全球治理中氣候環境資源面臨的“公地悲劇”
——基于國際法視角的對策分析

祿德安,張亞東

(鄭州大學 馬克思主義學院,河南 鄭州 450000)

2021年4月22日,中國國家主席習近平應邀出席領導人氣候峰會并發表了題為《共同構建人與自然生命共同體》[1]的重要講話。人與自然問題愈發引起人們的重視。近些年來全球公共衛生問題、自然災害問題頻發,自然界再次向人類發出警告。為了保護人類的公共繼承財產,我們有權利、有義務為保護地球環境資源做出貢獻。尤其是在以聯合國為主導的多邊主義合作和以國際法為框架的國際秩序下,我們更應從國際法層面加強對全球公域有限資源的保護。

目前針對全球公域資源的相關研究,主要是圍繞海洋、底土等人類當前開發的資源展開。有從國際法角度來分析全球海洋環境治理,提出自主治理、產權化治理、政府模式治理三種國際法實踐路徑[2]。也有從全球公域治理本身來探討,更多的是從安全治理角度或海洋資源的環境法角度進行分析,提倡構建海洋命運共同體[3-5]。但是針對全球公域資源的研究仍存有待完善之處,尤其是關于全球氣候環境資源的問題。

一、全球氣候環境資源面臨的“公地悲劇”現狀分析

隨著生產力發展的不斷進步,人類對大自然的征服也加快了腳步。進入21世紀以來,人類開始面臨許多前所未有的自然挑戰和生存威脅,尤其需要我們引起重視的是當前全球公域資源所面臨的“公地悲劇”。

(一)全球氣候環境資源的特點

“公地悲劇”這一概念最早是由20世紀60年代英國學者哈定在經濟學、社會學領域中所提出的(1)公地悲劇(Tragedy of the commons),也譯為公共資源的悲劇、哈定悲劇、公共的悲劇、共同悲劇等。1968年,美國學者哈定在《科學》雜志上發表的一篇題為《公地的悲劇》的文章首次提出。參見知乎網,https://www.zhihu.com/topic/19676691/intro.。其目的是為了解決當時由于人口快速增長所導致的公共資源緊缺問題。隨著多學科跨領域的交流發展,“公地悲劇”理論被引入國際法和國際關系學界,并常常被用來表示全球公域資源由于參與者的過度開發所面臨的資源緊缺問題[6]?；谶@一理論視角,本文將結合當前人類面臨的全球氣候環境資源問題予以討論。氣候環境問題是人類實現未來可持續發展道路上不能被忽視的問題。伴隨工業發展所造成的廢氣排放、溫室效應、臭氧層破壞、大氣污染等問題,人類逐漸認識到氣候環境資源的重要性。與其他全球公域資源相比,氣候環境資源也有其獨特之處:一方面,不同于其他的有形物質資源,氣候環境資源無法具象化,但它又確實存在于我們身邊,影響我們的生活,通過量化的方式可以使其“有形”化,如環境資源承載力、碳排量、融冰量、氣溫等數據;另一方面,通過指標設定、數據量化,環境資源被指量化,人們也更加清楚地認識到氣候環境資源并不是取之不盡用之不竭的。一旦氣候環境資源緊缺,人類的生產開發活動將無法承受。

(二)全球氣候環境資源“公地悲劇”的成因

哈定的“公地悲劇”理論被引入國際法和國際關系領域,對我們理解國際社會的新問題,提供了一個很好的認識視角[2],特別是結合當前全球公域的氣候環境資源問題。氣候環境問題之所以日益嚴重,其原因在于工業化無限制的生產活動,導致環境資源承載力失衡。首先是發展與消耗之間的共存悖論。與生產力發展和工業化相對的是環境的破壞與資源的消耗。二者之間的共存矛盾,使得氣候環境資源終將面臨“公地悲劇”問題。其次是共同與有限的責任承擔問題。發達國家應承擔更多責任,同時也應對受其影響的發展中國家予以環境治理援助。各國所承擔的責任是共同但又有區別的。最后是單邊與多邊的治理困境。全球公域資源作為人類社會的共同財產,其所面臨的問題也應當由人類攜手共同解決。但仍有一些國家奉行單邊主義思維,在國際無政府狀態下,對全球治理問題不參與、不配合,以致于出現單邊與多邊的治理困境。

