水下文物保護管理的法制完善
——以《水下文物保護管理條例》修訂為視角

王一雯,李衛海

(中國政法大學 法學院,北京 100088)

引 言

文物是一個國家、一個民族歷史的見證與文化的傳承,是不可再生、不可替代的寶貴資源。黨的二十大報告指出,要繁榮發展文化事業和文化產業,加大文物和文化遺產保護力度。黨的十八大以來,文物工作格局不斷拓展,文物保護利用在經濟社會發展全局中的地位顯著提升。黨的十九屆六中全會將文物和文化遺產保護首次寫入黨的歷史決議,“增強全社會文物保護意識,加大文化遺產保護力度”成為全黨意志[1]。

水下文物是我國文物資源的重要組成部分,也是文化事業繁榮發展的重要一環。目前國內水下考古按照“一南一北”方針,南方主要開展“海上絲綢之路”課題研究,如廣東“南海Ⅰ號”“南澳Ⅰ號”、漳州“圣杯嶼”、上?！伴L江口二號”等沉船考古發掘工作;北方主要開展甲午沉艦課題研究,如遼寧“致遠艦”“經遠艦”和山東威?！岸ㄟh艦”“靖遠艦”水下考古工作等[2]。同時,隨著我國深海載人潛水器技術的發展,我國已初步具備了深?？脊抛鳂I能力,將在極大程度上拓展我們對深海文物的認識范圍和程度。

2022年1月23日,第二次修訂后的《中華人民共和國水下文物保護管理條例》(以下簡稱《條例》)公布。修訂后的《條例》在考古發掘、行政管理、文物利用、公眾參與乃至國際合作等方面都作出了明確具體的規定,使水下文物的保護體系更為完善,進一步適應水下文物保護管理的新形勢。加強水下文物保護,有利于傳承中華優秀傳統文化,保護人類文明成果;同時,在推動構建“海洋命運共同體”的大背景下,重視水下文物的保護管理對于推進全球海洋治理向多維、縱深發展意義重大,進而為全世界水下文物的保護管理貢獻中國智慧和中國方案。

一、《條例》修訂亮點紛呈

在新的時代背景下,《條例》的修訂可謂是水下文物保護管理的一次重大法制完善,內容上亮點紛呈,主要體現為水下文物的保護管理體制、執法機制、保護途徑、保護理念等方面的更新完善。

(一)理順水下文物保護管理體制和執法機制

通過對《條例》此次修訂前后的第四條(1)《水下文物保護管理條例》(2011年修訂)第四條:“國家文物局主管水下文物的登記注冊、保護管理以及水下文物的考古勘探和發掘活動的審批工作。地方各級文物行政管理部門負責本行政區域水下文物的保護工作,會同文物考古研究機構負責水下文物的確認和價值鑒定工作。對于海域內的水下文物,國家文物局可以指定地方文物行政管理部門代為負責保護管理工作?！痹摋l規定現已失效?！端挛奈锉Ｗo管理條例》第四條:“國務院文物主管部門負責全國水下文物保護工作?？h級以上地方人民政府文物主管部門負責本行政區域內的水下文物保護工作?？h級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內,負責有關水下文物保護工作。中國領海以外依照中國法律由中國管轄的其他海域內的水下文物,由國務院文物主管部門負責保護工作?！边M行對比,可以看出,修訂后的《條例》將國家文物主管部門的職責由登記注冊、保護管理、考古勘探等具體工作變更為水下文物保護工作,涵蓋了文物保護的全過程和多方面,強化了國家文物主管部門的責任;并將其職責所轄范圍明確擴展至我國領海以外依法由我國管轄的海域,避免了原先海洋、外交、文物等多個部門齊上陣、職責劃分不清的局面。同時,《條例》第四條將縣級以上人民政府文物主管部門和其他有關部門的主體責任分別加以明確。針對水域的不同,賦予國務院文物主管部門和地方人民政府文物主管部門相應的職責,強化了屬地管理,使保護工作更具有針對性。

此外,基于近年來海警力量的整合重塑,《條例》第十七條(2)《水下文物保護管理條例》第十七條:“文物主管部門、公安機關、海上執法機關按照職責分工開展水下文物保護執法工作,加強執法協作?？h級以上人民政府文物主管部門應當在水下文物保護工作中加強與有關部門的溝通協調,共享水下文物執法信息?！泵鞔_了海警作為海上執法力量在水下文物保護工作中的定位,賦予其行政執法、治安管理和打擊犯罪等權限。修訂后的《條例》進一步強化了對水下文物盜撈的執法打擊力度,并且明確了責任主體,這在修訂前的條例中是不曾有的。

修訂后的《條例》構建起地域統籌、區域協同、部門聯動的保護管理格局,形成了令行禁止、賞罰分明的行為規范體系,大大強化了實踐層面上的可操作性,開啟了水下文物保護管理法治化的新篇章。

