉型發展為目標的國家藍色經濟發展戰略[7],其中明確指出建立一個可持續發展的海洋經濟對印度尼西亞來說至關重要,為此制定了提高全民海洋意識、高質量發展海洋技術、大力培養海洋人才、統籌協調發展海洋產業、治理海洋污染等具體政策,其致力于在全球可持續海洋發展方面發揮領導作用的同時,明確提出要尋求“藍色經濟”的合作伙伴。越南政府同樣認可“藍色經濟”對其經濟增長和發展的重要性,于2018年10月制定了《越南海洋經濟可持續發展戰略》,明確設置了不同海洋產業發展的優先順序,逐步降低資源密集型經濟部門的優先級,優先發展環保、低能耗的海洋產業,進而實現更加可持續的海洋經濟業態[8]。菲律賓擁有漫長海岸線和豐富海洋資源,“藍色經濟”是該國經濟發展的關鍵領域。菲律賓政府2013年制定并啟動了《國家沿海綜合管理計劃(2007—2014)》,通過引導沿海社區和利益相關者的積極參與,對菲律賓沿海資源進行科學管理,以促進沿海和海洋資源的可持續利用[9]。菲律賓早在2005年已制定《國家漁業產業發展綜合計劃(2006—2025)》,為促進國家從其漁業部門獲得的利益的最佳發展和長期可持續性提供了一個明確和全面的框架,并于2022年制定了全新的5年期計劃以促進可持續水產養殖[10]。馬來西亞政府于2011年通過科學、技術和創新部 (MOSTI)與國家海洋局(NOD) 辦公室起草的一份《國家海洋政策》,成為制定有關海洋和沿海環境及資源管理的未來戰略、框架和行動計劃的基礎。該政策草案涵蓋了一系列建議,其中包括鼓勵公私伙伴關系的可持續海洋經濟,改造海洋和沿海產業,加強海洋科學和技術知識以推動創新驅動的增長,還提出了一項國家海洋數據管理戰略以解決數據標準化等問題。近年來,馬來西亞專家呼吁更新上述政策,納入大數據分析、人工智能 (AI)、物聯網 (IOT) 和機器人等新技術成果以應對新挑戰[11]。

綜上可見,東盟各國多在大力發展“藍色經濟”,即在綠色、環保、可持續方式發展海洋經濟方面存在共識,并相繼出臺了相應的戰略、政策以付諸本國實踐。東盟各國與中國對發展“藍色經濟”有共同訴求。

四、中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”面臨的挑戰

中國與東盟國家關系的良性發展為共建“藍色伙伴關系”奠定了堅實基礎,但也面臨一些長期難以解決的挑戰和難題,尤其是涉海合作方面的不利因素近年來尤為凸顯。中國與東盟國家海洋合作步入“深水區”,如何拓展合作領域與提升合作水平也面臨不少問題。

(一)南海爭端及域外大國挑動的不利影響難以消除

長期以來,關于南海島礁主權及海洋劃界等問題的涉海爭端一直是極易牽動相關各方民族情緒的敏感議題,迄今仍然是阻礙中國-東盟海上務實合作的絆腳石,是中國與東盟聲索國進一步深入合作的主要制約因素,經常被西方域外國家利用或被引導炒作成為影響中國與東盟聲索國其他領域合作的不穩定因素。南海爭端主要集中在島礁主權爭議、海洋劃界分歧及由此衍生的執法沖突等,相關爭端在域外國家介入和挑動下不斷升級而導致南海問題國際化、復雜化,使得中國與東盟國家(尤其是聲索國)海洋合作少有涉及資源開發等高敏感領域,也在一定程度上阻礙了在涉?；A設施建設等領域的合作。

