經營性扶貧資產管理的現實挑戰與解決路徑

殷浩棟

鞏固拓展脫貧攻堅成果是“十四五”期間“三農”工作的重點任務,而增加脫貧人口收入是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本要求。作為財產性收入的主要來源,經營性扶貧資產不僅在脫貧攻堅期間促進了貧困戶增收,而且已成為過渡期穩定脫貧人口收入的重要途徑。經營性扶貧資產大多與產業相關,事關脫貧地區鄉村產業發展,既是脫貧地區推進鄉村產業振興的重要支撐,也是農村集體資產的主要組成部分。因此,管好用好經營性扶貧資產,已成為脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要工作。

由于經營性扶貧資產量多面廣、項目構成復雜,加上監管機制不健全等原因,導致經營性扶貧資產的經營管理容易陷入困境。近年來,經營性扶貧資產司法訴訟案件不斷增加,反映了扶貧資產項目失敗、權益糾紛等問題頻發的嚴峻現實,也為剖析經營性扶貧資產運營管理機制提供了新視角。以中國裁判文書網(1)中國裁判文書網匯集了各級法院的生效裁判文書,覆蓋刑事、民事、行政、賠償、執行等不同案件類型,以及二審、再審、申請再審等不同審判程序的文書。經營性扶貧資產司法訴訟案件是以“扶貧”“資金”“入股”“分紅”為關鍵詞進行搜索而得,共獲得相關文書3 413份(截至2023年12月31日)。上有關經營性扶貧資產的司法裁判文書為切入點,通過文本分析從整體層面剖析經營性扶貧資產隱含的經營風險和法律合規性問題,這為揭示鄉村產業和農村集體經濟項目經營失敗的原因提供了新視角,還彌補了現有研究大多聚焦于個案剖析、缺少整體性分析的缺陷?；诖?對經營性扶貧資產的經營管理制度進行系統性分析和建構,以期為促進經營性扶貧資產穩定經營、推進鄉村產業振興提供有益的政策借鑒,這也是本文研究創新之處。

一、文獻評述

經營性扶貧資產主要是具有經營性質的產業就業類項目固定資產及權益性資產等,既包括產業扶貧所形成的生產基地和配套設施,也包括扶貧車間、光伏電站、商鋪等,以及資產收益扶貧項目形成的股權、債權等權益性資產(葉興慶等, 2021)。經營性扶貧資產起源于資產收益扶貧,在2020年之前,相關研究大多聚焦于資產收益扶貧的內涵、運作方式、實踐困境、效果評價等方面。在內涵界定方面,學者認為資產收益扶貧是資產建設理論在我國的初次實踐,通過將各類資金、資源、資產或農戶權益股權化,由經濟實體進行市場化運作,使貧困村與貧困農戶按照股份或特定比例獲得分紅收益(施海波等, 2020;汪三貴,梁曉敏, 2017;李卓,左停, 2018)。在實踐效果方面,學者利用多地案例分析了資產收益扶貧的增收效果和運作模式,有四川和重慶的資產收益扶貧試點(汪三貴,梁曉敏, 2017;戴旭宏, 2016),“三變”改革(程蹊, 2019;檀學文, 2017),東部扶貧改革試驗區(李卓,左停, 2018)等地方的案例。在作用機制方面,資產收益扶貧能夠拓展扶貧項目受益主體和產業類型,有助于解決多主體產業組織中的信任困境并形成有效的合作機制(張延龍, 2019),從而優化貧困地區的資源配置(戴旭宏, 2016),拓寬農戶和村集體的增收渠道(汪三貴,梁曉敏, 2017),增強農村社區農戶的政治參與(李卓,左停, 2018)。在問題和風險方面,學者認為資產收益扶貧的理論支撐不夠,產權和資源邊界不清(楊青貴, 2018),存在股權設置的法律風險(賴作蓮, 2018),資產回報普遍較低且持續性不足(汪三貴,梁曉敏, 2017),風險防范機制和動態管理機制尚不健全等(李卓,左停, 2018)。諸如此類研究深入探討了資產收益扶貧的理論和實踐,為后續的扶貧資產研究奠定了理論基礎。