如何解決全球氣候環境資源面臨的“公地悲劇”問題,當前學界已經有不少觀點。如張茗認為,全球公地的安全治理問題是任何國家都應當面對的,中國也提出了自己的方案對策[7]。韓雪晴、王義桅則對全球公域問題作了詳盡而細致的概念性研究,提出人類日益需要重視的新領域等等[8]。本文試圖從國際法層面提出針對全球氣候環境資源這一全球公域問題的應對之策。

二、全球治理視角下的國際法對策分析

(一)健全國際法制度框架

健全有效的國際法律制度框架,可以從規制上對氣候環境資源予以最大程度的保護,同時有機協調人與自然的和諧共生關系。國際法重視對氣候環境資源的保護,出臺了相關的條約文本、法律規定。在法律制度層面上,已出臺的相關法規有:處理全球氣候問題的《聯合國氣候變化框架公約》(1992)、《京都議定書》(1997)、呼吁各國共同應對環境問題的《巴黎協定》(2016),以及為保護南極氣候環境資源而頒布的《南極條約》(1959)等等。這些法律條文的制定和出臺,對氣候環境資源的保護和改善一定程度上起到了有效的作用。但為了有效應對發展與消耗之間產生的公地悲劇,應進一步完善氣候環境資源保護與管理的法律制度體系。

首先是氣候環境資源治理標準的制定。從國際法律的層面上,應當設定一個統一的氣候環境資源治理標準。同時,也要照顧到各個國家與地區間的不同情況。只有在統一標準的規范下,國際法在全球環境資源管理與保護問題上才能發揮有效作用,避免出現個別國家以本國法律標準進行處理的情況,如美國處理與墨西哥在太平洋東海岸地區的金槍魚問題時的做法就是這樣[9]。其次要明確獎懲制度。對于在氣候環境資源治理問題上表現良好、積極配合、做出貢獻的相關國家應予以稱贊與獎勵;對于任意妄為、破壞氣候環境資源、妨礙全球公域氣候環境資源治理的個別國家應在國際社會予以譴責,并做出適當的懲罰。如列入黑名單、繳納氣候環境資源保護費、暫停出席相關氣候環境資源治理會議,等等。通過引入獎懲機制,可以有效促進各個國家在氣候環境資源治理問題上的良性競爭與合作。最后通過定期會議協商,使各國都參與其中,共同協商治理。在協商治理方面,歐盟、東盟和聯合國的部分合作機制在地區氣候環境治理問題上都發揮了十分顯著的效果[4]。如東盟國家與中國開展的湄瀾合作機制、2018年聯合國發起成立的“氣候安全機制”(CSM)。

通過國際法制度層面的健全與完善,以國際法律制度的形式將氣候環境資源相關治理措施制定下來,可以有效解決人類發展與氣候環境資源消耗之間的公地悲劇。尤其是在當前國際社會,國際法是各國公認的國際規則。國際法的規則制度也具有堅實的合法性與有效性,對各國行為規范起到了法治觀念下的約束作用。

(二)明確國際法責任歸屬

當前在全球開展氣候環境資源共同治理方面所存在的阻礙各國協同合作的主要問題是責任劃分不明確。在國際社會無政府狀態下,針對公共事務問題的解決,責任的歸屬與劃分往往是首要的。這也是各個民族國家具有擬人性特點的體現。此外,從法律的角度來說,強調責任意識也是必要的。全球公域氣候環境資源問題的責任劃分爭議,是一個長期存在的問題。其焦點主要集中在責任劃分標準不同、歷史責任歸屬問題、經濟發展與責任承擔等幾個方面。

在國際社會重視氣候環境資源問題之前,大多數國家都沒有明確的保護人類共同財產安全意識。在國際法層面,也缺乏相關的管理與約束條例。但隨著全球化趨勢的日益發展和全球化意識的逐漸增強,各個國家都開始認識到人類是一個共生群體。全球公域的氣候環境資源問題也是人類所要共同面對的問題。那么如何破除因責任劃分問題而造成的氣候環境資源治理阻礙?