(二)確立了水下文物保護區制度

《條例》第七條確立了水下文物保護區制度,進一步完善水下文物的保護措施(3)具體規定可分解為四點:一是明確水下文物保護區的劃定條件——水下文物分布集中、需要整體保護的水域;二是明確劃定水下文物保護區的準備工作——應當征求有關方面意見,包括有關部門和水域使用權人、專家、公眾、有關軍事機關;三是明確劃定水下文物保護區的具體程序——應當制定保護規劃,標示范圍和界線,制定并公布保護的具體措施;四是規定水下文物保護區內的禁止行為——禁止進行危及水下文物安全的捕撈、爆破等活動。。立法從劃定條件、準備工作、具體程序和禁止行為四個方面建構起水下文物保護區制度的框架,體現了謹慎決策、科學保護的理念。2022年1月,山東省首次公布水下文物保護區——“威海灣一號”沉艦遺址,基本確認為北洋水師旗艦“定遠”沉艦殘骸遺址,并劃定了核心保護區和監控水域。水下文物保護區制度在未來的水下文物保護管理中將發揮著愈發重要的作用。

(三)拓展了水下文物保護途徑

《條例》第九條和第十八條的規定初步建立了公眾參與渠道:明文規定文物主管部門應當建立舉報渠道并向社會公開,發揮社會公眾的監督力量,同時明確單位和個人的水下文物保護義務;規定單位和個人發現疑似水下文物時應及時報告文物保護部門和舉報危害水下文物安全的行為。

此次修訂將舉辦展覽、開放參觀、科學研究等宣傳教育方式寫入《條例》(4)《水下文物保護管理條例》第十六條:“文物主管部門、文物收藏單位等應當通過舉辦展覽、開放參觀、科學研究等方式,充分發揮水下文物的作用,加強中華優秀傳統文化、水下文物保護法律制度等的宣傳教育,提高全社會水下文物保護意識和參與水下文物保護的積極性?！?有利于最大程度上發揮文物的價值,體現了我們對擴大公眾參與文物保護的決心,引導公眾參與水下文物保護,增強社會公眾的積極性。

(四)更新了水下文物的保護理念

在2011年修訂的《條例》第九條(5)《水下文物保護管理條例》(2011年修訂)第九條:“防止水體的環境污染,保護水下生物資源和其他自然資源不受損害;保護水面、水下的一切設施;不得妨礙交通運輸、漁業生產、軍事訓練以及其他正常的水面、水下作業活動?！?現已失效。)中,文物保護必須讓位于環保、保護自然資源和設施、交通運輸、漁業生產、軍事訓練以及水下作業等,保護水下文物的重要性并沒有得到足夠的重視,水下文物的保護被置于靠后的位置?，F如今,新修訂的《條例》中已經沒有了類似的表述,而是明確規定“各級人民政府應當重視水下文物保護,正確處理經濟社會發展與水下文物保護的關系,確保水下文物安全”(6)參見《水下文物保護管理條例》第五條第二款。。從經濟發展優先、環保優先到文物保護與經濟發展并重,這一變化凸顯了我國在保護水下文物理念上的更新和進步。

文物是我國悠久歷史和燦爛文明的見證,隨著社會的進步和發展,我們對歷史和文化愈發重視,精神文化需求愈發增長。保護文物不僅是保護國家財產,更是保護歷史文化。在理念上提升文物保護的順位,有利于滿足群眾的精神文化需求,進一步增強文化自信。

二、《條例》面臨的挑戰和難點

水域空間聯結互通的特性無疑使水下文物的管理保護工作具有協同聯動的特點,因而,與國際公約規定、通行做法有效銜接是提高我國《條例》適用性的應有之義。誠然,修訂后的《條例》在管理體制、執法機制、保護理念和保護途徑等方面都有明顯的更新和進步,但是與國際公約及各國立法實踐相比,《條例》仍然存在執行難點和挑戰,主要集中在保護對象及范圍界定、所有權歸屬、管轄權確定、國家船只及飛行器的主權豁免等方面。

(一)與《聯合國水下文化遺產保護公約》在重要議題上仍存在區別

《聯合國水下文化遺產保護公約》(以下簡稱《公約》)是世界上第一個保護水下文化遺產的國際公約,由聯合國教科文組織于2001年通過?！豆s》的宗旨是為了全人類的利益保護水下文化遺產,保護人類文明是其首要出發點。

1.保護對象

在保護對象上,《公約》采取了全面保護的標準,保護范圍更大,不僅包括遺物、遺址和人的遺骸,還包括有考古價值的環境和自然環境,以“水下文化遺產”這一稱謂表述?！豆s》中明確表述:“‘水下文化遺產’系指至少100年來,周期性地或連續地,部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價值的所有人類生存的遺跡?！崩?2010年,在土耳其的Yenikap遺址出土了早期拜占庭時期最大的港口狄奧多西港。