從2020年開始,關于扶貧資產的研究逐漸增多,大體可以分為三個方面。一是論述扶貧資產管理的重要意義和價值。學者普遍認為加強扶貧資產管理是鞏固拓展脫貧攻堅成果的必要支撐,也是落實“有效銜接”長效機制的紐帶之一,有助于實現政策銜接的穩定性及連續性。在過渡期,管好用好扶貧資產成為防返貧幫扶的重要抓手,能較好解決一些長期發展難題(蔣和勝等, 2020;任金政,李書奎, 2022;陳紅花等, 2020)。對脫貧人口而言,扶貧資產管理能夠通過完善產業發展帶動機制、提供就業崗位、分紅等途徑,促進脫貧人口收入增長(林萬龍,孫穎, 2020),而且對一般脫貧家庭的增收效果最為顯著(李書奎等, 2023)。甚至在未來一段時期內,扶貧資產仍是解決低收入群體增收問題的有效抓手(葉興慶等, 2021)。對脫貧村而言,經營性扶貧資產是村集體資產的主要組成部分,資產經營的收益也成為村集體收入的重要來源(白永秀,陳煦, 2022;徐志倉,汪啟慧, 2023)。對脫貧地區而言,加強扶貧資產管理既是提高脫貧地區造血能力的物質基礎,也是產業興旺和縣域經濟發展的制度基礎。一方面能夠構建長效機制,持續發揮產業項目效用,形成可持續的產業發展體系,進而助力產業振興的實現(任金政,李書奎, 2022);另一方面能夠延伸產業發展鏈條,促進縣域經濟的健康發展,構建脫貧家庭與縣域經濟之間的良性互動格局(高靜等, 2020)。

二是分析扶貧資產管理的現實困境和挑戰。首先,已有研究大多關注到了扶貧資產的權能缺陷問題,主要是產權界定不清。一方面,扶貧項目資金來源復雜,資產屬性不明確,政策文件并未明確約定這些資金屬于股金還是財政有償資金,導致入股經營主體的收益分紅資產屬性模糊(林萬龍,孫穎, 2020),資產的產權界定存在較大難度(葉興慶等, 2021);另一方面,相關主體的權責不對等,所有權存在“錯位”與“虛化”,容易產生產權歸屬泛化情況(杜志雄,崔超, 2022)。在政府全權管理下,村社集體組織缺失了收益權的控制(徐志倉,汪啟慧, 2023)。村集體即便享有扶貧資產的所有權,也無法自行決定資產的使用與收益分配(杜志雄,崔超, 2022)。如在一些地區的村級光伏扶貧項目中,貧困村村集體既不參與電站的建設,也不參與電站的管護、運維和收益分配(林萬龍,孫穎, 2020)。其次,運營管理制度不健全也是相關研究的重點。扶貧資金項目的運營管理普遍面臨缺乏專業管理人才、資產設備設施的后期維護不足等問題(葉興慶等, 2021)。各地管理實踐的短期行為比較明顯,缺乏扶貧資產管理的自循環、良性發展的長效機制(任金政,李書奎, 2022)。清產核資面臨較多問題,沒有合適的參考標準和評估力量,大部分扶貧項目資產只是在名義上按照原始投入進行了登記,并未開展折舊、重新估值等行動,所以實際的扶貧資產價值與登記情況存在偏差(檀學文, 2023;葉興慶等, 2021)。最后,扶貧資產缺失長效的收益分享機制?，F行實踐強調通過“保底分紅”等方式傾斜保護貧困群體的分紅收益,影響到其他出資方的參與積極性(楊青貴, 2020)。一些地方的分紅比例過高,給經營主體造成較大的經營負擔,部分經營主體并不愿意接受扶貧資金入股(葉興慶等, 2021)。貧困戶也面臨隨時失去扶貧資產收益權的風險(杜志雄,崔超, 2022)。

三是探討扶貧資產管理的優化策略和路徑。相關研究的政策建議集中于優化經營管理制度體系,在產權界定、運營管理、收益分配、資產處置等方面進行明確規定。首先,要因地制宜開展經營性資產的所有權界定,探索扶貧資產大數據管理和應用,逐一登記資產來源、所有權主體、經營主體、收益分配等信息,實施日常運營過程中平臺化預警監測,及時為各決策部門提供決策依據(任金政,李書奎, 2022;葉興慶等, 2021)。其次,設置嚴格的經營主體平臺篩選標準,明確扶貧資金的進入與退出標準,選擇經濟實力較強且誠信守約的新型農業經營主體,作為扶貧資產項目實施主體,對不符合標準的經營主體,及時退出入股合作(白永秀,陳煦, 2022;杜志雄,崔超, 2022;周春光, 2021)。再次,完善經營性扶貧資產的運營管護制度,明確縣鄉村的管理職責,加強政府監管與社會公眾監督,通過派駐、定期提供經營成果等方式參與日常運營管理,建立多層級管護模式,落實各類資產的管護責任(任金政,李書奎, 2022;葉興慶等, 2021),適時開展績效評價,通過考評機制提升資源配置效率和扶貧資產管理績效(白永秀,陳煦, 2022)。最后,優化扶貧資產收益的分配機制,建立受益群體動態調整機制,明確扶貧資產的收益權主體和收益權變更的標準(杜志雄,崔超, 2022),根據需要及時調整受益對象,把握好村集體成員普惠受益與低收入人口幫扶之間的平衡(檀學文, 2023;葉興慶等, 2021)。

