民辦學?！叭谫Y難”的法律分析

李法兵

【摘 要】民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分。在我國目前的教育投資體制下,融資問題是制約民辦學校發展的關鍵問題。民辦學校在民事主體歸屬上既非企業,也非事業單位,而是獨立于企業和事業單位的“第五”類民事主體。民辦學校以其獨立的法人財產權,在法律上享有擔保主體資格。

【關鍵詞】民辦學校 法律主體 融資環境 擔保法修改

【中途分類號】DF 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673-8209(2009)11-0-02

《民辦教育促進法》第四十八條規定:“國家鼓勵金融機構運用信貸手段,支持民辦教育事業的發展?！薄睹褶k教育促進法實施條例》第二十七條規定:“鼓勵社會基金組織為民辦學校提供貸款擔保,鼓勵信托機構利用信托手段籌集資金支持民辦學校的發展?！薄睹褶k教育促進法》及其《實施條例》的頒行,立法宗旨無疑是促進民辦教育的發展。然而,自兩法頒行的數年來,并沒有出現預想中的社會資金投資辦學的熱潮。相反,民辦學校的數量近年來卻呈現急劇下降的趨勢,各地甚至相繼出現了民辦學校破產倒閉的現象。上述局面出現的原因,我們不排除管理不規范的因素,也不排除被市場自然淘汰的因素。但我們必須看到的是,在民辦學校規模發展急需金融信貸支持的今天,現行《擔保法》第九條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人”和第三十七條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押?！钡囊幎?無疑是制約民辦學校發展的重大制度障礙。后頒行的《物權法》第一百八十四條也有相關的規定。不難看到,立法上的滯后與缺位已成為民辦學?！叭谫Y難”的制度性障礙,各省市政府和金融機構采取了一定的扶持政策畢竟限于政策層面的支持,《擔保法》等法律法規的修改與完善勢在必行。本文在分析民辦學?！叭谫Y難”的法律因素的基礎上,擬對《擔保法》的修改與完善提出構想。

1 民辦學?！叭谫Y難”的法理分析

隨著我國社會主義市場經濟體制和教育體制的不斷深化和完善,我國民辦教育事業所取得的成績是舉世矚目的。據最新資料統計,2006年全國共有各級各類民辦學校(教育機構)9.32萬所(不含民辦培訓機構2.35萬所),各類學歷教育在校學生達2313.02萬人(資料來源:教育部2006年全國教育事業發展統計公報[Z].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/)。民辦教育的發展,不僅滿足了廣大人民群眾對教育的不同層次的需求,有效緩解了我國經濟建設與各類人才的供求矛盾,而且在完善教育結構,優化教育資源、深化教育改革,拉動相關產業等諸多方面都作出了積極的貢獻,有力地推動了我國教育管理體制、教育思想理論、教師隊伍建設乃至教育政策、教育實踐、學校辦學模式等重大變革,民辦教育已經成為我國社會主義教育事業的重要組成部分,并得到了國家立法的確認。然而,我們必須看到的是:在目前階段,我國民辦學校的發展在某種程度上主要還是依靠各級政府的政策扶持,制約民辦學校融資的國家立法問題還未能得到根本性解決?！稉７ā返确煞ㄒ庁叫栊薷?理由與法律依據如下:

1.1 民辦教育已經成為社會主義教育事業的組成部分

改革開放二十余年來,中國民辦教育所取得的成績是巨大的。在民辦學校沒有國家財政投入的特殊國情下,為保證民辦學校與公辦學校公平競爭,國家有必要修改現行《擔保法》,落實《民辦教育促進法》的相關規定,對民辦學校提供信貸支持,在明晰產權的基礎上,允許民辦學校為滿足自身發展需要,可以用全部的法人財產和投資人的股權對外擔保融資。

