我國廉政制度建設的缺陷及其矯治

摘要:當前,以貫徹落實科學發展觀為主要內容的教育活動正在全黨范圍內展開,而執政黨要真正落實貫徹好科學發展觀,需要從根本上搞好各級黨組織廉政建設,這就需要從體制、機制上去研究我國廉政制度存在的缺陷,找到矯治的根本辦法,從源頭鏟除腐敗存在的土壤。

關鍵詞:廉政制度;缺陷;矯治

中圖分類號:D262文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0022-02

首先我們來看一看原黑龍江省綏化市市委書記馬德賣官受賄案(即建國以來最大賣官案),價碼不同說法,多的說到買官者人均向馬德行賄近30萬元,但即使是根據最后定案時確認的,人均也在6萬元左右,一個正處級賣了30萬元,一個正縣長賣10萬元,保住一個縣副書記15萬元,一個市委30萬元。許宗衡賣官的價格:區的正職不低于1000萬元;大集團正職不低于800萬元;一般的局長在500萬至600萬元之間,諸如此類的案件不勝枚舉。從經濟學角度分析,我們把買官看作是一種投資,那么收益呢?可以想象的是在買到官職以后,勢必要利用這個官職來獲得收益,這里涉及的買官者幾乎都可以看作是潛在的腐敗者,這就形成了腐敗生態系統。腐敗生態系統究其原因歸根到底是由于我國廉政制度存在缺陷。根據近年來中紀委全會報告和檢察院的報告,我國目前腐敗形式可以概括為多種,每種背后都有著深層的制度性原因。

一、我國廉政制度建設存在的缺陷

1、制度設計上的缺失。制度缺少系統思想,制度體系不規范。突出表現在三大制度規范體系即國家法律、黨內法規、部門行業規章制度的規劃存在“缺位、越位、不到位”問題。國家法律缺位,很多應該由國法規定下來的制度要靠黨內法規和部門行業規章制度來“補位”,比如民主集中制,干部廉潔自律等等:黨內法規越位,管了很多黨紀不需管或不該管的事,比如我國的金融法規體系已經很完善,黨員在金融方面的違紀問題不需要再在黨紀處分處條例中特別作出規定;部門行業規章制度不到位,不少部門行業制度由其自行起草,缺乏參與和監督,難免帶有部門意志和特殊利益色彩。

2、制度制定上的漏洞。既存在無法可依的問題,也存在失之于過寬的問題。

一是許多制度建設存在空白,一些基礎性法律存在空白,如廣大干部群眾呼吁多年的《反腐敗法》遲遲未出臺;一些腐敗現象的制裁和懲處缺乏應有的法律依據,法律手段也存在空白,如收入申報制度沒有規定申報各類非勞務所得如接受捐贈等,從未有人因為收入申報而受到懲處。二是在一上些具體問題上廉與非廉界定不清。什么是腐敗,什么是不腐敗,應該有一個明確界限,這才便于識別腐敗?，F對貪污、受賄等腐敗行為的界定大體明確,但對屬于行業不正之風的腐敗行為、領導干部公款消費、收受禮物行為的界定,招商引資的界限,都不夠明確和清晰,打擊起來顯然缺乏依據,就難免出現領導干部自由裁量的問題。三是某些制度規定失之過寬。當前反腐敗制度建設有一個量大的瓶頸,那就是“巨額財產來歷不明”定罪過輕,30萬元以上才予立案,且最高僅判5年,制度效果明顯達不到設計目標。

3、制度創新上的滯后

著名歷史學家錢穆在分析中國歷史時指出,中國政治制度演繹的傳統是,一個制度出了毛病,再定一個制度來防止它,于是有些卻變成了病上加病。越來越繁密的制度積累,往往造成前后矛盾。制度創新遠跟不上政治經濟體制改革的步伐,很多情況下都是跟著趕,留下了一段“時間差”,而且反腐敗的效率跟不上腐敗的效率,可以說,腐敗官員很多打的就是自己任期的短期化和廉政目標長期化的時間差。這一點體現在制度建設上更是突出。反腐敗往往都是跟著立法趕、立法跟著改革中出現的問題趕。制度滯后的問題是制約我國制度建設的根本束縛。