現有研究對扶貧資產的理論內涵與實踐情況進行了諸多探討,為全面分析經營性扶貧資產的經營管理制度和現實困境奠定了研究基礎,但仍存在一些不足。其一,已有研究大多基于定性視角或個案分析,理論層面的分析較多,對全國整體層面所存在的實踐風險和挑戰缺乏系統研究,從而無法反映扶貧資產管理困境的影響程度。其二,已有研究對產業發展和項目監管的經濟行為探討比較多,對行為背后的制度邏輯和法律邏輯分析較少。其三,資產的保全和運營需要法律提供保障,已有研究探討了扶貧資產產權不明晰的法律風險,但對這些法律風險所能造成的不利后果缺乏深度分析。綜上所述,本文的貢獻在于,從司法裁判文書的角度系統分析經營性扶貧資產所發生的各類問題,為扶貧資產管理的研究提供新視角,彌補已有研究的不足;通過司法訴訟案件真實地揭示扶貧資產面臨的經營風險和法律風險,特別是經營性扶貧資產的運營短板和制度缺陷等共性問題,為完善資產運營管理機制和保障制度提供明確方向和現實佐證。

二、經營性扶貧資產的運營與司法訴訟情況

經營性扶貧資產體量較大,涉及的脫貧人口和經營主體比較多,管理難度大,相關利益主體之間出現糾紛也較多。當雙方協商失效的情況下,司法訴訟成為權益保障的最后防線。近年來,持續增長的經營性扶貧資產司法訴訟案件,反映了實踐中存在的問題愈發嚴重,亟待梳理問題根源,尋求妥善的解決途徑。

(一)經營性扶貧資產資金量大且涉及面廣

脫貧攻堅期間,全國投入財政專項扶貧資金1.6萬億元,加上其他渠道的資金,共形成扶貧項目資產2.77萬億元,其中經營性扶貧資產達到9 033億元。經營性扶貧資產已成為中西部地區農村集體資產的主要組成部分。根據2020年農村集體資產清查數據,全國農村集體賬面資產6.5萬億元,其中經營性資產3.1萬億元,占比47.7%;中部和西部地區的農村集體資產合計約2.29萬億元,其中經營性資產占比近50%。由于各類專項扶貧資金主要劃撥給中西部地區,從而經營性扶貧資產主要在中西部地區,脫貧村的經營性資產大多是脫貧攻堅期間形成的扶貧資產。

經營性扶貧資產收益已成為貧困村集體經濟收入和貧困戶增收的重要來源。從地方實踐來看,資金或資產大多以入股的形式,交由經營主體或平臺公司運營,被入股的經營主體通常需要每年支付5%～12%的分紅收益,享有收益的貧困村每年可獲得數萬到數十萬元不等的分紅收益,貧困戶平均每戶可獲得240～5 000元不等的分紅收益,受益群體累計超過了1 000萬戶。例如部分省份的集中式光伏扶貧項目,每年可為享有收益的貧困村提供幾十萬元的收益,一些脫貧縣的貧困人口純收入有近20%來自扶貧資產收益,部分貧困戶每年的資產收益達到4 000元(葉興慶等, 2021)。

(二)扶貧資產訴訟案件數量每年遞增

資產收益扶貧模式于2015年開始試點,2017年開始大規模推廣,隨后幾乎所有的貧困縣都實施資產收益扶貧。資產收益扶貧合同實施期限一般為3～5年,第一批合同大多于2020年和2021年到期。與之對應,經營性扶貧資產的訴訟案件數量從2015年的26份增加至2020年的859份,每年幾乎成倍增長,2021年同比增加36.0%。轄有脫貧縣的22個省(區、市)共有案件3 055份,占總數的89.5%。西部地區的訴訟案件增長較快,當年案件占比從2015年的44.4%增長至2021年的80.1%。從西部某脫貧縣的扶貧資產清查得知,全縣2013年以來共形成935個經營性扶貧資產項目,資產原值3.86億元。截至2022年6月30日,該縣共有55個項目未按合同分紅,23個項目合同已到期未退還本金,33個項目存在本金無法收回的風險,涉及資產總額1 000多萬元,13個項目已開展司法維權。其他脫貧縣情況基本與之類似,預計全國存在資產流失風險的經營性扶貧資產總額不少。