《條例》界定水下文物,采取了重要性標準,保護范圍僅限定在“具有歷史、藝術和科學價值”的“文物”[3],以“水下文物”這一稱謂表述。從我國目前的水下考古成果來看,“南海Ⅰ號”“南澳Ⅰ號”“碗礁Ⅰ號”“華光礁Ⅰ號”“長江口二號”等沉船以及白鶴梁題刻都屬于文物的范圍。

同時,從其他國家的立法變化可以看出,“水下文化遺產”的概念已得到了國際社會的普遍認可,越來越多的國家采用這一概念來代替原有立法中的“水下文物”“沉船”“沉物”等概念[4],比如比利時、西班牙等。

從《公約》看,“水下文化遺產”涵蓋的保護對象種類更多,但是在時間方面有距今100年的限制;從《條例》看,我國立法采用“水下文物”的措辭,未將遺址、遺骸、環境等納入保護對象的范圍,但是在時間范圍上更廣,沒有100年的時間限制,只是將1911年后的部分無關的水下遺存排除。因此,《公約》與《條例》從措辭表述上反映出保護對象的差異是不容忽視的。

2.保護范圍

《公約》對于水下文化遺產的保護范圍是從距今至少100年的時間往前溯及,隨著時間的推移,這一范圍也在不斷擴大。而《條例》則設定了一個固定的時間節點——1911年,將“1911年以后的與重大歷史事件、革命運動以及著名人物無關”的水下遺存予以排除,這一范圍則是基本固定的。

我國的《條例》在保護范圍上與《公約》并不完全契合,《公約》的規定可以隨著時間推移將近代以來更多的水下文化遺產納入保護范圍,有利于實現對水下文化遺產的動態保護。

3.立法目的

在立法目的上,《條例》與《公約》存在較大差異?！豆s》不處理所有權問題,“根據本公約采取的任何行動或開展的任何活動均不構成對國家主權或國家管轄權提出要求、支持或反對的理由”(7)參見《聯合國水下文化遺產保護公約》第2條第11款。,根本目的是確保和加強對水下文化遺產的保護,比如“泰坦尼克號”沉船的歸屬權問題?！疤┨鼓峥颂枴背链话l現后,多國打撈公司都競相打撈沉船上的文物,所有權的歸屬問題卻懸而未決。2010年,聯合國教科文組織宣布,自“泰坦尼克號”沉沒一百年之日起,其殘骸受到國際法保護。由于沉船地點位于國際海域,任何國家都不能聲稱對該地點擁有所有權。

而中國基于近代以來的歷史,對文物所有權有積極的主張和要求。我國立法的目的不僅僅是加強水下文物的保護和管理,更是主張和確保我國領水范圍內和起源于我國的文物的所有權。因此在《條例》中對國家享有所有權、管轄權和享有辨認器物物主的權利分別規定了不同的情形(8)《水下文物保護管理條例》第三條:“本條例第二條第一款第一項、第二項所規定的水下文物屬于國家所有,國家對其行使管轄權;本條例第二條第一款第三項所規定的水下文物,遺存于外國領海以外的其他管轄海域以及公海區域內的起源國不明的文物,國家享有辨認器物物主的權利?！?針對國家對水下文化遺產享有權利在立法上賦予依據。

(二)在水下文物所有權歸屬方面存在難題

1998年,德國一打撈公司在印度尼西亞海域發現了一艘波斯商船。這艘沉船可追溯至公元9世紀上半葉,運載眾多陶瓷器、香料等從中國出發經由東南亞前往西亞、北非,出水的文物被一新加坡華商整體購買。同年,越南政府在金甌角海域打撈了一艘清代雍正年間的中國沉船,眾多文物被打撈出水,部分由河內歷史博物館收藏,其余則被拍賣。水下文化遺產的所有權歸屬這一問題不僅牽扯財產權利的保護,也關涉歷史文明的傳承,亟須重視和解決。

“海上絲綢之路”作為沿線國家共同開拓的海上交流的共享通道,唐、宋、元、明時期繁榮昌盛,船舶往來不計其數,因此在海上遭遇意外沉入海底的船舶也頗多。自20世紀以來,東南亞各國水域就不斷發現我國古代沉船,這些沉船及其運載的大量文物的所有權歸屬就成了一個棘手的問題。而這一問題涉及多個利益相關方,包括沉船原所屬國、沉船所在海域管轄國、沉船文物原產國、沉船打撈者等。利益牽涉盤根錯節、沉船文物價值巨大等原因都使得這一問題的解決困難重重。

1.國際立法各不相同

從涉及的利益相關方來看,處理水下文化遺產所有權歸屬的理論方法主要包括三種,分別為主權先占主義、原權利人所有主義與來源國所有主義[5],在適用上各有優劣,各國遵循不同的標準,規定不一。從所處水域類型來看,內水和領海內的水下文化遺產無論來源國為何,大多歸本國所有,一些國家甚至將這種沿海國對水下文化遺產的所有權延伸至毗連區、專屬經濟區和大陸架。