南海具有特殊而重要的地緣位置,牽涉域外航運利益,域外大國由此更有借口涉足域內事務,并推動南海問題國際化[12]。西方域外大國近年來與東盟國家強化海洋能力建設合作,實質上多般阻撓中國務實的海洋合作倡議。某些西方國家積極加強與東盟國家的經貿與安全領域合作,并非真心幫助東盟國家,而是為了反制和平衡中國在東南亞地區的崛起,旨在拉攏東盟國家加入遏制中國的多邊體系,維護和實現其在東南亞地區的主導地位。2022年,美國政府為了在“印太”地區全方位遏制中國發展,啟動“印太經濟框架”(IPEF)(4)2022年5月,美國總統拜登在東京宣布啟動“印太經濟框架”,其明顯意在借此削弱和降低中國在周邊地區的經濟影響力。參見:Biden Unveils His Economic Plan for Countering China in Asia(May 23, 2022), https://www.cnn.com/2022/05/22/politics/joe-biden-japan-monday/index.html。。在東盟十個成員國中,印尼、新加坡、泰國、越南、文萊、馬來西亞、菲律賓等7國作為創始成員國加入“印太經濟框架”,占到“印太經濟框架”14個創始成員國的一半。盡管“印太經濟框架”存在結構設置松散、協議承諾空洞以及執行機制薄弱等問題(實際效力影響還存在較大不確定性),而且東盟各國加入“印太經濟框架”有著各自訴求,關注的重點也并不相同,但不可否認的是,“印太經濟框架”很可能會對現有中國與東盟國家的經濟合作產生一定負面影響,加大這些東盟國家在中美競爭中選邊站隊的戰略壓力和現實困擾,破壞中國與東盟國家合作氛圍。另外,美國與其盟友還持續炒作中國所謂“非法捕魚”活動,推出“印太海域態勢感知伙伴關系”(IPMDA)倡議,擴大與東盟國家的海洋安全和執法合作[13]。域外國家聯合部分東盟國家對華施壓的趨勢日益加強,使得地區治理面臨更加復雜的地緣環境,對涉海合作的干擾也大大增強。

(二)中國與東盟國家海洋合作步入“深水區”

中國與東盟國家在區域經濟合作上具備廣泛的共識和基礎,但與東盟聲索國存在長期的互信缺失。東盟國家慣于“大國平衡”,一方面在經濟合作上依賴中國,另一方面在安全合作上傾向西方大國。就地區海洋合作而言,即便是低敏感領域合作也越來越被“政治化”,可以進一步推展合作的領域日益減少且原有合作也有“萎縮”趨向,務實合作的發展態勢并不樂觀。部分東盟國家擔心“以小對大”不占優勢,對中國所提的合作倡議普遍持懷疑態度,更愿在東盟國家之間先開展合作或先在東盟內部就相關事項達成一致再與中國開展合作,對中國倡導建立南海沿岸國合作機制至今應者寥寥。

中國與東盟國家海洋合作面臨不小的“內生”挑戰。中國在地區輿論影響力建設上滯后于西方國家,在一些東盟國家徹底消除“中國威脅論”并使中國良好國家形象深入民心尚有很大難度。部分東盟國家的國內“恐華”情緒高漲,對海上合作戒備心理尤強,深恐中國掌握構建地區秩序的話語權。部分東盟國家為防止中國的經濟滲透會帶來一系列不可預測的政治風險,對海洋經濟等低敏感領域合作也常常持謹慎態度,有時出現中方“一頭熱”現象。目前,中國與東盟沿海國家的雙多邊合作主要集中在漁業合作、海洋科研環保領域,但油氣資源開發、聯合勘探等高敏感領域的合作動力不足,而且海洋合作形式也比較單一,主要限于共建海洋基礎設施以及國際產能合作。中國與東盟國家相關合作大多是通過政府主導的方式展開,其優點是合作層次高、成果顯著,但存在合作思維固化、過分依賴政府干預等問題。政府主導的海洋合作項目大多在科研、環境保護、防災減災、聯合執法、海上搜救等領域,而非政府層面的民間合作潛力亟待挖掘,探索設立并發展涉海民間投資、智慧海洋、海洋物流、臨港工業區建設、海洋服務貿易合作、海洋金融等領域的潛力尚未充分發掘[14]。