(三)訴訟緣由主要是經營主體拖欠分紅和未退還本金

經營性扶貧資產涉及政府、村集體、經營主體、貧困戶等主體。雖然相關管理制度規定所有權、經營權、收益權相分離,不同主體享有不同的權利,但為了確保扶貧資產保值增值并且讓貧困戶獲得傾斜收益分配,扶貧資產項目基本由地方政府管理,特別是早期經營性扶貧資產項目的入股、收益分配及監督管理等均由政府全權主導。在項目試點推行階段,沒有明確資產的所有權歸屬,貧困人口只享有收益權,并沒有直接和經營主體簽訂合同,以至于大部分經營性扶貧資產項目由村委會、鄉鎮政府、縣扶貧辦、國有平臺公司等作為貧困人口的委托代理者,與經營主體簽訂入股合同。這種權屬錯位的管理機制成為經營性扶貧資產司法訴訟爭議的主要來源。從案例類型來看,經營性扶貧資產案件以民事案件為主,所有案件中有82.2%是民事案件(2)民事案件的司法裁判文書經過整理、篩選后共計2 247份,文中對民事案件的數據分析均以此為基礎。,16.1%屬于刑事案件,1.7%屬于執行和行政案件。2015—2021年,民事案件占當年案件總數比例從25.9%增加至96.2%。從案由來看,合同糾紛案件的比例較高,占民事案件總數的94.3%,還有2.9%的民事案件是物權糾紛以及與公司等有關的民事糾紛。從起訴原因來看,78.3%的合同糾紛是經營主體拖欠支付分紅,70.0%是合同到期未退還入股本金。

三、扶貧資產管理面臨的經營風險和法律風險

基于司法裁判文書的分析,可以發現經營性扶貧資產案件相似度比較高,集中反映了扶貧資產運營監管制度不健全、合同文本不夠規范等問題。這些制度缺陷加大了項目經營風險和合同違約概率,從而引起司法訴訟案件增加。經營性扶貧資產隱含的經營風險和法律合規性問題,也是鄉村產業發展和農村集體資產運營面臨的共性問題。

(一)運營機制不健全帶來較大經營風險

脫貧攻堅期間,貧困地區扶貧產業項目一般依托當地已有產業基礎和資源稟賦,大部分發展種植和養殖類產業。在司法裁判文書中,違約的扶貧資產項目以農業項目為主,其中36.4%來自種植業,21.6%來自養殖業。農業行業收益不穩定,加上貧困地區資源稟賦較差,產業發展基礎薄弱,農業項目抗風險能力不足,受市場波動、疫情等影響更明顯,其間容易出現經營虧損,導致經營主體不能按期履約。此外,種植、養殖項目產生收益的周期較長,而扶貧資金入股約定的分紅是從簽訂合同之日開始計算,一些項目還未產生收益,無法按時給付分紅,這種分紅機制給一些經營主體帶來較大的負擔。涉案項目中,81.0%的種植業項目存在拖欠分紅或未退還本金,73.7%的養殖業項目存在同類問題。在部分案件中,扶貧資金剛入股到經營主體,就要按約定給付當年的分紅,以至于發生司法糾紛時,有些經營主體不認可入股本金的總額。如(2021)豫民申××號案件的爭議之一就是對本金的認定,原告A居委會以30萬元扶貧引導資金和村發展集體經濟資金入股被告B農業科技有限公司,2017年11月29日被告B農業科技有限公司收到30萬元,并于2017年12月1日支付A居委會“分紅款”4萬元。該公司主張實際本金應為26萬元,一審、二審均認定本金應為30萬元,但再審申請判定時,河南省高等人民法院認為需充分考慮支付分紅款的時間,對涉案本金進行準確認定,指令河南省洛陽市中級人民法院再審(3)文中所涉及的案件號以及當事人都進行了匿名化處理。。

經營性扶貧資產合同違約率高的另一主要原因是經營主體選擇機制不健全。各地出臺的關于資產收益扶貧的指導性文件均提出要選擇好實施主體,如《安徽省資產收益扶貧實施辦法(2019年)》提出資產收益扶貧的實施主體是治理結構完善、財務管理健全、經營狀況良好、經濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的企業、村集體經濟組織、農民合作社等。這些對實施主體的原則性要求在實踐中很難落實,一方面,這些非量化的評價標準難以對企業、農民合作社等經營主體進行橫向比較和篩選;另一方面,貧困地區發展成熟的經營主體數量相對不多,嚴格符合高標準的經營主體則更少。在脫貧攻堅期間,為滿足工作績效和貧困戶增收目標的考核要求,各地積極推進資產收益扶貧,只能在當地選擇略有基礎的經營主體,而真正滿足制度完善、產權清晰、創收能力強等要求的農民合作社或企業較少,甚至有些地方選擇剛組建且尚未形成穩定業務的合作社或是從未涉及農業產業的企業作為合作對象。例如四川省C縣D養殖專業合作社(44宗被訴案件),接受投資入股時成立才6個月,兩年之后就出現了拖欠分紅的問題。還有部分經營主體在接受大額資金入股后,生產規模擴張太快造成經營不善。此外,由于入股的扶貧資金金額普遍較大,基層政府和其他委托代理者在選擇實施主體時更偏好企業,導致企業接受入股的金額普遍比合作社高,違約被訴的比例也更高。從案件當事人來看,65.3%是企業,28.2%是合作社,其余少量案件的當事人為個體。合同到期后,企業面臨的退還本金的壓力比較大,有77.2%涉案企業因未退還本金被訴,高出涉案合作社16.9個百分點。

