檢察建議在司法實踐中的困境與出路

肖秀敏　魏　菲

摘要：檢察建議是檢察機關履行職能的重要手段之一，經過五十多年的發展，檢察建議具有獨特的法律性質。在日常檢察工作中，檢察建議得到普遍的適用。在司法實踐中，檢察建議存在一些問題，一定程度上制約其作用的發揮。對檢察建議制度進行完善是當前檢察工作的迫切要求，為檢察建議在司法困境中尋找出路。

關鍵詞：檢察建議；性質；完善

檢察建議是檢察機關履行職能的重要手段之一。最大限度地發揮檢察建議的作用,是各級檢察機關保證執法的法律效果、政治效果和社會效果相統一的重要途徑。多年來，檢察建議為強化法律監督職能發揮了重要的作用，但是，由于法律對檢察建議規定不具體，檢察建議存在質量不高、效力不確定等問題。因而需要正視檢察建議在司法實踐中的困境，深入探討檢察建議法制化、規范化問題，進一步強化檢察機關的法律監督職能。

一、檢察建議的歷史沿革

檢察建議這種檢察活動形式，最早是在上個世紀五十年代檢察機關的一般監督工作中，根據人民檢察院組織法的規定，參照蘇聯的經驗提出和實行的。［1］1978年檢察機關恢復重建以后，基于對社會治安實行綜合治理的現實需要，檢察建議這種活動形式得到了廣泛運用和發展。與此同時，最高人民檢察院還將檢察建議這種形式運用到預防貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件之中。1982年12月6日，黃火清檢察長在第五屆全國人民代表大會第五次全體會議上作最高人民檢察院工作報告，鄭重提出“檢察建議”概念。自此，檢察建議在全國檢察機關得到普遍運用。1983年上半年，最高人民檢察院規定檢察建議書的基本格式。1995年2月28日全國人大常務委員會通過的《中華人民共和國檢察官法》第一次以法律的形式明確規定：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的”，應當給予獎勵。1998年8月3日最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百三十九條第二款規定，“對扣押在人民檢察院的犯罪嫌疑人的違法所得需要沒收的，應當提出檢察建議，移送有關主管機關處理；需要返還被害人的，直接決定返還被害人?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規則》以司法解釋的形式，將檢察建議規定為對被扣押的犯罪嫌疑人的違法所得的處理方式。1999年1月29日最高人民檢察院《關于加強預防職務犯罪工作的意見》和2000年12月13日最高人民檢察院《關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》進一步強化并具體規定了適用檢察建議的情形。目前，檢察建議成為檢察機關實現法律監督職能的重要方式，每年最高人民檢察院向全國人民代表大會報告工作都將檢察建議作為一部分內容，受到代表的關注和好評。

二、檢察建議的法律性質

當前關于檢察建議的性質主要有以下幾種觀點：

1、認為檢察建議是人民檢察院履行法律監督職能的方式之一。有觀點認為“檢察建議是人民檢察院結合辦案，向發生犯罪案件的部門、單位或行業提出的建立健全規章制度、加強管理，預防犯罪再次發生的意見。它是檢察機關履行法律監督職能的方式之一，屬于非訴訟形式的檢察活動?！保?］

2、認為檢察建議是檢察機關參與社會治安綜合治理的重要方法。有觀點認為，“檢察建議是檢察機關在開展各項檢察業務過程中，根據所發現的問題，對有關機關、團體、企業、事業單位或其他社會組織所提出的關于改進工作、完善制度等方面的意見，是司法建議的一種，也是檢察機關獨創的一種參與社會治安綜合治理的有效手段?！保?］

3、認為檢察建議既不是檢察職權，也不具有法律監督的性質。有觀點認為，從“建議”一詞的概念來看，它不能也不應該起法律監督的作用。所謂“建議”，就是“希望”或者“要求”對方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”，對方可以接受，也可以不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力?！保?］

筆者認為，檢察建議具有如下性質：

第一，檢察建議不是檢察機關的法定職權，也不是檢察機關法律監督職權的自然延伸。按照“公權法定”的觀點，檢察建議在現行法律關于檢察職權的規定中沒有體現，因而不是法定的職權，也不是檢察機關法律監督職權的自然延伸。

第二，檢察建議是服務和輔助檢察機關實現法律監督職能的非訴訟檢察活動方式。檢察建議的動議和提出與檢察機關的法律監督職權相聯系，其活動范圍和方式、方法不能超越檢察機關的職權范圍，不能脫離檢察機關的法律監督活動而獨立存在。