五、中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”的推進路徑

中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”很可能并非坦途,不僅面臨一些域外國家的挑撥離間,還存在諸如地區各國間缺乏互信、涉海爭端消極影響、“深水區”合作難以推展等諸多制約因素,但仍應繼續勉力行之、久久為功。在2021年11月舉行的中國-東盟建立對話關系30周年紀念峰會上,習近平主席提出:“中國愿同東盟把握大勢、排除干擾、同享機遇、共創繁榮,把全面戰略伙伴關系落到實處,朝著構建更為緊密的中國-東盟命運共同體邁出新的步伐,共建和平家園、安寧家園、繁榮家園、美麗家園、友好家園?！盵15]習近平主席的“五大家園”倡議為中國-東盟關系發展描繪了藍圖,也為中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”指明了方向。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”,應當注重聚力共建并積極從政治、經濟、安全、文化等各方面尋找抓手,可雙多邊同時推進、多領域同時開展,努力把南海建成和平、友好、合作之海。

(一)確立中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”的基本原則

當前形勢下,為更好地避免受地區海洋治理的政策分歧與利益沖突影響,在最大程度上聚合利益共同點,中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”尤應注重方式方法,可考慮遵循以下幾條基本原則:

第一,堅持維權底線與求同存異相結合,探索落實“海洋命運共同體”倡議。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”,并不代表徹底解決南海爭端或不存在分歧矛盾,問題的關鍵是如何在不涉及爭議的條件下推展“藍色”合作。中國與東盟國家皆當努力為建立“藍色伙伴關系”營造良好的合作氛圍,積極秉持全球發展倡議與全球安全倡議,協調推進地區海洋治理與相關合作。

第二,堅持開放包容、共商共建共享,抵制“小院高墻”。一些西方國家欲對華實行“脫鉤斷鏈”,構筑“小院高墻”,其拉攏東盟國家終將碰壁。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”,不能搞“小院高墻”,此與“人類命運共同體”理念相悖,亦不符合經濟全球化的時代潮流。東盟國家絕大多數為發展中國家,與中國擁有共同的發展追求,也面臨相似的發展問題。中國雖在經濟體量、資本實力、技術水平等各方面有一定優勢,但是在同東盟合作中應避免大包大攬、主觀預設,而應在明確原則的頂層設計框架下充分發揮多元治理主體的主觀能動性,為共商發展規劃、共建支點項目、共享發展紅利創造條件。

第三,堅持循序漸進、因國施策,雙、多邊共同推動?！八{色伙伴關系”不是“另起爐灶”,而是要依托既有合作機制,分國家、分層級、分領域開展精準合作,而非大拆大建、一蹴而就。東盟國家間政治、經濟及發展水平差異較大,應因國施策、量身定制合作方案,并可“先易后難”同關系較好的國家率先推動建立“藍色伙伴關系”,使各國切實感受到與中國推展“藍色”合作的實惠,擇機力推中國與東盟“藍色經濟合作”深化加強與形成機制化建設。在涉海合作難以推進的情況下,也可考慮“以陸帶?！?在已有良好基礎的領域繼續深挖合作潛力。

(二)優先推動建立“藍色經濟伙伴關系”

建立中國-東盟“藍色經濟伙伴關系”是2018年《中國-東盟戰略伙伴關系2030年愿景》確定的重要目標之一,2021年《中國-東盟建立對話伙伴關系30周年紀念峰會聯合聲明》亦有重申。自2020年7月舉辦首屆“中國-東盟藍色經濟伙伴關系研討會”[16]以來,又于2021年9月和2022年11月分別舉辦了第二屆[17]和第三屆“中國-東盟藍色經濟伙伴關系研討會”[18],中國與東盟國家各界代表就“藍色經濟”的愿景與行動、合作優先領域與重點方向等開展深入交流。在“后疫情時代”全球經濟增長明顯放緩的背景下,東盟各國皆有提振“藍色經濟”的迫切需求,發展“藍色經濟”合作是各國和本地區的發展需要,有利于增強可持續發展活力和韌性,促進經濟恢復和民生改善,中國繼續秉持親誠惠容理念與東盟國家深化“藍色”合作正當其時。