(二)幫扶和監管機制不健全造成管理不力

經營性扶貧資產項目存在配套幫扶措施不足。貧困地區產業基礎較為薄弱,產業發展需要綜合性配套扶持。作為一項公共政策,經營性扶貧資產項目形成于“超常規”的幫扶背景,應有總體的風險管理和幫扶機制來減少產業項目的發展門檻和障礙,而不是讓經營主體獨自承擔。但在實踐中,有些項目沒有經過充分評估研判而倉促實施,有些地方政府在撥付入股資金后,沒有對相關經營主體提供必要的配套幫扶措施,導致產業發展受限甚至項目經營失敗,一些經營性扶貧資產出現流失或變成“死資產”。例如(2022)陜04民終××號案件,當地鎮政府未按照協議約定履行供水義務,是涉案黑木耳種植項目失敗的原因之一。

經營性扶貧資產的配套監管存在不足。雖然各省已出臺扶貧資產管理辦法,強化了監督管理職責,但多以原則性約束為主,沒有明確行政部門監管權責范圍,而是將具體監管權限下放到縣鄉政府。例如《廣西扶貧資產管理辦法(試行)》提出,縣級扶貧、財政、農業農村部門要加強對扶貧資產管理全過程的監督。資產管理具有一定的專業性,加上扶貧資產項目個數眾多,縣鄉兩級行政部門不一定都具備較好的資產管理能力。既沒有上級部門的監管責任清單作為指導,也沒有足夠的人力開展跟蹤管理和常態化監督,縣鄉行政部門很難履行好監管責任。伴隨大部分經營性扶貧資產確權到村集體,部分地區將監管責任也交給村集體,例如要求村委會對設施類的經營性扶貧資產,落實具體責任人負責管護,管護責任與其收益掛鉤;對投資入股形成的經營性扶貧資產,村委會要落實相關責任人跟蹤監督運營管護情況。在實踐操作中,村集體更加缺乏項目運營監管的能力。因此,基層政府和村集體通常是在經營主體長時期拖欠分紅或未退還本金后,才發現資產項目出現經營問題。

經營性扶貧資產存在貪污受賄問題。刑事案件共550宗,以行政管理人員和村支書貪污、受賄和挪用資金為主,也有少量案件是經營主體虛構產業項目,騙取扶貧資金入股。從案件類型來看,貪污賄賂罪261宗,占刑事案件總數47.5%;侵犯財產罪168宗,占比30.5%;瀆職35宗,占比6.4%;其他案件86宗,占比15.6%。刑事案件主要出現在脫貧攻堅的前期,監管機制不健全是貪污、受賄和挪用資金的主要原因。隨著扶貧監督檢查、審計、稽查等制度逐步健全,扶貧領域的違法違規問題明顯減少,進而使刑事案件同樣大幅減少。

(三)合同文本的規范性不足帶來司法爭議

經營性扶貧資產的法律風險根源是資產收益扶貧的“名股實債”機制。已有文獻關注到資產收益扶貧模式的法律風險,而司法裁判文書也佐證了這種風險已成為大量存在的現實案例。經營性扶貧資產項目名義上為股權投資,但不符合入股的基本特征,這些“入股”項目既沒有進行股權登記,也沒有實現共同經營、共擔風險、共享利益。如果貧困戶入股企業或合作社成為股東,依照有關法律需進行股權登記,在享有收益的同時也承擔相應的責任,一旦經營主體經營不善,導致農戶和貧困戶需要承擔以投資額為限的民事責任,就可能對財政資金、集體資產等資產造成侵蝕(賴作蓮, 2018)。為規避這些風險,資產收益模式通常采用“保底分紅”形式,基層政府或村委會通常與被入股的經營主體達成“負贏不負虧”的約定,入股合同都標明貧困戶或基層政府等委托者不參與具體經營活動、不承擔經營風險,也不承擔合作項目的任何債務,單純地享有獲取收益的權利,合同到期后需退還本金。因此資產收益扶貧“負贏不負虧”的形式,在本質上更接近債權投資,經營主體與貧困戶之間的法律關系更像借貸關系,而“分紅”實質上是借款利息。