(1)早期國際慣例。早期實踐中,很多沉船文物的歸屬都是依據“誰撈到,就歸誰”的國際慣例。這一國際慣例不僅應用于國際水域,某些國家領海內的沉船文物也被打撈者據為己有?！罢l撈到,就歸誰”的國際習慣源于《發現法》(Law of Finds),這是海商法的一項古老原則,從大自然提供許多貴重物品的時代演變而來,這些物品可能包括鯨魚或龍涎香[6]?！栋l現法》起源于普通法的財產法[7],基于對無主物的占有,將無主財產的所有權授予發現者或保管者,可追溯至12世紀英國法院的判例Armory v. Delamire(9)Armory v. Delamire (1722) 93 ER 664,該判例主要內容為一個清理煙囪的人發現了一顆顯然是丟失的珠寶,英國法院授予其除了真正所有者之外的所有權。參見Kim Browne,Murray Raff. International Law of Underwater Cultural Heritage: Understanding the Challenges,Switzerland: Springer Nature, 2022, p.476.。習慣國際法的成立包含兩個必要條件:一個是客觀因素,即一般國際慣行做法;另一個是主觀因素,即法律確信[8]。發現并占有無主物的國際慣行做法和普通法中形成的法律確信,使得“誰撈到,就歸誰”的國際習慣形成并固定下來?！栋l現法》也逐步應用于具有歷史價值的沉船,其目的是將所有權賦予發現并占有遺棄財產的人[9]?！栋l現法》的適用必然假定所涉及的財產被遺棄,因此適用“發現者即物主”這一古老的原則。但是,“遺棄”這一情形很難確定。在極少數情況下,時間的流逝就足夠了,但前提是沒有原物主主張自己的財產權利。從現實看,因年代久遠沒人打撈,就意味著該船被原物主遺棄了。

《發現法》明確授予發現者對打撈物的所有權。1983年,寶藏打撈者有限公司(Treasure Salvors,Inc)一案中,法庭對于1622年沉沒的西班牙大帆船Atocha判決適用《發現法》,幾個世紀以來,沒有人主張對它的所有權,因而將其定性為被遺棄,并且確認寶藏打撈者有限公司獲得第一發現者的所有權利。

(2)美國法律規定。1972年的《國家海洋保護區法》(National Marine Sanctuaries Act)規定,海洋保護區可位于美國內水、沉沒土地、沿海水域乃至海洋水域,包括專屬經濟區;禁止破壞、損害或毀滅保護區內的水下文化遺產,禁止占有、出售、購買、進口、出口、遞送、攜帶或運輸違反該法獲得的任何水下文化遺產[10]。1988年,美國通過《被棄沉船法》(Abandoned Shipwrecks Act),該法案規定這些美國領海內的沉船所有權歸美國,并將所有權轉移給沉船所在地的州。

(3)英國法律規定。1995年,英國的《商船法》(the Merchant Shipping Act 1995)規定,英國水域內無人認領船只的所有權歸英王及其繼承人,同時尊重沉船所有人和占有人的權利,除非英王及其繼承人將此權利授予他人。

(4)比利時法律規定。比利時的《水下文化遺產保護法》第10條規定,在比利時領海、專屬經濟區和大陸架范圍內發現的水下文化遺產都屬于比利時國家所有,但這一規定不妨礙原所有權人在證明其身份的情況下主張所有權[4]。

(5)聯合國國際公約規定。通覽《公約》全文,其并沒有解決所有權問題,只是著眼于保護,確保和加強對水下文化遺產的保護是《公約》的首要和主要目的,“泰坦尼克號”沉船案便是最佳例證。

(6)我國立法規定?！稐l例》第三條規定,遺存于中國內水、領海的所有文物以及領海以外管轄海域內起源于中國和起源國不明的文物屬于國家所有,國家行使管轄權;遺存于外國領海以外的管轄海域以及公海范圍內的起源于中國的文物,國家享有辨認器物物主的權利?？梢?我國領水及管轄海域內起源國不明的文物之確權,《條例》秉持主權先占主義;外國領海以外管轄海域以及公海范圍內起源于中國的文物,并不是完全秉持來源國所有主義,僅規定了國家擁有辨認物主的權利,保護力度不足。并且,辨認權利的行使依賴于文物所在國和文物來源國雙方,并且在國家行使辨認權之后所有權的歸屬問題仍不明確,在實踐中無法實現對我國水下文物的有效保護。

