淺談蘇北運河船閘投融資模式及建議

錢鋒

【摘要】 本文首先分析介紹了我國運河建設及蘇北運河船閘的投融資現狀，其次從幾個方面闡述了蘇北運河船閘投融資模式中存在的主要問題，并逐一展開，進行深入分析，在此基礎上，結合我國蘇北運河船閘投融資模式的實際狀況，有針對性地提出了一系列改進措施與對策，具有一定的現實意義。

【關鍵詞】 蘇北運河船閘投融資問題對策

一、前言

內河水運是全世界各個國家綜合運輸系統與綜合利用水資源的重要組成部分，也是經濟社會實現可持續發展重要的戰略資源。我國蘇北運河地處江蘇境內，北起徐州藺家壩南至揚州六圩長江口，全長404公里，是江蘇省“兩縱四橫”的干線航道網一項重要的組成部分，也是京杭運河運輸全線最為繁忙的航段。京杭運河徐揚段連通了江、淮、沂、泗四大水系，同時擔負了沿線地區的大宗物資集散中轉及北煤南運等戰略任務，對長三角地區的社會經濟發展起著十分重要的積極作用。

蘇北運河全程共有11個航運梯階，建立了23座大型船閘?，F如今，蘇北運河船閘的全部維修與養護費用是依賴政府投資，主要是國家財政撥款和世界銀行以及商業銀行貸款。近幾年修建的6座船閘投資約20億，全部又江蘇省交通運輸廳作為投資主體投入。近年來隨著我國航運事業（主要是北煤南運）的發展，對蘇北運河提出了更高的要求，意味著對蘇北運河的資金需求將不斷加大，“十二五”期間計劃花費資金在30億左右。所以運河建設的資金缺口逐漸成為國家亟待重視與解決的問題。因此，我國應該努力借鑒眾多發達國家資金籌集的基本經驗，爭取制定出一套保障運河建設與護養資金來源穩定性的投融資政策。

二、蘇北運河船閘投融資存在的主要問題

1、國家投入財政嚴重缺乏，地方配套資金的落實難度較大

航道、船閘等設施設備都屬公益性設施，它的建設資金應該主要來自國家的財政投入，但就我國蘇北運河近年建設的投入資金情況而言，國家投入財政嚴重缺乏，資金投放的速度也明顯滯后于工程的建設進度，同時沿江的各地方政府依照政策應該投放的配套資金的落實難度也較大。

2、各項扶持政策的訂制與實施較為滯后

在我國，與水運方面相關的政策和規章制度并不完善，相關政策的前期研究、中期制定與后期實施都需要較長的一段時間來完成?，F如今，蘇北運河的水運設備建設項目除“以電養航”政策機制以外，還沒有其他的扶持政策保證運河資源綜合利用開發工作，特別是缺少一套完善的運河發展財稅扶持的政策與吸引眾多投資者的補充優惠機制，不能從制度上指引社會資本投向運河設施的領域，也不能從機制上加強運河設備項目盈利的能力，無法保證投資者所希望的收益。

3、自我發展的能力較差

在計劃經濟的體制下，社會水利工程的建設管理長期被國家承包下來，就是我們俗稱的“吃皇糧”。但是，伴隨我國改革開放不斷深入，國家對這類工程的管理維護費用逐漸減少，工程自身的發展能力又較差，沒有一套具有吸引力的完善的投資政策，給工程運轉帶來很大的困難。

三、蘇北運河船閘投融資問題的對策與措施

1、健全內河水運的財政投入穩定機制

水運設施的建設涉及到公共社會資源使用的問題，帶有明顯外部效應，地方政府與中央應該健全航運基本設備設施特有的財源體制，對交通建設等資金進行統籌使用，從財政資金與公路資金當中劃分一定數量的使用資金開設內河水運的基礎設備建設的專項資金，同時逐年遞增，保障財政資金能夠依據建設進度進行及時地投入。由各省級政府進行統一協調，各受益單位與各地市縣根據一定比例擔負相應建設資金，給水運建設設施帶來與其投資性質相適應的資金來源，從而保障各級政府承擔建設資金能夠及時到位，確?；A設施的建設能夠順利地進行。

2、建立、擴大水運建設與養護資金的資金來源渠道

（1）開設中央與地方的建設內河航運發展的專項基金?？梢钥紤]借鑒國外先進的經驗，開設建設內河航運發展的專項基金。如美國由收征訴船舶燃油稅當中開設內陸水道的信托基金，專用于修復項目與水道建設的開支。美國的航道建設所用資金的一半都是由該項基金所提供的，另一半則由聯邦政府來投資。所以，建議中央與地方建設內河航運發展基金的來源包含：每年繼續由車購稅中拿出一部分；由燃油稅返還一部分，屬中央規費的返還部分納到中央基金，屬地方規費的返還部分納到地方基金；收征水資源的占用費（包含取排水費），拿出部分當作運河建設的發展基金；從水利電力的收入中每年取出部分納到運河建設的發展基金，歸地方進行使用；中央持有水運企業的國有股權的分紅所得部分；費改稅后所追繳企業偷逃、拖欠的水運規費；基金利息的收入；部分項目所實行的有償使用基金增值的所得。為了保障基金來源的長期性與穩定性，建議國家相關部門以法規或法律的形式對以上內容進行明確。

（2）開設地方港口的發展基金?？紤]到我國港口體制的改革已實施，而港口下放也逐步到位，以后的港口發展與建設主要以地方為主，所以地方政府應該積極建立資金來源穩定的渠道，用在本地港口航道、主要的集疏運通道、防波堤、安全保障與其它配套公共設施的維護與建設，給港口企業與港口的整體發展帶來良好完善的基礎條件。開設地方港口的發展基金可以經由行業規費、稅收、港口既有的資產轉讓或租賃、岸線資源的使用費、財政補助等諸多方式來進行資金籌集。