各地在資產收益扶貧模式實施之初缺乏參考案例,且關切點集中于提高項目對貧困群體的覆蓋程度,對合同文本的規范性關注不足,也基本沒有開展合同的法律合規性審查,導致“負贏不負虧”的約定和受益分配方式沒有經過嚴格的法律程序,從而隱含了一定的司法風險。在民事訴訟案件中,一些文本約定未必能獲得司法機關的認可,而合同有效性和當事人之間的法律關系已成為民事案件爭議焦點。一方面,“名股實債”造成合同認定模糊。有56.8%的民事案件被認定為合作協議糾紛,33.3%被認定為借貸合同糾紛。在對當事人之間的法律關系認定中,有28.7%的案件被認定為借貸關系。還有一部分經營主體依據《中華人民共和國公司法》等有關法律規定,提出入股合同無效或無須返回本金等觀點。雖然法院通常從合同是當事人雙方真實意思表示、不違反法律強制性規定的角度予以認可,但“名股實債”從長遠看仍是法律風險的根源。另一方面,合同大多未明確約定具體的解除條件,部分委托代理者在提出合同解除時出現了司法爭議。合同解除條件不明確,增加了經營主體和扶貧資產所有者的風險,也為運營和保全扶貧資產增加困難。例如(2020)內04民再××號案件,合同雙方未約定解除合同的條件,因企業法定代表人意外死亡,在企業經營狀況沒有明顯變化的情況下,縣扶貧辦以維護資產安全為由起訴請求解除合同。一審和二審支持扶貧辦解除協議,再審認為此案不符合法定解除合同的條件。(2018)渝0242行再××號案件,E縣扶貧辦認為F公司不滿足收益較好、連續三年實現盈利的條件,可能?？畈粚Ｓ?為確保扶貧資金安全,要求解除《資產收益扶貧合作協議》。一審要求E縣扶貧辦繼續履行協議,將約定的專項扶貧資金60萬元劃撥給F公司的指定賬戶,再審撤銷了原審判決。

(四)“同案不同判”不利于扶貧資產司法維權

相關政策文件對于扶貧資金“入股”沒有明確的含義規范,現有法律規定對此類財政資金“入股”也缺乏明確的適用條款,導致各地各級法院審理此類案件沒有統一的參照標準,引用的法律條文不盡相同,從而出現較多的“同案不同判”現象。不同法院對同類案件的審判結果不同,在民事二審案件中比較突出,撤銷原審判決或改判的比例為16.2%。一是合同效力判定不一致。大部分案件的合同得到了司法支持,也有2.7%的案件合同未獲得支持,主要原因是部分法院認為行政部門代理簽訂合同的行為超出政府機關業務范圍。例如(2020)內民申××號案件和(2020)遼0727民再××號案件不斷改判,且兩個案件對合同效力的判決完全不同。二是訴訟主體資格認定模糊。委托代理者訴訟主體是否適格成為民事案件另一主要爭議點,其訴訟主體資格在個別案件中不被認可。如(2020)內04民再××號案件,扶貧辦及其隸屬投資管理有限公司,與G公司在2017年和2019年分別簽訂兩份合同,再審認為扶貧辦作為訴訟主體不適格。村集體的訴訟主體資格也出現不被認可的案例。2020年《中華人民共和國民法典》以及2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》中都明確規定,農村集體經濟組織依法享有特別法人地位和獨立運營地位。未設立集體經濟組織的村莊,村委會可以依法代替集體經濟組織行使其職責(杜志雄,崔超, 2022)。但在(2020)冀0728民初××號案件,10個村委會聯合作為原告,法院裁定原告起訴不符合法定條件,這種裁定結果無疑加大了同類村莊的維權難度。面對第一批合同普遍到期的情形,“同案不同判”給扶貧資產的再次利用帶來顧慮,如何清晰界定雙方的法律關系、如何統一類似案件的認定和判決,都是確保扶貧資產可持續經營的必要條件。

四、經營性扶貧資產保值增值需要處理好的幾大關系

經營性扶貧資產的資產屬性和政策目標兼具公益性和市場化特征,管好用好經營性扶貧資產必須平衡維護資金安全和獲得穩定效益的兩難關系,在保障可持續經營的基礎上盡可能讓目標群體從扶貧資產中受益更多,并處理好基層政府監管責任和監管能力不匹配的難題。

