對應急資金管理的幾點思考

馬林海

【摘要】 近幾年，全世界范圍內爆發了一系列重大的突發公共事件，這些事件給當地的經濟、社會發展帶來了巨大的破壞，因此世界各國越來越認識到，加強突發公共事件的應急管理工作勢在必行。我國政府歷來高度重視應急管理工作，但總體來說，我國的應急管理還處在起步階段，特別是應急資金的管理還有待進一步探索和規范。目前我國應急管理還存在一系列問題，加強和改進應急資金管理勢在必行，應該盡快建立和加強應急資金的長效管理體制。

【關鍵詞】 突發公共事件應急資金管理管理機制

突發事件是指突然發生造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取緊急處置措施予以應對的自然災害、災難事故、公共衛生事件和社會安全事件等。應急資金是指應對突發事件所需的資金。突發事件有三個相關聯的特點，即時間緊迫性、嚴峻性、不確定性。時間緊迫性主要指決策和采取措施的時間短，所需資金要及時到位；嚴峻性主要是事件的危害涉及國家安全、人民群眾生命財產安全和社會政治穩定等；不確定性主要表現在時間上、地點上、規模上、性質上難以預料甚至可能出乎意料。應急管理工作已經成為關系社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事。

近年來，在世界范圍內陸續爆發了一系列重大的突發公共事件，如美國的“9·11”事件、印度洋地震海嘯、“非典”疫情，以及近幾年發生在我國發生的地震、南方地區的冰雪災害性天氣，以及西南部的旱災洪澇等等。這些重大突發事件給當地的經濟、社會發展帶來了不可預見的沖擊和破壞，因此世界各國越來越多地認識到，加強突發公共事件的應急管理工作勢在必行。

從我國來看，我國政府歷來高度重視應急管理工作。政府部門承擔著社會管理和公共服務職能，其職能就明確了應當把維護國家經濟的發展，維持公共社會秩序和保護人民生命財產安全作為首要任務，因此，最大限度地減少突發公共事件及其造成的經濟危害和人員傷亡是政府必須履行的職責。政府部門要按照職責分工做好突發公共事件的應對工作，做好應對突發公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫療衛生及通信的保障等方面的工作，做好事前預防、事中處置和救援，以及恢復重建工作。財政部門作為政府財政資金的重要宏觀調控的部門，承擔著配置社會公共產品和公共服務的重要職能，應當從財力和政策上給予應急管理的支持。主要原因就在于應急管理屬于社會公共產品。在市場經濟條件下，應急管理所需資源是市場資源配置失靈的區域，應急管理屬于社會公共產品和公共服務的一部分，應當由政府來主導提供以彌補市場缺陷。應急管理關系國家經濟、社會的穩定，涉及人民群眾財產安全，是構建和諧社會的重要組成部分。因此，財政部門應當通過完善制度，調整支出結構，整合資源的方式，建立一套完善的公共財政應急支持體系，保障應急工作所需的資金，力求使災害損害最小化。黨的十七大報告明確提出“完善突發事件應急管理機制”，加強應急資金的管理就是完善應急管理機制的一個重要內容。近年來，我國在制定應急管理預案、加強應急工作機制等方面有所加強，但總體來說，我國的應急管理還處在起步階段，特別是應急資金的管理還有待進一步探索和規范。

一、我國應急資金管理的現狀

1、沒有明確界定中央和地方的對應急事件的負擔范圍

財政部于2004年制定了《突發事件財政應急保障預案》，它是財政部門應急管理的“基本法”，規定了應急管理中財政部門的具體職責，規范了財政部門在應急管理中的具體程序。具體包括：第一，根據突發公共事件的影響程度，確定了采取不同的財政收入政策、財政支出政策以及快速撥付資金等方式進行支持。第二，確立了按照現行事權、財權劃分原則，分級負擔。屬于中央政府事權的，經費由中央財政負擔；屬于地方政府事權的，經費由地方財政負擔。第三，按照“特事特辦、急事急辦”的原則，及時撥付處置突發公共事件的資金，?？顚Ｓ?，禁止挪用截留。這樣的規定在宏觀層面是完全可行的，但在具體操作過程中難免對應急事件的負擔范圍界定不清或者是難以明確界定。例如在汶川大地震中我們就沒有看到地方行政機構或者省級行政機構承擔多大的資金負擔，絕大部分的資金都是由中央撥付，形成了“地方綁架中央”的局面。非典時期財政共撥付了約150億元，而汶川地震中央所撥付的資金高達349.94億元，幾乎耗盡了當年全部的中央預備費。