1.2 民辦教育事業的“營利性”與“公益性”不僅沒有沖突,而且可以實現良性互動

民辦教育是一種與公辦教育不同的制度安排,在這種制度安排下,民辦學校主要通過民間資金舉辦并依靠學費運營,公辦學校則主要由政府舉辦并依靠維持。由于民辦教育具有公益性,其必然要求民辦教育也應當像公辦學校一樣獲得政府的財政支持;然而,在目前的國情下,民辦的身份在一無國家財政投入,二無社會捐助的特殊國情下,民辦學校只有通過盤活固定資產、相關投入以及通過長期辦學實踐形成的社會信用擔保融資,才能獲得自身發展所必要的資金。否則,民辦學校的發展資金便無以為繼。為實現,民辦學校規模與質量的良性互動,《擔保法》應賦予民辦學校用先期投入和長期積累的法人財產進行擔保融資的主體資格。

1.3 我國民辦學校的本質特征是“投資”辦學,在法律主體上與公辦學校和國外私立大學有本質區別

在我國,民辦學校的主體是民間資本投資人按照《民辦非企業單位管理暫行條例》設立的獨立法人,其法人屬性顯然有別于機關、企業、事業單位、社會團體等,與國外“捐資”辦學為主體的財團性私立大學也有本質區別。在設立與運行方面,機關、事業單位、社會團體等主要靠國家財政性投入運轉和維持的,其法律屬性與靠民間資本投資人設立的民辦學校有重大區別。在我國現行法律框架和行政管理模式下下,公辦學校并未享有獨立的法人地位,其財產權的行使受到必要的限制的合理的,也是必要的。我國民辦學校是享有法人資格的獨立民事主體,除終極宗旨限定為“公益”外,其設立與運營與公司企業并無本質區別,在可以取得“合理回報”的現行法律框架下,投資人在民辦學校享有的權益在法律屬性上是股東權,投資人完全可以用股權進行質押融資。此與靠捐資辦學的國外私立大學有本質區別。在主要采取信托方式設立的國外私立大學,捐資人由于不能取得股東資格,不能享有股東權,其無權處分投入到私立大學的財產份額。我國民辦民辦學校作為獨立法人,其享有民事權利、承擔民事義務的法律地位是由現行法保障的?！睹褶k教育促進法》第三十五條規定:“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權?！卑凑辗ɡ?民辦學校對其法人財產享有占有、使用、收益和處分的完全的民事權利。在產權明晰的情況下,民辦學校用其法人財產對外擔保融資是行使財產權的合法方式?！稉７ā泛秃箢C行的《物權法》沒有區分公辦學校與民辦學校財產權的屬性,民辦學校的財產也一并被列為禁止抵押的財產范圍,無疑是剝奪了民辦學校以獨立民事主體的法律資格獲得信貸支持的權利。

1.4 《擔保法》不僅與相關法律沖突,且嚴重滯后于民辦學校的發展實際

《擔保法》通過是在1995年,當時民辦學校在我國剛出現不久,數量有限,規模也不大。在當時的立法背景下,《擔保法》主要調整的是公立學校、公立幼兒園、公立醫院等主要靠財政撥款的“事業單位”。隨著民辦學校的發展,國家制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,將民辦民辦學校與傳統事業單位嚴格區分開來,而且制定《民辦教育促進法》,廢止《社會力量辦學條例》了中限制民辦學校財產轉讓、擔保的一系列規定,明確規定民辦學?？梢垣@得信貸支持,其立法宗旨是非常明確的。

關于《物權法》的適用問題。2007年新頒行的《物權法》第一百八十四條第(三)款沿襲了《擔保法》第三十七條第(三)款“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押”的規定。物權法的立法宗旨主要限于解決社會主義市場經濟的物權基礎,適用對象是國家財政支持的“事業單位”。由于民辦學校不屬于事業單位,解決民辦學校擔保融資的法律障礙,不涉及《物權法》的適用和修改。

1.5 民辦學?？梢宰鳛閾Ｖ黧w的法律根據

1.5.1《民辦教育促進法》第四十八條規定:“國家鼓勵金融機構運用信貸手段,支持民辦教育事業的發展?！薄睹褶k教育促進法實施條例》第二十七條規定:“鼓勵社會基金組織為民辦學校提供貸款擔保,鼓勵信托機構利用信托手段籌集資金支持民辦學校的發展?！?/p>

1.5.2《民辦教育促進法》第三十五條規定:“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權?！痹摋l規定是民辦高?？梢宰鳛閾Ｈ说默F行立法依據。按照民法理論,法人有權對其法人財產享有占有、使用、收益和處分的四項排他性權能,在產權明晰的情況下,民辦學校自然可以用其全部法人財產對外擔保融資。