2.“起源于中國”的內涵不明確

我國采取了根據來源國區分水下文化遺產的立場,此種立場是有充分的國際法依據的(10)參見《聯合國海洋法公約》第149條:“考古和歷史文物 在‘區域’內發現的一切考古和歷史文物,應為全人類的利益予以保存或處置,但應特別顧及來源國,或文化上的發源國,或歷史和考古上的來源國的優先權利?！钡?03條第3款:“本條任何規定不影響可辨認的物主的權利、打撈法或其他海事法規則,也不影響關于文化交流的法律和慣例?！?。但是,此種立場在《條例》與《公約》之間、來源國和沿海國之間存在較大的沖突。我國古代的航?；顒悠鹪摧^早,足跡遍及東南亞、西亞、東非等地區,許多中國古代船只的殘骸沉沒在世界各地的海域。那些位于外國領海以外海域的沉船文物,一旦被中國政府認為“起源于中國”,就會成為存在潛在沖突的對象,外國的管轄權與我國的所有權之間存在顯而易見的矛盾,而《條例》與《公約》之間保護理念上的差異極有可能會加劇這種矛盾沖突。

到目前為止,“起源于中國”的內涵和定義還沒有在中國的任何研討會上得到確定[11]36。從語義解釋的角度看,有兩種含義:如果是“具有中國國籍”,不論是作為船舶還是文物,都更容易被所在海域的沿海國所接受。但如果是“駛往或來自中國”或者“在歷史上或文化上與中國有關”,那么,所在海域的沿海國可能難以接受,因為這就擴大了我國對水下文物主張管轄權和所有權的范圍。因此,有必要在立法中對“起源于中國”的內涵進行有權解釋,繼而明確符合“起源于中國”的文物范圍,從而對我國的水下文物形成有效的保護。

(三)總體上忽略起源于外國的水下文物

我國《條例》對于適用對象和范圍,以水域、時間、價值等多重標準界定?！稐l例》第二條在界定“水下文物”時,將起源于外國的文物范圍從所在水域上加以限定——中國內水、領海,即僅針對我國內水、領海范圍內起源于外國的水下文物行使管轄權,換句話說,我國對領水范圍以外起源于外國的水下文物主動放棄了管轄權。我國近代的國門是在列強的堅船利炮下被迫打開的,海上交戰、運輸往來不計其數,因而我國水域內存在大量的外國沉船。在實踐中,我國也幾乎沒有對外國的沉船進行保護和管理的實例,如2012年度青島市水下文物重點調查工作中,1號沉船遺址初步推測極有可能是一戰時期作為德國同盟國在青島參戰的奧地利“伊麗莎白皇后號”。該沉船遺址的水下考古工作目前僅停留在考古調查階段,尚未實現對這一水下文化遺產的有效保護。

1.內水、領海范圍內

內水、領海為一國主權所及范圍,遺存于中國內水、領海內的一切起源于外國的文物屬于《條例》的適用對象,且《條例》第三條明確規定“屬于國家所有,國家對其行使管轄權”。同時,《條例》第二條第2款又增加一限制條件——“不包括1911年以后的與重大歷史事件、革命運動以及著名人物無關的水下遺存”,而這一限制條件可以將我國水域內許多外國沉船排除?！捌鹪从谕鈬乃挛奈铩狈秶磺逦?繼而使管轄權的行使也變得不確定。由此看出,我國立法對于我國水域內外國文物的所有權問題實際上是模糊不清的狀態。

2.毗連區范圍內

《公約》第8條順應《聯合國海洋法公約》第303條第2段規定,肯定了沿海國(締約國)管理開發毗連區內水下文化遺產的權利。習慣國際法中關于毗連區的規定,構成了擴大沿海國管轄權的基礎[11]29。但是,《條例》卻為保護毗連區內的水下文化遺產提供了一個相當約束的、有限的適用范圍?！稐l例》第二條第2款將遺存于中國領海以外的管轄海域內起源于外國的文物排除在適用范圍之外,換句話說,毗連區內只有起源于中國和起源國不明的水下文物才會受到《條例》的約束和我國的管轄。

3.專屬經濟區和大陸架范圍內

《公約》第9條規定了締約國對專屬經濟區和大陸架范圍內的水下文化遺產的報告和通知義務,第10條更是以較長篇幅規定締約國對于專屬經濟區內和大陸架上的水下文化遺產的保護,概括而言:一是締約國不得在《公約》許可之外授權開發水下文化遺產;二是為保護本國主權和管轄權不受干涉,締約國可以禁止或授權開發水下文化遺產;三是有意愿的締約國之間商討如何有效保護水下文化遺產;四是協調國要對上述締約國之間的保護水下文化遺產的商討進行協調。而我國的《條例》也同樣為保護專屬經濟區和大陸架范圍內的水下文化遺產設定了有限的適用范圍,即起源于中國和起源國不明的水下文物。就《條例》的適用范圍,歸納而言:一是遺存水域屬于我國內水、領海;二是文物起源于中國或起源國不明。這兩個條件滿足其一即可管轄,但是都不涉及毗連區、專屬經濟區和大陸架范圍內起源于外國的文物。

