稅費改革后普通公路投融資面臨的問題與對策

王芳 王冬梅

摘要：開征燃油稅、撤銷二級公路收費站之后，普通公路面臨著資金短缺、融資困難的局面。文章分析了“費改稅”在融資方式、資金撥付方式、養護資金壓力、地方財政負擔方面對普通公路投融資的影響，并從政府和市場兩個層面提出了解決普通公路投融資問題的建議。

關鍵詞：普通公路；費改稅；投融資

公路作為一種基礎設施，具有準公共物品的屬性，是經濟社會發展的基礎。我國于2009年開始的燃油稅改革對普通公路建設的資金來源渠道、資金撥付方式、投資規模等產生了一些不利影響。本文對這些問題進行歸納分析，并提出在新形勢下創新普通公路投融資的建議。

一、普通公路投融資的歷史回顧

建國以來到2009年稅費改革前，我國普通公路的投融資方式基本上經歷了三個階段。

第一個階段是建國初至20世紀80年代，公路建設的資金來源完全依靠政府，中央負責國家干線公路的規劃和建設，而地方則負責其所轄區域內的公路規劃與建設。1958年，公路的建設管理權完全下放至地方，但由于地方財力的限制、中央與地方投入的分離，產生了很多問題。突出體現在因中央計劃投資的取消，導致各種運輸方式難以協調發展，在一些客貨密集的全國性運輸通道上難以集中資金修建高標準公路，不利于國家綜合運輸體系的建立和發展。

第二個階段是20世紀80年代至90年代初，出現了“貸款修路、收費還貸”的模式。這種模式最先在廣東得以嘗試，并取得了成功。1984年，國務院確定了四項加快公路建設的優惠政策：(1)提高養路費收費標準；(2)開征車輛購置附加費；(3)允許“借款修路、收費還貸”；(4)養路費收入免征“兩金”。1985年，車輛購置附加費的開征，開創了“取之于車，用之于路”的籌資模式，為公路建設提供了一項長期穩定的重要資金來源，為解決我國公路建設資金嚴重不足問題發揮了重要作用。自1985年以來，“貸款修路、收費還貸”的模式開始全面實施，有效地促進了我國公路建設事業的發展。

第三個階段是20世紀90年代以后，隨著我國市場經濟體制的逐步建立，市場經濟的思想也被引入到公路的投融資中來。2001年，車輛購置稅取代了車輛購置費，征收工作移交給了國稅部門。在2005年財政部實施的政府收支兩條線中，交通部又被選定為中央六部門試點單位之一，車購稅交通專項資金被列為首批實行財政直接撥付的試點范圍，交通其他預算資金也陸續納入國庫集中支付范圍，“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中支付制度改革目標在交通運輸行業基本實現。

二、稅費改革對普通公路投融資的影響

(一)稅費改革的主要內容

自2009年1月1日起，《成品油價稅費改革方案》開始實施，該方案明確了“費改稅”的總體思想，標志著1994年提出的“燃油稅”改革邁出了實質性的步伐。所謂的“費改稅”，就是將原有的交通運輸行業六費即公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、水路運輸管理費、公路客貨運附加費與水運客貨運附加費取消，并同時逐步取消政府還貸二級公路收費，取而代之的是燃油稅，是針對我國境內行駛的汽車購用的汽油、柴油所征收的稅。

“費改稅”在一定層面上符合了公路公益性的要求。公路屬于公共產品，公益性是發展公路事業必須堅持的理念，國家也確立了“以非收費公路為主，適當發展收費公路”的思路。其逐步取消二級路收費，將先前的養路費等轉化成燃油稅，實行捆綁收費，也更多地體現了“多用多繳，少用少繳”的公平原則，讓少用路者少掏錢多用路者多掏錢，同時以求達到節油、引導車主少出車減少交通擁堵、保護公路的客觀效果。

(二)稅費改革對普通公路投融資的影響

稅費改革后，原由各省、自治區、直轄市政府征收的政府基金、行政事業性收費變為國家通過征稅的形式依法籌集交通基礎設施維護、建設資金，并通過轉移支付方式分配給各省份。稅費改革對多年來已經形成的穩定的普通公路投融資機制產生了較大的影響，普通公路投融資出現了一些新的問題。

1.原有的普通公路融資模式面臨新的限制，公路融資渠道減少

稅費改革前，普通公路融資渠道較多：對于收費公路，其建設養護主要是依靠收取的養路費，養路費由交通部門支配，實行收費還貸；對于非收費公路，資金來源主要是省補和地方配套相結合，同時，養路費的超收分成對于普通公路的建設養護發揮了很大作用。另外，還有通過依托高速公路多貸款用以補充普通公路建設等方式。然而在“費改稅”后，取消了原收費公路的收費權并開征燃油稅，從而導致地方向銀行取得貸款的抵押來源消失，通過銀行貸款進行普通公路融資的方式難以再實施。對于普通公路來說，主要的資金來源變為省補、地方配套資金的支持和燃油稅，這些資金不僅要保證普通公路的基本養護需要，還要保證新建公路的投入。在省補資金不占大頭的情況下，大部分資金仍然需要由市、縣級財政籌措，然而，作為市、縣級地方配套資金主要來源的養路費超收分成資金的消失，給市級以下公路建設資金帶來很大的資金壓力。