4、激勵機制上的扭曲

現行的制度結構和制度安排在激勵機制上的嚴重扭曲成為腐敗行為得以流行的一個重要原因。這種激勵機制上的缺陷主要表現在以下幾個方面:(1)公職人員工資性收入水平偏低以及收入分配中的平均主義等不利于調動他們的工作積極性;(2)各級政府預算行政經費撥款普遍留缺口和容許事業單位創收改善職工福利的政策以及長期以來形成的單位體制,導致眾多單位利用自身的權力和資源逐利行為的猖獗;(3)尋租行為比起誠實勞動和直接的生產經營活動更容易發財致富導致尋租行為的盛行。

5、制度約束上的乏力

我國制度中對公職人員個人或群眾行為所面臨約束機制包括四個方面:一是公職人員特別是各級領導干部所面臨的自律約束機制;二是由各種形式的監督所構成的責任約束機制;三是由各種法律法規和專門實施它們的反腐敗機關構成制度的約束機制:四是由來自社會各方面的輿論所形成的輿論約束機制。這四種約束機制構成了防范和遏制腐敗的四道屏障,他們的作用在轉型期中國由于種種因素而受到削弱。從自律約束機制來看,道德內約作用有限,民主生活會質量不高。批評和自我批評作用發揮不夠,領導干部廉潔自律不如人意。從責任約束機制來看,自上而下層層任命和監督的體制使得對上負責和對下負責相脫節;決策者、執行者和監督者的權力、責任不對稱削弱了各種監督機關的監督力度;過于強調一把手的責任,削弱了一般公職人員的權能;由于缺乏制度化的參與渠道,來自群眾監督的責任約束仍然是一種軟約束。從制度約束機制來看,反腐敗法制建設滯后,廉政制度建設重數量輕實效,反腐敗機關的權能受到多方面的制約。從輿論約束機制來看,新聞輿論監督力度不夠,民間輿論聲音微弱,公職人員工作單位內部輿論約束作用有限。

6、制度落實上的疲軟

制度落實上存在很大問題:一是制度宣傳教育脫節。對制度的宣傳教育往往是被動式的。形式不活,無法帶動干部群眾特別是領導干部主動學習貫徹的氣氛:二是長期依靠權力落實制度。往往我們出臺的各項制度落實的主體第一責任人都是領導干部,在制度的執行上也是靠領導講話、領導指示、領導督導去落實?？繖嗔β鋵嵵贫仁翘鰴嗔Ψ锤ψ拥母菊系K。三是責任追究不明不嚴。上有政策、下有對策,有利的就執行、不利的就變形,這是當前制度建設中最突出的問題。我們的制度之所以長期受這一痼疾的困擾,往往是因為違紀和懲處之間沒有形成固定的因果鎖鏈,出了問題找不到頭,找到了頭又下不了手。使搞腐敗的風險和成本大大降低,促成了一些腐敗分子鋌而走險。四是制度內耗。出臺一個新制度后常常要開展很長一段時期的清理。而且還要一個較長時期的適應期才能真正實施。

7、黨內權力運行機制封閉對“一把手”監督無力。調查發現,在黨內權力運行上,常委會、書記辦公會權力過于集中,缺乏開放和民主。目前黨內權力運行機制比較封閉,權力主要集中在黨委,黨委的權力往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,黨內重大事項的決策,重大工作任務的部署,主要干部的任免、調動和處理,一般都是常委會或書記辦公會研究決定,談不上黨代會決策,造成黨內監督體制軟弱無力。加之上級黨組織對“一把手”重用輕管,賦權過重,關愛有加,教育不力,使“一把手”實際成為游離于黨內監督之外的特殊群體,得不到有效監督。