實際上,《公約》規范了締約國對毗連區、專屬經濟區和大陸架范圍內水下文化遺產的保護責任,聚焦“如何保護”,而不論其所有權歸屬如何。表面上看似擴大了管轄權,實質上則是給締約國設定了義務。而我國《條例》是在確定水下文物所有權歸屬的前提下進行管理和保護,以確定水下文物的起源國為首要條件。這主要是因為我國本身是文化遺產大國,悠久的歷史留下了不計其數的文化瑰寶,自身的遺產確權與管理牽涉眾多、紛繁復雜。目前起源于我國的水下文物保護和追索仍面臨難題,在對本國文物尚未形成完善處理的情況下,對起源于外國的文物實施有效的管理和保護并不現實。同時,存在的權屬爭議也難免引起國家之間更多的分歧和矛盾。

對于領水范圍內的水下文物,無論是起源于我國還是外國,《條例》都賦予了我國管轄權。同時,立法中使用“起源”二字,表明立法注重水下文物的歷史來源,也在一定程度上肯定了我國擁有被掠奪文物的所有權。而在毗連區、專屬經濟區和大陸架范圍內,只有起源于我國和起源國不明的水下文物才屬于《條例》的適用對象,對于領水以外、起源于外國的水下文物總體上持放任和忽略的態度。但是隨著我國日益接近世界舞臺的中央,更加深度地參與構建海洋命運共同體,應強化樹立文化遺產是全人類的寶貴財富的觀念意識。同時,隨著科技的發展和進步,未來會有越來越多的水下文物重見天日,必然也會發現起源于外國的文物,因此,始終忽略起源于外國的文物并非長久之計,有必要對我國毗連區、專屬經濟區和大陸架范圍內起源于外國的文物在立法上將確權與管理保護明確規范。

(四)回避國家船只和飛行器的主權豁免問題

國家船只和飛行器通常指的是在執行非商業性任務的軍艦和其他政府船只或軍用飛行器,《公約》規定的主權豁免主要體現在兩個方面:一是未經船旗國的許可,不得對“區域”(11)“區域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。內的國家船只或飛行器采取任何行動;二是這些軍艦和其他政府船只或軍用飛行器沒有報告發現水下文化遺產的義務。有的國家還針對此類國家船只和飛行器進行了專門立法,比如美國2004年的《沉沒軍用船舶與航空器法案》(Sunken Military Craft Act),該法案旨在保護所有美國沉沒的軍用船只和飛機,無論它們位于何處,并為位于美國水域享有“主權豁免”的他國船只和飛機提供保護[11]30。英國于1986年頒布《軍事遺骸保護法》(Protection of Military Remains Act),該法案主要針對軍用飛行器及船只的保護,一般通過劃定保護區(protected palace)和受控制的遺址(controlled site)進行保護。

我國的《條例》未對國家船只和飛行器的主權豁免問題作出專門規定,未明確對于我國管轄水域范圍內的符合水下文物條件的外國軍用船舶和飛行器是否承認主權豁免,以及在何種程度上尊重外國的主權豁免,這些都是需要回答的問題。

軍用船舶和航空器是國有公船,但它們不僅是國家的財產,更是國家武裝力量的重要組成部分、國家海上軍事行動的基本工具,是國家的象征,因而具有國家的主權特性[12]。由于歷史的特殊性,在我國水域范圍內存在大量起源于外國的沉沒軍用船舶及飛行器。隨著海洋探測技術的發展,越來越多起源于外國的沉沒軍用船舶及飛行器將進入公眾的視野,我國立法有必要對軍用船舶及航空器的主權豁免和作為水下文物進行保護管理在性質確認、范圍界定、處理方式等方面加以明確。

三、水下文物保護管理的法制再完善

面對國內《條例》與國際《公約》存在的差異,面對各國在保護理念、保護制度等方面的不同,我國需要在借鑒國際有益經驗做法的基礎上,結合自身實際,對水下文物的保護管理進行法制完善。同時,大量水下文物處于海洋環境中,對于現存難題,不妨結合海洋命運共同體的思想,遵循包容互鑒、互利共贏、共同發展的海洋觀和治理思想[13],在制度建構和實踐做法中加以完善。

(一)注意借鑒融合,健全保護體系

不論是相較于發達國家對水下文化遺產的保護,還是相較于我國陸地文物的保護,我國水下文物保護工作都起步較晚。法國對水下文化遺產的保護是從1961年頒布《關于確立海難殘骸機制的法案》開始的[14];作為文化遺產大國的意大利在其憲法中規定國家保護歷史文化遺產,并于1969年設立“文物憲兵”保護制度。二十世紀八九十年代,西方國家的一些探險公司在我國南海和東南亞海域肆無忌憚地盜撈了我國大量的古代沉船文物,并在西方公開拍賣,在國際上引起廣泛關注。至此,水下文物保護管理工作才在我國得到重視。我國的水下文物保護管理還有很大的發展空間,應當注意借鑒國際已有的成功做法和經驗,同時立足我國國情,實現相關制度規定的轉化與融合,健全我國水下文物的保護體系。