2.公路建設養護資金撥付方式的變化對普通公路建設產生了一些不利影響

“費改稅”后，公路建設養護資金的撥付方式發生了變化，由原來行業內直接撥付轉為同級政府財政撥付。在“費改稅”之前，公路建設養護資金是通過行業內上下部門之間進行劃撥，地、市交通局將公路建設養護計劃上報省級交通主管部門，審核批準后再由省交通主管部門將所需資金下撥給地方交通局；“費改稅”之后，地、市交通局需要先將欲實施的項目報到計劃科、進入項目庫，由省交通主管部門對項目進行確認、省財政部門對項目進行審核后再由交通、財政部門聯合下發文件，并通過省財政將款項下撥至市財政，市交通局再向市財政申領資金，轉發公路處。這種變化在加強了資金監管的同時，也帶來了一些負面影響。如可能造成資金被挪用、不能及時到位，使得資金的進度和總量都不如從前。尤其是，這種通過財政劃撥資金的做法還導致了公路建設計劃缺乏前瞻性。譬如，有些北方地市的公路局到年度中間時還沒有收到當年的建設和養護資金，而根據當地的自然條件，每年公路建設的施工期大約從開春的三、四月份到立冬前的十月底，資金不能及時到位，不僅影響了當年公路建設的進度，也難以讓交通部門合理制定公路發展的戰略規劃。

3.取消二級收費站后公路養護資金壓力增大

取消二級公路收費站之后，在企業追求“低成本、高利潤”的目標下，更多的運貨車輛，尤其是大貨車，選擇走已經不需要收費的二級公路，使得二級公路的車流量明顯增大，由此造成公路損壞加快，好路率下降。但由于沒有相應的“以路養路”政策支持，養護成本的增加、養護資金缺口的增大進一步加劇了資金壓力。從調研情況看來看，僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財政性公路建設資金，遠遠無法滿足普通公路建設和養護資金需求。另外，由于公路損壞的速度遠遠快于計劃審批的速度，在養

護計劃尚未得到批準之前，交通部門只得先墊付資金進行公路維護，而這部分資金墊付顯然又會影響其他工程的進度。

4.原積欠債務的償還方式不盡合理，地方財政負擔加大

開征燃油稅后，對于原收費公路積欠的債務由中央和地方分別承擔50％，并要求在五年內還清。但是交通部門在核定清算撤站債務時，并沒有將債務的利息支出、撤站務工費、人員安置費用等考慮在內。這樣，中央給的那50％就被打了折扣，換言之，這些費用也要由地方來負擔，再加上地方已將原剩余經費上解，這無疑增加了地方的財政負擔。顯然，地方在沒有任何相關收入的狀態下去承擔償還50％(實質上比50％要多)的債務，如果地方經濟欠發達，財政資金比較緊張，地方是不愿意承擔這些債務的。而原有的這部分債務還不上，無疑也會對交通部門嘗試新的融資方式帶來不利影響。

三、創新普通公路投融資的建議

(一)加大政府投入，確保普通公路公益性的本質

普通公路作為政府向社會提供的公共產品，中央財政理應加大普通公路建設資金投入力度，從而實現普通公路建設由公共財政承擔而不是依靠貸款維持，使普通道路管理回歸到公共物品的本質上來，這是合理解決我國普通公路建設資金短缺的正確方向。

1.進一步完善普通公路融資來源確定的法律體系

法律是一項非常重要的制度環境，對經濟的順利運行起著重要作用。但是，我國目前還沒有針對項目融資的法律體系，現有的融資政策還有待完善之處。原有的公路融資模式經過多年的實踐運用，已經形成一些程式化的東西，而創新的融資渠道可能會與原程式化的東西有沖突，例如“統貸統還”政策的實施可能就會與“貸款修路、收費還貸”的?？顚Ｓ迷瓌t相矛盾。為了確保新的公路融資渠道的推行，就必須有相應的法律法規給予支持。對于政府所給予公路建設的優惠政策也要有相關法律的規范，使其制定更加合法化，執行能夠有法可依。確保融資渠道的暢通，確?，F有融資方式所籌資金及時全額到位而不被挪作他用，也應當建立相關的監督處罰條例。因此，應盡快建立完善的投融資法律體系，建立政府統一有效的管理，促進公路基礎設施建設。

2.加大中央財政性資金的投入

目前我國普通公路建設融資結構不合理，主要表現為過度依賴銀行信貸資金，而車購稅專項資金只占公路投資的12％左右，國家預算內投資更是少之又少，平均不到3％。這樣的融資結構顯然與普通公路的公益性特征不相符。另外，成品油稅費改革后，原來屬于地方支配的養路費變為中央稅，地方財力被進一步削弱。因此，隨著中央財政實力的增強，在提高對地方轉移支付比例的同時，中央也有必要承擔更多的事權，在公路基礎設施建設中加大中央財政性資金的投入。