第三，檢察建議沒有自己獨立的品格，它的性質取決于使用它的機關的性質和它的內容。就當前各地檢察機關提出檢察建議的實際情況進行分析，既有屬于法律監督性質的檢察建議，也有屬于檢察機關參與綜合治理、預防犯罪等社會活動性質的檢察建議。

第四，檢察建議對被建議單位不具有強制執行的效力，以檢察職權的影響力和建議的針對性、科學性保證實施。

三、檢察建議的適用

第一，檢察建議適用于與檢察機關行使法律監督權直接相聯系的情形。具體包括：1、通過查辦職務犯罪案件，發現發案單位存在執法不嚴、違法不糾的問題，可能再次發生職務犯罪，需要提請糾正或解決的。2、通過查辦職務犯罪案件或對一個時期查辦的職務犯罪案件情況進行分析，發現發案單位所在行業、領域普遍存在某種違法現象，或者監督、管理體制、機制、制度漏洞，可能誘發職務犯罪案件發生，需要提請糾正或解決的。3、查辦職務犯罪案件中發現的違法犯罪行為，尚不構成犯罪，或者犯罪情節輕微不需要追究刑事責任，需要移送和建議主管部門對行為人進行行政處分或處罰的。4、人民檢察院通過接受群眾舉報，或者對舉報情況進行綜合分析，或者對某一領域潛在的職務犯罪問題進行調查，發現某一單位、行業存在違法行政（管理）或其他違法問題，可能導致職務犯罪案件發生，但立案查辦證據尚不充分，或者其行為和危害性尚不構成犯罪，需要及時糾正的。

第二，檢察建議可以適用于對發案單位和對被建議事項負有監督管理責任的行政主管部門、行業主管部門。比如，檢察機關通過查辦案件發現某一違法犯罪問題在某些行業、地區普遍存在，或者發現造成某種違法犯罪普遍存在的原因是該系統監管機制存在漏洞，需要提請發案單位所屬的全體成員單位注意糾正的，檢察機關可以向該案件涉及的政府主管部門、行業主管部門提出檢察建議，督促主管部門對發案單位的監管。

第三，檢察建議針對具體的違法事項，以及具體的監督管理漏洞提出。檢察建議的目的是督促被建議單位糾正違法事項，完善監督管理措施，如果缺少具體違法事項，沒有針對性，泛泛而談，不僅起不到保障法律正確實施的作用，還可能引起被建議單位反感。

第四，檢察建議不能用于同有關單位聯系和協調行政工作事務。在日常工作中，檢察機關可能有許多事情需要有關單位給予幫助支持，在處理這些問題上，檢察機關與相對單位屬于兩個社會組織之間的互助關系，不存在監督關系，不能簡單地采取檢察建議的辦法解決，而只能使用協商或函件的方式。

四、檢察建議的積極作用

1、檢察建議具有“亡羊補牢”作用。發案單位出現犯罪行為后，檢察機關通過檢察建議使發案單位能夠及時認識到存在的問題，吸取沉痛教訓，并及時進行整改，強化監督管理，建立自律機制，避免類似問題再次發生。

2、檢察建議具有預防違法違紀作用。根據檢察建議，發案單位認真反思出現問題的原因，查漏補缺，建章立制，完善監督制約機制，可以避免干部職工發生違法違紀現象。

3、檢察建議具有警示、教育作用。通過檢察建議的提出，可以使發案單位的領導班子和干部職工認識到存在問題的嚴重性，警示、教育他們必須認真學習法律知識，增強法制觀念，嚴格依法辦事。

五、檢察建議在司法實踐中存在的問題

隨著我國依法治國進程的加快，人們的法治觀念和法律意識日益加強，檢察機關履行法律監督職能的作用進一步發揮，檢察建議越來越多地被使用，并取得一定的效果。但不容諱言，檢察建議仍潛存著一些不容忽視的問題，需要進一步地改進和完善。