首先,在名稱界定上,我國立法應當考慮采用“水下文化遺產”的表述,將“文物”的范圍拓寬至“遺物、遺址和人的遺骸以及有考古價值的環境和自然環境”,在擴大保護范圍的同時,做到與國際接軌。其次,在處理文物所有權的難題上,需要先明確采用何種理論方法——主權先占主義還是來源國所有主義,從而對我國內水、領海、毗連區和專屬經濟區范圍內的起源于外國的文物所有權在立法上分別加以明確;針對外國水域內起源于我國的文物,應當秉持“民族主義”的核心立場,在尊重其國內法的同時,積極主張權利,實現對我國水下文化遺產的有效保護。一般情況下,民族主義是第一位的,文化遺產首先應滿足其發源地人民理解自身歷史的需要,然后它才能成為各國人民之間文化交流的媒介[15]。對于難以解決的復雜權屬爭議,我們應加強溝通協調,秉持合作共贏的態度,擱置爭議,共同管理,努力使文化遺產在最大程度上得到保護和發揮價值。

(二)協調利益衡量,完善保護理念

2000年,時任美國總統克林頓建立了西北夏威夷群島珊瑚礁生態系統養護區(Northwestern Hawaiian Islands Coral Reef Ecosystem Reserve),2006年該養護區被重新規劃為帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋保護區(Papahānaumokuākea Marine National Monument),聚焦該區域內一系列自然與文化資源的保護管理,涵蓋珊瑚礁、海洋生態環境、海洋環境中的遺骸、夏威夷原住民的生活方式等多個方面(12)關于帕帕哈瑙莫夸基亞國家保護區的介紹見官網,http://www.papahanaumokuakea.gov/。。由此可見,水下文化遺產的保護和管理涉及科技、自然、文化等多個方面,應當置于海洋整體環境的大背景之下綜合考慮,在物質與非物質遺產保護、生態管理、科學探測、經濟發展、旅游觀賞等多個層面努力達到平衡兼顧。

同時,水下文化遺產的分布區域多與航路和港口重合,故常與海洋工程、航行、疏?；蛲暇W等作業,以及海洋保護區存在競合[16]。此時,就需要根據具體情況具體分析,對比就地保護和出水打撈何種保護方式更為適宜,選擇和采用最為適宜的保護方式;無論是原址保護——劃設水下文物保護區,還是打撈出水進行考古研究和博物館陳列,都需要綜合考慮經濟效益、施工難度、生態保護、文物宣教等多種因素,實現文化遺產有效保護和社會經濟效益最大化的有機統一。

保護理念的更新完善不僅在于國家和政府,也要依靠社會公眾的廣泛參與和社會共識的與時俱進。這也意味著在公眾參與水下文化遺產的原址價值和享受方式上需要更多的投入,而不是將其僅僅視為一種經濟商品,也要合理計算其娛樂、考古、歷史、文化、社會和存在價值[17]。

(三)科學合理規劃,拓展保護格局

海洋空間規劃(maritime spatial planning)和多用途概念(multiple-use concept)的發展最近成為有效管理海洋空間中進行的多種活動以實現可持續發展目標的工具[18]。這啟示我們將水下文化遺產的保護和管理置于海洋空間的多維規劃之中,通過對相鄰資源的平衡兼顧和合理利用構建科學、高效的保護管理格局。因而,將水下文化遺產的保護納入大陸架和專屬經濟區的沿海開發和活動的海洋空間規劃,是一種有效的手段[19]。同時,也要兼顧和保障軍事用海、工程建設、科學考察、商業運輸、水產養殖、資源開采等多種海域使用形式,將水下文物的保護管理融入海洋空間規劃的各方面。因此,借鑒國外水下文化遺產保護的政策立法及具體實踐,我國應考慮將水下文化遺產的保護納入新時代海洋強國的國家戰略中,置于中國特色海洋強國的建設框架之下,致力于構建一個多維度、廣覆蓋、深層次的大保護格局。

(四)細化分工協作,統籌綜合保護

2020年11月,我國海警在閩、贛兩地公安機關的配合下,成功偵破一起特大盜撈水下文物案,繳獲和追回沉船文物近700件,該案系我國海警偵破的首例非法盜撈文物案。我國海警集偵查、行政執法、防衛作戰等多種職能于一身?！稐l例》中也明確規定了海上執法主體的職能要求,但是水下文物的保護工作是一項綜合性的工作,涉及文物、外交、科技、交通、軍事、自然資源等多個部門,必須有各方面的大力支持與合作,方能保證維護國家利益,保證大量的水下文物得到有效保護。

目前,《條例》對于各執法主體在文物保護執法方面僅作籠統規定。因此,在國家文物部門與公安部門、海上執法部門之間的分工配合上還需要進一步細化規定。各有關部門在共享水下文物執法信息的基礎上,還需要健全海上聯合執法工作機制,進一步細化和明確聯合執法的具體程序、各個環節的負責主體、分工協作的具體安排,從而完成對水下文物有效保護的力量整合與重塑。