目前來看,中國與東盟國家共建“藍色伙伴關系”的良好基礎仍是經濟合作,疫情后當繼續打好“經濟牌”,推動雙、多邊“藍色”合作不斷走深走實,并可重點聚焦海洋生態保護、海洋科技創新、海洋防災減災、海洋漁業、互聯互通、海洋旅游等領域。2016年發布的《東盟互聯互通總體規劃2025》明確指出加強東盟地區的交通、制度和人文相通,打造有競爭力且相互連接的東盟[19]。在打造地區互聯互通網絡促進“藍色經濟”發展方面,中國同東盟國家存在較強的互補性,中國有能力也有意愿繼續擴大在東盟地區的投資。中國若可通過金融創新加大資金投入,打造一批有影響力的支點項目,將極大地提升東盟國家建立和維護“藍色經濟伙伴關系”的積極性。在“藍色伙伴關系”的框架下,需要對現有的投資機制、投資標的還有投資成果進行合理評估,重點是要聚焦對雙方及地區整體具有戰略意義的支點項目,并且在項目決策過程中要進一步擴大東盟國家的主動參與。在相關合作基金申請上,需加大力度幫扶東盟國家有效參與(5)2011年中國設立了30億元人民幣中國-東盟海上合作基金,但該基金歷年立項幾乎全部由國內部委和地方政府申請,東盟國家參與度很低。。

中國與東盟國家開展涉海各領域務實合作,可雙、多邊共同推動相關合作平臺機制化,力爭盡早建立中國-東盟“藍色經濟伙伴關系”。中國與東盟國家可借鑒北極經濟理事會相關經驗,共同建立“中國-東盟藍色經濟合作理事會”,以促進地區各國分享合作經驗、磋商合作方案及其他業務咨詢?！爸袊?東盟藍色經濟合作理事會”的組織框架可包括全體會議、執行委員會、合作基金董事會以及各領域工作組(比如海上互聯互通工作組、海洋資源開發工作組、生態環保工作組等)?！爸袊?東盟藍色經濟合作理事會”除了成員國有關企業外,也當對在本地區有經濟利益的企業開放,可通過工作組吸納非本地區國家的商業機構,允許接納對本地區“藍色經濟”合作感興趣及在本地區有相關實際業務開展的行為體?！爸袊?東盟藍色經濟合作理事會”可考慮設立觀察員機制,以便于促進與區域外國家或國際組織開展對話與合作。為保證中國與東盟國家對本地區事務的“主導地位”,觀察員對理事會的重大事項并無投票權,且接納觀察員應由理事會所有成員國協商一致決定。

(三)以“海洋命運共同體”為指引推進南海區域治理

2019年4月,習近平主席在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時提出“海洋命運共同體”重要理念,并強調:“中國提出共建21世紀海上絲綢之路倡議,就是希望促進海上互聯互通和各領域務實合作,推動藍色經濟發展,推動海洋文化交融,共同增進海洋福祉?！袊叨戎匾暫Ｑ笊鷳B文明建設,持續加強海洋環境污染防治,保護海洋生物多樣性,實現海洋資源有序開發利用,為子孫后代留下一片碧海藍天?！盵20]“海洋命運共同體”是為消弭地區安全風險所提供的中國方案,對于在南海周邊推進海上安全治理具有重要意義。與西方傳統安全理論強調“規避”風險不同,“海洋命運共同體”理念強調地區行為主體對于地區海上安全的主動建構,鼓勵各方通過合作連接彼此成為海洋合作的利益共同體。