1、缺乏法律依據。近年來，檢察建議這項業務已得到全國各級檢察機關的不斷重視，尤其是近年來，檢察建議的工作力度逐步加大，有的地方檢察機關將檢察建議列入綜合考核的內容。檢察建議已成為檢察機關對犯罪問題標本兼治的一項重要舉措。但是，檢察建議缺乏相關的法律依據，它僅僅是順應形勢發展需要而開展起來的一項檢察業務?？v觀《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《檢察官法》等相關法律法規，均沒有對檢察建議的概念、性質做出正式的規定，由于缺乏法律依據，檢察建議的作用無法充分發揮，因而檢察建議亟待被納入法律范圍。

2、檢察建議質量有待提高。檢察建議的分量決定于建議的內容是否切中要害、有的放矢。為此，需要對具體案件和某類問題作深入的研究分析，尤其是個案建議，務求對案件的特點、手段、規律及發案環節作深入透徹的調查研究。目前，不少檢察建議套話偏多，指出的問題多有雷同，改進措施大同小異。從建議的行文格式看，缺乏相對固定的首尾部分，中間部分作為建議的核心內容，對因果關系、建議事項的邏輯等闡述得有欠清晰，使受建議者缺乏信服感。

3、檢察建議發展不夠平衡。按檢察機關內部工作職能分工，不少部門都有發檢察建議的工作職責。但在實際工作中，公訴、反貪部門發檢察建議較多，而其他部門較少；針對個案提出檢察建議的較多，而歸類分析綜合建議的較少；職務犯罪方面的建議較多，其他方面的建議較少。以佛山市檢察機關近三年發出的檢察建議為例，

4、被建議單位的認識參差不齊。近年來隨著社會的發展，人們的思想觀念和思維方式出現了較大變化，雖然總體上人們對檢察建議的認可度正逐年提升，但是被建議單位的認識仍存在參差不齊的情況。有的被建議單位認真接受檢察建議，并積極改進，但有的單位對待檢察建議的態度不甚認真，認為檢察建議是小題大做，其態度是交差了事，或是棄若廢紙。

5、整改效果不一。從對被建議單位的回訪來看，半數以上單位從管理制度措施上進行了改進完善，約占三分之一的單位整改效果明顯。對建議事項的抽樣分析得知，行政事業單位對建議采信較好，尤其對用人方面的建議及時采取對策，切實落實兌現；農村基層單位和部分國有企業落實建議較差，存在不盡人意的地方。

6、對檢察建議的跟蹤落實不夠。由于缺乏相關制度的嚴格規定,辦案人員對檢察建議的后續工作欠重視。在檢察建議發出后,對其執行情況沒有進一步跟進，沒有主動向被建議單位了解執行情況和整改中存在的困難，使得檢察建議失去了實際意義，造成了司法資源的浪費,還影響檢察機關的形象。

六、完善檢察建議制度的措施

為推進檢察建議向制度化、規范化、社會化、法律化方向邁進，筆者提出如下對策措施。

1、完善立法，確立檢察建議的法律地位。近年來，檢察建議的執法效果與社會效果得到了社會各界的認可，但對檢察建議的地位與作用的認識仍不統一。為使這項檢察業務“名正言順”，有必要將其納入相關法律，使之法律化，從基本法律制度上保障其具有約束力，以利檢察機關及其工作人員有法律可依托，社會各界可信守。2001年湖南省九屆人大常委會第二十三次會議通過的《關于加強預防職務犯罪工作的決議》第五條規定：“各級檢察機關應當結合辦案,依法向發生職務犯罪案件的單位提出檢察建議。被建議單位應當制定整改措施,限期整改落實”。［5］這一規定,使得湖南省的“檢察建議”有了法規依據,具有了法律效力,利于充分發揮湖南省“檢察建議”的作用。