3、提供政策保障與政策優惠，鼓勵運河建設投資的多元化

（1）鼓勵以電養航同時航電并舉的方針政策。航電結合是十分有利于運河建設的資金籌集，是綜合利用水資源的一條成功之路，在國內與國外類似的成功經驗已有不少，如德國的美茵—多瑙河與法國羅納河的開發，我國廣西西江與湖南湘江的開發。我國政府應該積極出臺相關政策，促進以電養航，對部分項目采取將航道開發的資金納到水利電站的電價中，同時采取水力發電的收入不納稅這一特殊政策，用水電站的收入來進行航道建設，實現以電興航，以電治河，滾動開發。

（2）實施與制定江河流域的綜合開發與以水養水良性循環的政策。國家建設江河流域的綜合發展公司，實現水資源綜合開發與利用，集水電、旅游、養殖、航道、防洪、灌溉建設、養護為一體。我國對盈利的養殖、水上旅游、水電等實施稅收減免，把減免的稅收用于航道的養和與建設中，形成了良性循環，以水養水，滾動發展。如法國在羅納河的開發條例當中規定，國家建設羅納河公司，對羅納河授權實施綜合開發。江河航道沿線的開發建設所形成土地資源的租賃與轉讓等收入也當作是水運建設的資金來源。

（3）鼓勵港口投資的主體多元化與方式多樣化。伴隨社會市場經濟與改革開放的不斷深入，我國沿海地區的外向型經濟飛速崛起，作為經濟開發區與地方上招商引資的優勢條件與重要基礎，港口在地方與國家經濟發展中所處的地位與作用日益提升，逐漸被社會所認同，由此，社會資源參加港口經營與建設的積極性也在逐漸上升，以后企業、地方與外資參加港口投資比重也會逐漸增多。所以，國家應該在宏觀調控基礎上，在政策上促進港口投資多元化與方式多樣化。在利用外資建設港口時，國家應該給予優于其他行業的鼓勵政策，在稅收等措施上給予外商一定的市場吸引力。在外商合資的建港項目中，可以考慮基礎性設施通過合資企業向我方租用，而經營性設施通過中外雙方投資共同解決的方法，同時保障國有資產不受損、不流失的前提與原則下，在政策上應允中方合資者對土地的投入方式與土地的作價處理方式上擁有一定靈活性。并且針對當前存在的公用碼頭與貨主碼頭的無序競爭，部分貨主碼頭在建成后存在貨源不足，效益較低，占用岸線資源與嚴重浪費的現象，除了對貨主碼頭的建設審判程序進行嚴格明確外，還應該在政策上促進大型廠礦，把資金投入公用碼頭的建設，進行合資建港，從而保障規模效益。

4、加快促進運河船閘建設維護的投融資方式創新

關于運河船閘的建設與維護，除了推行市場與政府相互結合下的多元模式外，還應該對投融資方式進行積極創新。PPP方式，在拓展我國的運河基礎設施，尤其是運河船閘的投融資渠道上具有較強的理論與實踐意義。

PPP即公私合作模式，是指政府與營利性或非營利性私人企業以項目為基礎而達成合作伙伴關系，它以實現合作方的“雙贏”或“多贏”為理念。PPP模式可以充分發揮集體的力量，使合作各方都能夠收到比單獨經營更有利的回報。合作方經營項目時，政府并沒有將項目的全部所有權及經營權移交給企業，而是合作方共同擁有、共同經營、共同承擔風險。

PPP模式是在傳統的BOT（建設—經營—轉讓）模式的基礎上發展起來的，它繼承了BOT模式的優點，即將私有資本融入到基礎建設中來；同時彌補了BOT模式的不足。在BOT模式中政府與私人之間存在等級關系，政府擁有項目的所有權，私人擁有項目的經營權。由于雙方信息不對稱，政府與私人企業間有著不同的利益，在項目經營中二者的利益經常發生沖突。依據“納什均衡”理論，信息不對稱的雙方在博弈過程中，一方利益的提升必定造成另一方利益的降低，社會總利益永遠不是最優的。PPP模式中，政府與個人共同擁有項目的所有權及經營權，雙方信息均等，以實現共贏為目標。PPP將私人企業帶入到政府領域中來，促進了經濟的運作，也分擔了政府的風險。依據“帕累托”原理，在項目合作經營過程中，政府和私人雖然都沒有達到各自最大利益，但產生的社會總利益是最大的，從而實現了項目造福社會的最優化。此外，在PPP模式中，政府始終具有對項目的調控能力，特別適合公共建設。

對蘇北運河船閘來講，一方面，承擔著公共運輸及防汛的責任，帶有公共性產品的屬性；另一方面，可以通過對過往船只收取過閘費來取得經濟效益，具有社會公益性及市場盈利性雙方面的特征，屬于準經營性或準公共性基礎設施，恰恰符合PPP融資模式的適用條件。運河船閘雖然有一些資金收入，但是還不能夠達到自我收支平衡，因此國家政府有必要對其給予必要的政策傾斜及資金補充。運河船閘的準經營性決定了其提供的部分社會利益可以憑借市場交換的方式得到價值上的補償，這為社會資本的引入創造了條件；運河船閘的準公共性又對社會私人資本的引入程度進行了限定。因此，我國政府在保證能夠對船閘的航運功能及防汛功能進行調控的同時，應盡可能地放寬對社會私人資本引進的限制，在運河船閘的投融資過程中構建一個和諧的公私合作模式，使得市場機制的作用得以充分發揮。

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