二、反腐制度缺陷的矯治

1、建立健全以黨內競選制、普選制和差額選舉為重點的黨內民主選舉制度。制定《黨內選舉條例》,規定候選人的提名程序和產生辦法,強化對內權力授予過程的監督。積極推行差額選舉,逐步擴大直接選舉,從基層開始而逐步推行黨內競選制和普選制。

2、完善黨務政務公開制度。對不涉及黨和國家機密的黨內活動,應通過適當方式對黨員公開。

3、明確劃分黨內監督“三權”,建立健全黨內分權制衡制度。將黨的決策權、執行權從黨委的權力框架中分離出來,分設黨委會、執委會和紀委會,從根本上解決黨內權力過分集中的問題。

4、建立各級紀檢機關垂直管理、獨立辦案的制度。黨的地方各級紀委直接受上級紀委的領導并對其負責;地方和部門紀委有權對同級黨委成員的違法行為進行懲處。

5、一些學者認為,目前我國的反腐敗工作,進入了制度反腐敗階段,但制度不成體系,已成為制約反腐敗取得成效的突出問題。因此當前反腐敗工作的當務之急,是建立健全反腐敗制度體系,發現問題——彌補漏洞——再發現問題——再彌補漏洞,在不斷糾錯和創新中完善制度,是反腐倡廉取得實效的一個重要方法。既注意辦腐敗案件,又注重制度建設,既注意制度創新,又注重制度執行,當前主要任務:一是結合當前反腐的實際工作,今后應該加強建立健全防范性法律,如:國家公務員法、財產收入申報法、反貪賄賂法、公民舉報法等。二是理順收入分配制度和秩序,界定高收入行業及個人,加強對高收入者監管,適當提高公務員工資水平,燙平公務員的心理失衡,很多腐敗現象究其原因主要是由于公務員貢獻大,收入偏低,待遇不如其他行業和個人,存在清水衙門現象和互相攀比現象,造成心理失衡,因此,按職級適當提高公務員的工資水平勢在必行。

6、不斷創新黨內監督和黨外監督相結合的有效機制,要充分發揮群眾監督的作用。建立健全反映社情民意的機制,進一步完善政務公開、事務公開制度,使群眾監督經?；?、制度化,要充分發揮人大的法律監督和政協的民主監督作用,認真聽取各民主黨派的意見和建議,暢通民主監督渠道,要發揮行政監察機關職能作用,大力加強廉政監察和效能監察,促使黨政機關廉政、勤政建設。要重視和支持輿論監督,注重輿論監督的社會效果,以此推動和改進工作。通過強化各方面的監督,使黨內監督與國家專門機關監督、民主黨派監督、群眾監督和輿論監督結合起來,形成監督的整體合力。

7、應強力推行官員財產申報制度

早在95年5月中央辦公廳、國務院辦公廳第一次明確提出對中國官員的收入實行申報,但近十多年過去了,這一制度并沒得到很好的實行,為什么?阻力來自官員本身。對官員來講,這項制度幾乎完全是一項義務,看不到任何好處,從心理上有抵觸完全是意料之中的事情。尤其在轉型國家中,官員們都不習慣這一制度,不愿意露富,即使來源合法而且依法納稅的財產也不愿申報;怎么辦?只有通過國家立法來強制推行,并且從高層開始率先垂范,下層各級官員仰望從之,總之作為反腐敗制度建設中的重要一環,“官員家庭財產登記制度”是不可或缺的,這一課題的負責人王明高博士,在接受媒體采訪時更是認為:“只要中國要前進、要發展,那么不管遇到多大阻力,這一制度都會在中國實施”。

作者簡介:肖曉明(1966-),男,貴州榕江人,中共黔東南州委黨校講師,北京師范大學博士。主要從事公共管理研究。