從國際法責任劃分層面上,首先要制定統一的責任承擔標準?！皼]有規矩,不成方圓”。有關氣候環境資源問題,也需要有明確的責任劃分標準。使各個國家可以在同一標準尺度的衡量下明確責任劃分,防止經濟發達國家依照單邊標準逃避承擔責任。其次要兼顧各國經濟發展狀況,堅持共同但有區別的責任原則。西方發達國家由于發展起步早,所以也最早損耗氣候環境資源,應當合理兼顧經濟落后國家的現實情況。在共同承擔責任的前提下,進行有區別的責任劃分?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》中也提出“發達國家應承擔率先減排和向發展中國家提供資金技術支持的義務”[10]。最后要合理解決歷史責任歸屬問題。由于人類發展初期粗放式的開發,氣候環境資源被極大損耗,造成了許多不可修復的損傷。所以,西方發達國家必須承擔相應的責任。

通過國際法層面的責任明確和劃分,可以有效解決相關現實問題的爭端。促使各國在責任明確的前提下,積極履行相關國際法義務,為多邊治理合作奠定基礎。同時,明確劃分責任也將極大地提高國際事務的處理效率,優化國家間的多邊合作。

(三)落實國際法主體實踐

當前國際社會在現有法律框架下已采取了多種實踐。尤其是對海洋、極地等資源方面,國際社會已建立了多個治理機制,如北極理事會(1996)。一些國家也提出了自己的治理目標。如中國提出的可持續發展目標,積極響應了《生物多樣性公約》(1992);印度尼西亞提出在2020年前減排26%的溫室氣體,首倡珊瑚大三角計劃等等。但在氣候環境資源治理方面,仍然存在單邊與多邊的治理困境、市場與政府解決的二元固化模式。2020年11月美國特朗普政府宣布退出《巴黎協定》,給世界氣候環境治理帶來了巨大壓力。2021年4月日本政府單方面宣布將污染核廢水排海,無視國際社會的譴責與反對。這種單邊主義給全球多邊主義治理帶來了極大的困難和阻礙,也損害了國際法的權威。此外,市場化手段與政府治理的二元實踐模式,也限制了氣候環境資源治理實踐的多樣性。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)打破了“公地悲劇”的原有應對思維,提出了多中心主義理論,主張通過多種組織、多種機制參與公共事務治理①(2)① 此處為其他學者后來對“公地悲劇”理論的進一步豐富和發展,提出了多種治理方式內涵。參見Beryan H.Druzin:《The Parched Earth of Cooperation: How to Solve the Tragedy of the Commons in International Environmental Governance》,Duke Journal of Comparative &International Law,2016,27(1):73-105.。

為了使國際社會各個成員參與治理的行為實踐能夠得到有效規范與引導,國際法應從法的地位予以支持,并且將多邊合作思維貫穿其中,避免全球治理理念與實踐發生脫節[12]。應放寬參與治理的實踐主體,允許國際社會組織(包括政府間與非政府間)和國際環保人士參與到氣候環境資源的治理過程中,提高治理效能;鼓勵區域性或全球性多邊合作機制的建立,把各國團結起來共同消減彼此的隔閡。此外,“應對氣候變化需要建立必要的道德框架體系,以及根本性調整的治理體系,以便更好地管理一級和二級風險”[11]。設立定期交流協商會議,方便各國共享信息數據和治理經驗,促進全球氣候環境資源的統籌治理;明確共同體理念,共同構建人與自然生命共同體。

通過國際法對參與主體的行為實踐進行正向引導,不僅能夠加強各國在氣候環境資源治理問題上的合作,同時還可以進一步規范國際社會秩序。宣傳氣候環境治理的成功案例,也能提供更多治理經驗。如中國提出的“兩山”戰略有效促進了節能減排,通過科技創新與可持續發展融合,對全球氣候環境治理做出了突出貢獻[12]。