當前,南海周邊各國仍面臨不少傳統與非傳統安全風險。在中國同東盟雙方持續深化戰略共識的同時,因域外大國不斷介入挑撥,本地區的海上傳統和非傳統安全風險持續增長,但相關合作停滯不前。雖然中國與東盟國家的傳統安全合作難以深入,但在具有共同利益的非傳統安全領域,如海上通道安全、反海盜、反恐、非法捕撈、海洋污染等,務實合作前景廣闊。中國應當致力于為地區安全提供更多公共產品,彰顯更加全面、立體的負責任大國形象。就南海周邊地區而言,中國與東盟國家的非傳統安全合作可適時推進“旗艦項目”,盡力貢獻更多中國方案。目前,東盟國家對海上搜救、漁業管理、生態環保與海洋科技合作等均已表達出積極態度,中國可適時引領推動開展相關合作,提供更多地區公共產品。

生態環保與海洋科技合作敏感度較低,中國與東盟國家可在生態環保領域推動科技合作提升地區海洋治理。中國與東盟早在2017年11月就通過了《未來十年南海海岸和海洋環保宣言(2017—2027)》[21],雙方還建有中國-東盟環境保護合作中心負責具體落實雙方在海洋環境保護領域達成的各項共識[22]。東盟層面建立有環境部長級會議,以保護沿海及海洋環境的可持續利用為目標任務,在應對氣候變化、海洋垃圾、生物多樣性保護等領域達成了一系列共識,但東盟國家之間的發展狀況差異較大,對海洋環保合作的開展方式和內容等存在政策差異。中國可通過資金和技術支持,在彌合地區分歧、實現共同發展等問題上多作貢獻,促進與東盟國家在南海區域治理上形成更多的共識以及達成更深入的合作。

(四)推動多層次合作夯實“民心”基礎

作為一種合作范式,“伙伴關系”本身不排除任何國際行為主體的參與。作為“伙伴關系”理念在海洋合作領域的衍生,中國倡議的“藍色伙伴關系”在參與主體上具有開放性。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”,需要相關國家全方位、多層次、多元主體參與,旨在鼓勵政府、國際組織、非政府組織、企業、高校、智庫和媒體等多元主體通過友好合作實現共贏目標。

各國政府作為“藍色伙伴關系”的定立者通過戰略對接和政策溝通,對地區的海洋合作進行頂層設計,為企業、智庫、非政府組織等行為主體搭建溝通交流平臺,激發合作潛能。中國同東盟各國政府以及東盟各國政府之間可以充分發揮主動性,按照循序漸進和共商共建共享原則就開展多、雙邊特色領域合作簽訂“藍色伙伴關系”備忘錄,并就成功合作經驗進行推廣交流。各國企業和科研機構是落實“藍色伙伴關系”務實合作的主體,需要理解政府間頂層設計的意圖,努力促成科學研究、企業生產同政策制定之間的良性互動。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”可為各國相關企業和科研機構提供信息共享、有效交流的平臺,為地區海洋合作提供科技支持。高校、智庫和媒體等民間組織是深化“藍色伙伴關系”民心相通的根本保障。中國與東盟國家建立“藍色伙伴關系”,要靈活運用“二軌”平臺,充分發揮媒體、高校、智庫等民間組織間的意見領袖作用,鼓勵創新訪學、研討和培訓等多種形式,增進各國民眾相互正確認知與改善地區輿論環境。

六、結 語

中國與東盟國家適時共同推動建立“藍色伙伴關系”,可為疫情后亟須復蘇的各國經濟鑄造可持續發展的“藍色引擎”,服務建設更為緊密的中國-東盟命運共同體。中國與東盟國家應繼續強化戰略對接,將雙方現有各層級、各領域海洋合作機制納入新的、更為系統化的合作框架中,借鑒中葡、中歐、中塞以及中國-小島嶼國家“藍色伙伴關系”經驗,及早推動建立中國-東盟“藍色伙伴關系”。中國與東盟國家需要共同努力克服困難、積極探索尋找應對挑戰的推展路徑。