3.擴大公路建設專項稅收范圍，為普通公路建設提供持續穩定的資金來源

在加大財政性資金投入的同時，如何確保普通公路建設資金來源的穩定也是至關重要的問題。借鑒發達國家的經驗，公路建設和養護資金應當保持相對穩定，不應隨著國家收支情況的變化而產生大幅波動。國外經驗表明，根據受益原則建立專項稅收，保持資金的專有屬性，是支持公路基礎設施穩步發展的關鍵。我國應當充分借鑒國外的經驗，不僅要繼續保持車購稅作為公路建設專項稅收的屬性，還應適當擴大公路建設專項稅收范圍。比如，可以考慮按照受益原則，將汽車購買、保有、使用環節的稅收統一納入公路建設專項資金，用于公路的建設、維護與保養。還可以借鑒日本的經驗，除征收燃油稅、車購稅外，同時征收石油液化氣稅、重車稅等新的用戶稅。另外，還有必要將治超工作與普通公路養護統籌考慮。針對超載超限車輛轉向二級公路，二級公路路況受損嚴重問題，一方面加大治超工作的力度，從源頭上遏制超載車輛對道路、橋梁的破壞，保障國省干線的安全暢通；另一方面，在治超罰沒性收入的使用上，也應當向普通公路傾斜，從而對普通公路養護提供資金保障。

4.創新思路，加大地方籌措資金力度

譬如，對于有資源的地區，因為有部分非收費公路無償承擔著資源的開發和輸運任務，因此，應該考慮資源的開發和輸運對公路的依存度和公路對其的超值貢獻，將部分礦業權價款分成納入普通公路建設的資金來源。另外，地方政府還可以考慮將非稅收入中的土地出讓收益金安排用于公路建設。這是因為，土地的級差效益與公路發展是密不可分的，公路越發達，交通越便利，土地價格越高，可以說土地出讓收益金中包含著大量的公路建設投入。同時，取消二級公路收費后，地方原有的交通費用減少，公路沿線地區的交通量將得到不同程度的增加，公路沿線地區的區位優勢增強，與外界的物質、經濟聯系的成本更低。因此，地方政府從土地出讓金中安排一部分資金用于公路建設符合“取之于路，用之于路”的原則，在加快公路建設的同時還可以增加土地的升值空間，從而形成一種良性循環。

(二)依靠市場力量，創新融資平臺

交通要發展，資金是關鍵。公路作為國家重要的公益性基礎設施，其準公共物品的屬性決定了政府投資應當在普通公路建設中占據主導地位。但是，由于政府資金有限，現有公路建設資金短缺，因此必須同時考慮其他籌資渠道，尋找新的籌資平臺。

1.樹立“大公路網”概念，建立高速公路與普通公路統籌發展新機制

《公路法》對公路分類的表述為“公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路?！边M行上述分類的目的在于便于管理，但無論如何分類，它們共同構成了國家的大公路網，因此，交通部門在公路管理(包括公路資金管理)上必須樹立“大公路網”的基本理念，將普通公路與高速公路捆綁，實行“統一管理，統一貸款，分項目核算，統一還款”的統貸統還的還款方式。其中，“統一管理”是指將高速公路、普通公路納入一個大公路網中，統一對其進行建設養護的計劃和管理；“統一貸款”是指將整個大公路網建設所需資金統一核算加總，由省級交通主管部門統一向銀行進行貸款；“分項目核算”是指針對不同項目雖然是統一取得貸款的，但是其資金使用情況以及收費公路的資金收入情況要分項目記錄上報；“統一還款”是指將整個大公路網的收入、費用進行整體規劃，統一償還債務。實行上述還款方式的合理性在于，高速公路、普通公路同屬于國家大公路網的組成部分，是相互聯系，不能絕對分開的。同時，基于公路公益性的考慮，建立四通八達的公路網，實現其服務于區域經濟、促進經濟社會發展的職能，就必須以大公路網這個整體為出發點，實現各個公路之間的互相扶持、互相促進。

2.提升公路等級，擴大市場融資

根據《收費公路管理條例》，一級公路具有收費權，將公路升級后，可以通過一級公路的收費權來解決還貸問題。因此，提升公路等級不僅有利于進一步優化道路結構，提高道路質量，也有助于解決部分普通公路融資問題。另外，與部分企業和個人出于成本考慮“棄一級路，選二級路”的情況相反，隨著經濟生活水平的提高，人們出行會愈加傾向選擇行車條件好的路，通過道路升級還可以均衡公路使用量，減少非收費公路的維護成本。

3.挖掘市場潛力，多方開拓公路建設資金來源

作為一種準公共物品，公路的融資方式應該可以利用市場這個大的舞臺，可以考慮向市場要資金，要效益，從市場中尋求融資渠道創新。譬如，從完善服務區職能角度看，服務區作為公路上的驛站，為車輛提供必需的服務，可以通過提高服務區的服務項目等級、增加服務區功能來尋找創收點。從吸引廣告資金方面看，可以在允許的范圍內為企業提供宣傳媒介，提高廣告費收入。此外，還可以將公路與土地捆綁借款，以建設帶動土地資源的開發，提升土地價值，再利用土地增值收益彌補公路投資缺口、歸還借款。