(五)加強國際合作,形成保護合力

由于歷史、地理、海洋環境等多種因素,水下文化遺產往往涉及多個國家,因此,雙邊、多邊、區域合作是加強保護成效、完善保護機制的重要途徑。在中國與東盟的文化區域合作中,中方提出了共同建設21世紀“海上絲綢之路”的倡議,比如共同梳理“海上絲綢之路”史料和遺跡,聯合開展相關學術研究,構筑“海上絲綢之路”文化圈,實現和諧相處、互利共贏和共同發展[20]。將水下文化遺產的保護管理納入中國與東盟21世紀“海上絲綢之路”的建設框架之中,是“海洋命運共同體”理念的生動實踐。

為了實現對水下文化遺產的有效保護,國家(地區)與國家(地區)之間可以簽訂雙邊、多邊協定,或者對現有的協定加以補充,針對雙邊、多邊水域內起源于對方國家的文物所有權歸屬問題制定明確具體的處理方法,也可以建立水下文化遺產保護管理的國際合作平臺與規劃項目。例如,比利時、德國、荷蘭、波蘭、葡萄牙、瑞典和英國七個國家合作共建的水下文化遺產管理數據庫(Managing Cultural Heritage Underwater)在水下文化遺產監測、危險預警、考古價值預測和信息共享等方面發揮著重要作用(13)詳見MACHU Report:Managing Cultural Heritage Underwater(January,2008),https://www.cultureelerfgoed.nl/publicaties/publicaties/2010/01/01/machu-reports-2007-2008-2009.。

同時,為了推動水下文物所有權的確權,《條例》規定了國家享有辨認器物物主的權利,而此項權利的行使也依賴文物所在國和文物來源國雙方,雙方有必要對辨認權利的具體行使程序以及辨認后的結果處理進行合作協商,達成一致意見。此外,相鄰沿海國可以通過簽署合作備忘錄等方式聯合執法打擊水下文物盜撈、走私,協力追捕,遏制犯罪,形成國家層面的整體保護合力,從而實現對水下文物的有效保護。

四、結 語

我國歷史悠久,擁有種類數量十分豐富的水下文化遺產,不僅有古沉船、水文石刻、古港口、古城市遺址,近現代沉沒軍艦也是水下文化遺產的重要組成部分。此外,在古代中國與外國交通貿易的海上絲綢之路沿線海域,因戰爭、自然災害等因素影響,遺存于水下的文物更是不計其數。

20世紀80年代,改革開放步入快軌,新興的水下考古蹣跚起步,我國大量水下文物被外國人盜撈、繼而販賣牟利倒逼了我國水下文物保護事業的發展?，F如今,水下文物保護工作面臨新的任務和新的形勢?！稐l例》的第二次修訂較之以前科學性、專業性加強,實踐性、可操作性提高,立法理念、保護管理機制、執法體制等各方面亮點紛呈,對水下文物保護管理事業的發展具有重要意義。但同時,《條例》在保護對象、立法目的等核心問題上與《公約》仍存在差異,在文物所有權的問題上仍面臨立法上的難題,這都需要在未來的理論與實踐發展中不斷加以完善。

2021年7月16日,國家主席習近平向第44屆世界遺產大會致賀信指出:“世界文化和自然遺產是人類文明發展和自然演進的重要成果,也是促進不同文明交流互鑒的重要載體。保護好、傳承好、利用好這些寶貴財富,是我們的共同責任,是人類文明賡續和世界可持續發展的必然要求?！盵21]

文化遺產應該作為人權的一個基本組成部分,因為遺產的概念本身就要求尊重和保護個人和群體的特征[22]。歷史文化遺產承載著中華民族的基因和血脈,不僅屬于我們這一代人,也屬于子孫萬代,更是全人類的寶貴財富。因此,我們必須強化“人類文化命運共同體”理念,遵循“海洋命運共同體”思想,以更加廣闊的視野和更加開放的格局審視和對待水下文物的保護管理事業。同時,全面推進涉?！败泴嵙Α苯ㄔO,在關鍵性和戰略性的國際治理議題中逐步提升以議題引領和規則創設等為進路的核心治理能力,多方面進一步實現文化遺產國家治理和國際治理現代化[23]。

水下文物保護管理工作無疑是21世紀“海上絲綢之路”戰略的重要一環,“友善、包容、互惠、共生、堅韌”的文化內涵對于水下文化遺產的實際管理和有效保護具有深刻的啟迪價值和重要的當代意義。未來,我們需要借鑒國際經驗,并不斷完善和更新立法精神、保護理念,將水下文物的管理保護置于經濟、科技、自然、生態、文化等多維度協同的綜合保護體系之中;同時,進一步完善保護管理體制,實現依法保護管理,并且加強國際合作,形成整體保護的合力,從而實現對水下文物的有效保護,努力走出一條符合中國國情的水下文物保護利用之路。