(一)處理好確保資金安全和追求經營效益的關系

經營性扶貧資產大多來源于財政資金,在使用和管理過程中無法避免安全性和靈活性相互矛盾的兩難處境。從資產性質和來源來看,扶貧資產保值應是資產管理的首要目標,資產安全的重要性超過了資產增值。從資產運營的要素來看,扶貧資產附著于鄉村產業、依托于經營主體,需要給予經營主體適當的支持和容忍度。只有承載項目的鄉村產業蓬勃發展、經營主體效益穩定,才能確保扶貧資產增值。如今,鄉村產業的低效益、高風險以及農業經營主體的高脆弱性,給基層政府和村集體妥善運營管理經營性扶貧資產帶來重重壓力。一些地方擔心資產流失,對經營主體施加多重限制,反而制約了經營主體發展。還有部分地區選擇規避風險的方式,將大量資金打包入股到大型企業,以期降低項目失敗風險,并獲得相對穩定的收益。但這種方式并非一勞永逸,一是大項目并非沒有經營風險,一旦經營失敗反而影響到更多農戶的收益;二是利益聯結機制較為單一,貧困戶和村集體除獲得固定的分紅收益之外,很難參與到大企業的產業鏈,從而無法給貧困戶生計和村集體經濟帶來根本性改善。要實現經營性扶貧資產的保值增值,必須在確保資金安全和維護經營效益之間尋求平衡,優先選擇既能與貧困戶和村集體構建產業紐帶,又有良好經營制度和經營狀況的實體作為入股對象,鼓勵基層政府和村集體積極盤活和使用經營性扶貧資產,避免閑置浪費,使其能發揮增收的作用。

(二)處理好長期穩定經營和短期分紅收益的關系

經營性扶貧資產肩負著讓受益主體脫貧且穩定增收的公益性目標,還要在市場環境中能夠實現長期穩定經營,使其在實踐中面臨公益性投資與市場化運營的雙重目標。脫貧攻堅期間的產業扶貧核心目標是幫助貧困人口脫貧,在責任層層傳導、考核年年跟進的情況下,基層政府只能追求產業扶貧盡快見效,從而選擇一些“短平快”的項目。項目的選擇和運營等環節沒有完全遵守市場化最優配置的原則,導致這些項目的可持續發展能力略有不足,很難持續保障分紅收益。進入全面推進鄉村振興的新階段,長期穩定經營和短期分紅收益的矛盾變得更加突出。脫貧地區產業發展的支持力度難以比肩脫貧攻堅期間的政策力度,產業自身可持續發展的重要性日益凸顯,更需要培育和升級形成有競爭力的高效產業。這些產業需要綜合扶持和耐心經營,但當前的經營性扶貧資產分配機制雖然有利于獲取穩定收益,實際上不一定能夠保障項目可持續性發展(汪三貴,梁曉敏, 2017)。在項目未產生收益或經營出現虧損時,經營主體可能無力分紅,強制分紅加劇了經營主體的經營負擔,降低資產流動性,還可能迫使經營主體縮減經營規模和再投入資金,從長遠來看會損害經營主體的可持續發展能力?！柏撢A不負虧”的機制使得經營主體承擔所有風險,這也是部分經營主體在合同到期后不愿意繼續讓扶貧資產“入股”的原因。在經營性扶貧資產的運營和管理中,需要處理好長期穩定經營和短期分紅收益的關系,需明確產業可持續發展、項目長期穩定經營是獲取分紅的基礎條件,短期分紅不應損害長期穩定經營,在不損害經營主體長期穩定經營能力的基礎上適當分紅,才能使經營性扶貧資產實現可持續發展。

(三)處理好地方政府監管責任較大和實施意愿較低的關系

當前的經營性扶貧資產管理制度要求地方政府承擔較多的監管責任,而地方政府監管能力難以滿足現實監管需求,導致地方政府不愿意繼續采用資產收益的模式發展產業,經營性扶貧資產可能會進入縮量式發展處境?！蛾P于加強扶貧項目資產后續管理的指導意見》明確了縣鄉村三級監管責任,縣級政府對本縣域扶貧項目資產后續管理履行主體責任,明確相關部門、鄉鎮政府管理責任清單;鄉鎮政府要加強扶貧項目資產后續運營的日常監管;對確權到村集體的扶貧項目資產,村級組織要擔負起監管責任。對縣鄉村而言,經營性扶貧資產“不好管”,也“不想管”。在脫貧攻堅戰結束后,地方政府在資金管理制度和績效考核的壓力下,更傾向于選擇直補、以獎代補等管理程序相對簡單的產業幫扶方式,具有在精準扶貧戰略實施前有“撒胡椒面”的傾向,所形成的扶貧資產多為到戶類資產。因為按照扶貧資產管理的政策規定,到戶類資產無須縣鄉村三級機構對其實施監管,從而導致新增經營性扶貧資產越來越少。需注意到,經營性扶貧資產在兼顧鄉村產業發展和特殊群體增收的雙重目標上,具有舉足輕重的作用。目前,到村的專項資金相對較少,單個村的幫扶資金不足以支撐產業發展,再分散到脫貧戶和防返貧監測戶,則更難形成具有一定規模的產業。適當匯集資金發展當地特色產業,補齊產業鏈和配套設施的短板,推進產業集群融合發展,既能形成產業規?；图夯慕洜I優勢,建成現代化的鄉村產業體系,又能為拓展多元化利益聯結機制創造空間,使經營性扶貧資產能夠在新發展階段成為促進低收入群體和村集體內生發展能力提升的重要途徑。要達成上述目的,必須妥善解決地方政府監管責任和監管能力不匹配問題,明確與層級相匹配的監管措施和監管責任,讓各層機構和組織都能在統一的監管框架下,發揮各自的監管職責,實現管好用好經營性扶貧資產。