三、國際法應對氣候環境資源“公地悲劇”的成效前景

隨著國際社會對全球公共治理意識的加強,越來越多的全球公域問題開始被人們注意到。尤其是近年來,全球氣候環境問題逐漸加劇所導致的自然災害,給人們的現實生活和物質財產帶來了極大的影響。各國人民希望解決全球氣候環境問題的呼聲愈發強烈。

(一)國際法應對全球氣候環境資源“公地悲劇”的有效性

當前氣候環境領域的合作正在逐漸成為各國團結協作的重要平臺。尤其是中美兩個大國對氣候環境問題的關注,使得國際法在解決全球氣候環境資源問題中取得了不錯的成效。2021年11月聯合國氣候變化大會在歐洲格拉斯哥召開。中國和美國在雙邊關系緊張的狀態下,仍然在氣候環境資源保護問題上展開合作,達成共識。11月11日中美雙方聯合簽署發布了《強化氣候行動聯合宣言》。而中國也逐漸在氣候環境資源問題上承擔相應的責任,發出積極呼聲,并對“雙碳”指標作出承諾[13]。

中美兩國作為世界大國在人類面臨的共同問題前實現了國際法框架下的相互協作。為解決全球公域面臨的“公地悲劇”問題提供了有力的保障。除了中美兩國,還有不少大國和國際組織也紛紛響應,共同應對全球氣候環境資源緊缺帶來的嚴重挑戰。隨著國家政府間的氣候環境資源治理措施不斷展開,民間也有很多社會團體和國際間非政府組織開展形式多樣的氣候環境治理行動。這種方式相較于國家間的會議協商和宣言起草,顯得更為靈活、更為直接,也更為有效。

(二)國際法應對全球氣候環境資源“公地悲劇”的局限性

即便當前國際法層面在治理全球公域問題中發揮著極大的作用,但想要真正從該層面有效解決全球氣候環境資源面臨的“公地悲劇”問題,需要克服的局限性還有很多。尤其是在當前全球治理赤字日益加重的背景下,如何強化國際法的約束力是需要重點考慮的。

其一,國際法對國際社會主體的軟約束力。由于主權國家在國際法框架下的自主性,一些發展中國家或資源出口型國家,常常為了發展經濟而大肆開發自然環境資源,部分國家還對全球公域進行廢體排放。如日本核廢水排放,以及美國向西太平洋排放有害物質等。這些國家個體的破壞行為嚴重阻礙了全球治理進程。此外,一些非國家行為體進行的非法破壞活動,也對全球氣候環境資源造成極大的破壞[14]。其二,國際法運行缺乏良性的國際環境。當前的地緣競爭形勢極大地轉移了人類共同應對全球問題的注意力,分散了國際社會的合力。這些都是國際法層面無能為力的。除此之外,國際法還存在不少爭議性問題難以解決。如國家主權與全球性氣候問題的解決、國家單邊法律效力與國家法效力的矛盾等等。

四、總結

隨著世界政治經濟深入發展,人們對全球化概念也有了深度認知。不再拘泥于個人、社會、國家,不再只限于政治、經濟、軍事,全球化概念被擴展至更為寬廣的領域和層次。外空、深海等新領域逐漸被人類社會所介入和探索[15]。全球化也開始涉及有關全人類的共同問題,以及隨之而來的全球治理。

哈定所提出的“公地悲劇”問題如今正在全球氣候環境資源領域中初顯端倪。每年世界頻發的氣候災害,正是地球對人類的“警告”。為此,我們有必要從國際規范即國際法角度,為解決全球氣候環境資源問題面臨的“公地悲劇”提出相關對策。包括:從國際法制度層面健全法律體系,從國際法規范層面明確責任歸屬,從國際法實踐層面落實相關舉措。通過國際法的合法性與公權力,能夠為解決全球氣候環境資源問題起到重要的推進作用。雖然國際法能夠為解決“公地悲劇”提供多種路徑,但是當前國際法想要發揮應有的成效仍然面臨著不少的挑戰。未來,有關國際法對解決全球氣候環境資源面臨的“公地悲劇”問題研究,應該更多地著眼于國際法理和國際法具體實踐層面。尤其是單邊效力與公域問題解決、國家主權與公域問題之間的矛盾等等。