1.5.3民辦學校既非社會團體也非事業單位

民辦學校有公益性質,但根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,民辦學校的法人類型為“民辦非企業法人”,其本身不屬于《民法通則》框架內的社會團體法人,也不屬于事業單位,是一種全新的法人類型。如前所述,現行《擔保法》將民辦學校按照《民法通則》中“事業單位“法人進行調整,混淆了我國法人分類標準與依據。因此,《擔保法》的效力范圍不得及于民辦學校,民辦學校作為擔保人和保證人并無法律障礙。

由上可見,金融機構在擔保貸款實踐對民辦學校及其投資人的擔保主體資格和可用擔保的財產范圍進行限制,一方面是基于對民辦學?！肮嫘浴暗钠嬲J識,另一方面是出于對法律風險的現實考慮。禁止民辦高校用法人財產和投資人股權擔保融資既無必要,也不利于民辦學校和金融機構的發展。

2 《擔保法》有關條款的修改與完善

2.1 關于民辦學校的擔保主體資格

2.1.1《擔保法》第九條的修改。將《擔保法》第九條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人?！毙薷臑椤皩W校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人,但民辦學校除外?！?/p>

2.2.2《擔保法》第三十七條的修改。將第三十七條“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施,不得作為財產抵押?！毙薷臑?“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施,不得作為財產抵押,但民辦學校為擔保自身債務的除外”。

2.2 關于民辦學?？捎糜趽５呢敭a范圍

2.2.1關于土地使用權抵押

在《擔保法》第三十四條第(三)款后增加一款,作為第(四)款:“民辦學校以劃撥、出讓或租賃方式(租賃期50年以上)取得的國有土地使用權或集體土地使用權?！?/p>

2.2.2關于房屋抵押

在《擔保法》第三十四第(一)款后增加一款作為第(二)款:“民辦學校所有的房屋和其他定著物?！?/p>

2.2.3關于權利質押

(1)知識產權質押?！稉７ā凡⑽唇箤W校的知識產權質押,鑒于公辦學校用校產擔保融資涉及國有資產,金融機構在實踐中對公辦學校知識產權質押一般會采取限制態度。但民辦學校與公辦學校投資體制不同,根據物權法定原則,消除金融機構對民辦高校質押貸款的法律障礙,有必要 在《擔保法》第七十五條第(三)款中增加一項,明確規定民辦學校的知識產權可以作為質押標的。

(2)關于學費收費權質押

現行《擔保法中》中并無關于收費權質押的一般規定,《物權法》第二百二十三條也僅規定了應收賬款質押,既未明確應收賬款是否包含收費權,也未單列收費權質押。我們認為,既然高校收費權質押貸款已廣泛地運用于融資實踐,立法有必要及時規范,在《擔保法》第七十五條第(三)款中增加民辦學校學費收費權可以用于質押的規定。

(3)關于學生公寓收費權質押

學生公寓收費權質押是公辦高校后勤服務社會化的產物,并已有部門規章的規范,由于立法層級低,并未廣泛運用于學校擔保融資實踐。一般來說,民辦學校從運作之處后勤服務采取的就是市場化的運作模式,并已形成一定的規模資產。出于資產盤活的考慮,民辦學校急需用相關資產對外擔保融資。因此,《擔保法》有必要對民辦學?？梢杂脤W生公寓質押貸款作出明確規定。同理,根據民辦學校發展需要,《擔保法》除規定民辦學校學費收費權、學生公寓收費權可以質押貸款外,教材收費權、食堂收費權等也應一并納入《擔保法》的調整范圍,明確規定上述權利可以用來質押擔保貸款。

2.3 關于民辦學校投資人的股權質押融資問題

民辦學校與民辦學校投資人是兩個不同的民事主體,在理順產權關系后,投資人完全可以用自己在民辦高校中享有的股權擔保融資。對股份與股權質押,《擔保法》已有明確規定,大多數省市已經啟動股權擔保融資實踐,在明晰產權和界定民辦學校法律主體的基礎上,民辦學校投資人用股權質押融資應無法律障礙。

參考文獻

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