五、促進經營性扶貧資產穩定發展的建議

在新發展階段,鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止發生大規模返貧是全面推進鄉村振興的重要內容?？紤]到經營性扶貧資產承載的特殊作用,必須健全其運營監管機制,妥善處置面臨的經營風險,確保資產穩定經營并實現保值增值,讓脫貧人口和其他低收入人口能夠得到長期穩定的資產收益。

(一)健全經營性扶貧資產的運營機制

一是健全經營主體篩選機制。明確財務績效、管理制度等標準,挑選出經營穩定且有發展潛力的企業和合作社,建立入股合作對象備選庫。要求入股合作的經營主體建立規范的財務管理制度,增加會計信息披露程序,對入股資金較大的經營主體開展年度審計。二是改進資產運作模式。對已有產業基礎的地區,應以補短板、提效益為目標,基于產業布局規劃和村落地理位置選擇產業項目,力求形成區域優勢產業和產業集群。對無優勢產業的地區,以資金安全、收益穩定為目標,可形成固定資本再委托經營主體運營或與經營主體共同運作產業項目。三是健全扶貧資產項目聯農帶農機制。積極拓展分紅之外的聯農帶農機制,給脫貧戶提供更精準有效的技術培訓、產品定向保價銷售、互聯網+帶貨培訓等。四是強化配套扶持措施,協調解決產業項目的配套基礎設施短板,幫助經營主體對接市場、技術等資源,提供貸款、保險等金融支持政策。對存在經營困難的市場主體,幫助紓解外部因素造成的影響,例如協助打通供應鏈和銷售鏈堵點、解決勞動力短缺等問題。對市場主體因臨時資金短缺或未產生收益而不能按時支付分紅的情況,可以酌情延期支付分紅。

(二)健全經營性扶貧資產的監管機制

一是明確行政部門監管權限。建議各省出臺具有可操作性的經營性扶貧資產監管責任清單,明確縣級政府監管責任,要求其對重大項目開展常態化監督,包括定期開展專項督查或暗訪、委托第三方機構審計等。對投資規模達到一定標準的項目,每年由主管部門匯集后,統一委托會計或律師事務所開展盡職調查。賦予村集體經濟組織參與中小項目資產運營監管的權限,實現項目監管全覆蓋。二是健全風險控制機制。對入股資金較大的產業項目,要做好項目全周期風險防控預案,完善預警和應急響應機制,對縣域內風險較為集中的項目進行跟蹤監控,針對風險點采取循序漸進的整改措施,有序化解相關項目的風險。強化對資金的監管,建立入股資金共管機制,開設共管賬號,由行業主管部門或鄉鎮與經營主體共同管理資金使用。開展常態化的資金使用審計,鼓勵對入股本金開展抵押擔保,以降低專項資金的風險。三是加大刑事責任的懲處力度。對涉嫌侵占、挪用資產等行為,除按刑法定罪量刑之外,加大附加刑處罰力度,例如提高罰金金額,增加違法犯罪成本。

(三)提高入股合同的合規性

建議對扶貧資金此類財政資金的“入股”進行明確界定,為與現有法律規定相符合,可將其明確為債權投資,“分紅”可界定為資金占用費或利息。合同可定性為借貸合同,適用民間借貸的相關法律規定及司法解釋。針對司法訴訟的主要爭議點,建議各省出具普適性“入股”合同范本,供基層簽訂經營性扶貧資產包括村集體資產“入股”合同參考使用。統一制定權益保障條款,明確合同法律關系,標明合同終止的具體條件,健全資金退出、返還、處置等機制,允許經營主體主動申請退出。對處于存續期的合同進行法律合規性審核,對原合同尚未明確的權益保障條款等可通過補充協定予以說明。

(四)公布指導性案件解決“同案不同判”問題

鑒于經營性資產投資入股缺乏相應的法律保護依據,而短期內很難對相關法律法規進行補充和修訂,可利用案例指導制度解決當前存在的司法裁量不一致問題。建議最高人民法院聯合國家鄉村振興局等相關部門,挑選一批司法邏輯清晰、說理性強的案例作為指導性案例或典型案例,供各級人民法院參照審理相似案件,就主體資格確認、合同性質和效力認定等分歧較大的內容,提供統一的法律適用標準和裁量規則,實現裁判法律效果和社會效果相統一。對合同效力的認定,需以合同條款和政策實施背景為判斷標準,認定合同簽訂是雙方當事人真實意思的表示,即使行政部門代理超出行政職能范圍,也不應認為其違反了法律的強制性規定,從而影響合同的有效性認定。