2、加強檢察建議制作的規范化，提高檢察建議的質量。要進一步完善檢察建議的制作和發布程序，對檢察建議書的制作格式、內容的審查、發布的主體、檢察建議書的送達與反饋等等，每一個環節都要做出詳細的規定，使檢察建議工作步入規范化、制度化、程序化的軌道，真正提高人民檢察院法律監督的水平。（1）完善檢察建議的制作和發布程序。第一，要明確檢察建議的發送主體。檢察建議要以檢察院的名義統一制作和發布，不能以院內設部門的名義制作和發布。因為檢察院是獨立的權利主體，有對外行文的資格，內設部門只是檢察院的一個組成部分，不是獨立的權利主體，沒有對外行文的資格。第二，要明確規定檢察建議發送的效力級別。通常由同級人民檢察院向被建議單位發送檢察建議，下級人民檢察院可以提請與被建議單位同級的上級人民檢察院發送檢察建議，上級人民檢察院可以向下級單位發送檢察建議，也可以指令與被建議單位同級的下級人民檢察院發送檢察建議。第三，要明確檢察建議制作的審批程序。應當由辦案人員起草檢察建議書，部門領導召集本部門人員討論定稿，送分管檢察長審定，必要時可經檢委會討論決定，以檢察院的名義發布。（2）完善檢察建議的內容。檢察建議的內容是衡量檢察建議質量高低的重要標志，質量高的檢察建議，應當做到意思表達清楚、措施有針對性、方案有可行性。雖然高檢院對檢察建議的制作格式有了統一規定,但對具體的制作內容沒有細化。因此,應將檢察建議書具備的內容要素作為格式要求明確下來,如通過辦理什么案件查證了被建議單位存在管理上的什么問題,經研究對此作出哪幾項既有針對性又有可操作性的檢察建議等,并提請受建議單位及時反饋落實檢察建議的信息。（3）建立檢察建議備案登記制度。各人民檢察院要建立專門的檢察建議文書登記備案記錄簿，由全院統一分類、編號，詳細記載檢察建議的擬稿人、擬稿部門、被建議單位、建議的內容，發出時間以及建議的落實情況等等。檢察建議書除送達被建議的有關單位外,應同時將副本抄報上級檢察院。必要時,還可以抄送被建議單位的上級主管機關,以便督促被建議單位落實整改措施。

3、建立檢察建議回復制度。檢察建議書要明確被建議單位落實或者提出異議的具體期限。被建議單位收到檢察建議書進行改正后，將改正情況在規定期限內以書面形式反饋給檢察機關。被建議單位對檢察建議的內容提出異議的，應在規定期限內以書面形式回復檢察機關。

4、建立檢察建議的撤銷、變更制度。發出檢察建議的本院檢察長或上級檢察院發現檢察建議的內容、形式、程序等不符合規定的，應予以撤銷。被建議單位有異議的，檢察機關應重新審查，發現確有錯誤的，應予撤銷。檢察建議部分內容不當，但不影響建議效果的，應及時向被建議單位說明變更。

5、檢察建議不被采納時，要有完善的配套監督方式。人民檢察院在司法活動中，對法院等機關訴訟行為提出的檢察建議，被建議單位不采納的，應采取其他法定監督方式或者向有關人事主管部門提出檢察建議，仍不被采納的，應報同級人大常委會決定。人民檢察院結合辦案，對發案單位提出的檢察建議不被采納時，應向被建議單位所屬的行業協會、主管部門等提出處理意見。

6、要完善檢察業務目標管理考評機制。完善的激勵機制是保證工作質量的不竭動力，要提高檢察建議的質量，提高檢察干警對檢察建議的重視程度，必須將檢察建議納入檢察業務目標管理考評的范圍，并將考評的結果作為評優、晉升的重要參考依據。同時，要摒棄將檢察建議的數量作為考核唯一標準的做法，要綜合案件社會影響、檢察建議質量、被建議單位采納程度、社會評價等因素綜合考評。

注釋：

［1］王桂五，《中華人民共和國檢察制度研究》，北京法律出版社。

［2］張仲芳，《論職務犯罪監督中的犯罪預防》，《中國檢察報》，1994.6.4.

［3］孫謙，《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社。

［4］孫謙，《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社。

［5］《給檢察建議插上法律的翅膀》，《檢察日報》2001.8.8，第一版。

參考文獻：

［1］王桂五，《中華人民共和國檢察制度研究》，北京法律出版社。

［2］張仲芳，《論職務犯罪監督中的犯罪預防》，載于《中國檢察報》，1994.6.4。

［3］孫謙，《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社。

［4］《給檢察建議插上法律的翅膀》，載于《檢察日報》2001.8.8，第一版。

［5］冀檢，《檢察建議:審判公正的有力保障》，載于《檢察日報》2003年8月13日。

［6］曹昌，壽尹暢，《對檢察建議應用情況的調查與思考》，載于《人民檢察》2002.11。

［7］張永安，《檢察建議立法應細化》，載于《檢察日報》2003年11月27日。

［8］羅自堅，《提高檢察建議效果的舉措》，載于《人民檢察》2000.12。

［9］張葆英，陳寶錕，《用好檢察建議促進社會和諧》，載于《檢察日報》2005年5月11日。