2、預備費設置比例偏低，缺乏單獨的管理

我國應急財政資金來源有：預備費、轉移支付、縮減預算支出、捐贈資金及國際援助等。預備費是按照預算規模按比例提取的一部分資金，主要用于年初難以預料、年度預算執行中需要安排的支出事項，它是主要的應急資金的來源。按照《預算法》第三十二條規定，“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%～3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害開支與其他難以預見的特殊開支”。2008年中央預算本級支出60786億元，以此計算，中央總預備費的法定提取額應在607.86—18235.8億元之間。而當年中央預算總預備費僅為990億元，只占中央本級支出的1.63%，這顯然是按照突發性支出發生概率較小的這種估計來設置的。據統計，1999—2008年我國財政預備費占預算支出不足2%，雖然預備費總量有所增加，但增加的幅度遠遠小于預算支出幅度。當遇到單一突發事件時預備費還可以應對，而突發事件較多的年度預備費將無法滿足應急的需要。這表明我國政府對預備費的規定還缺乏風險意識，對公共風險及其對財政可能帶來的影響沒有足夠重視。預備費未成為財政的“穩定器”，僅僅是一筆機動財力而已。而預備費與年度預算的一部分，并沒有對其實行單獨管理，按目前預算管理的要求，通常情況下預備費是不結轉到下一年的，如果當年沒有發生突發性支出，就在當年花掉，沒有滾動積累下去，一旦下年度真正發生了數額較大的突發性支出，當年安排的預備費也只能是杯水車薪，無力承擔，最后還得靠調整預算來解決問題，這必然削弱了財政的穩定性和可持續性，從而限制了預備費在解決突發事件方面的作用。

3、應對突發事件的對應急資金的財政投入結構不合理

應對公共危機的財政救濟機制涉及的是一個龐大的體系，包括事前預防、事中治理、事后恢復三個部分。目前，在我同政府預算中，針對突發性公共事件的事前預防性財政支出，主要分布在各部門預算支出的具體科目中，由各職能部門按照承擔的職責分配使用資金。從政策的效果看，不同程度地出現了資金重復投入的問題，而且由于職能部門多、資金量比較分散，不能實現“集中力量辦大事”的政策效果?，F階段財政救濟的投入困境并不僅僅是量的問題，而且是結構性的質的問題。2003年“非典”疫情爆發后，財政應急支出大幅度增加，各級政府倍感財政支出壓力就是實例。

4、對應急管理資金監管不嚴，存在一定范圍內的違規使用、挪用資金現象

財政部門在資金撥付以后，往往放松了對資金的管理，特別是對于那些緊急下達的救災資金，由于缺少專門的財務管理辦法，加之使用資金的各個層次的領導和財務人員的素質參差不齊，難免在執行中違規使用資金。有關部門也對資金的使用缺乏監管，導致違規違法行為的發生，嚴重影響了應急資金的執行效率。

二、加強和改進應急資金管理的措施

我國已進入公共風險高發時期，各類自然災害、公共事件頻發，雖然近幾年我國都成功地化解了危機，并為化解危機提供了較為充足的資金保障，但是這在很大程度上是依靠臨時性的行政命令來解決的。從長遠來看，應該建立和加強應急資金的長效管理體制。

1、明確劃分中央與地方政府的事權，建立分擔機制

參照國際通行的事權劃分原則，合理劃分地方財政部門和中央財政部門的事權，以法律界定中央和地方政府的處理應及時間的管理責任和財政責任。同時按照國務院批準的《國家突發公共事件總體應急預案》的有關要求，建立健全分級管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制。地方財政主要負責對本地區突發公共事件的管理和協調工作的經費支出；中央財政主要負責跨區域、危害性大的應急管理事件的協調等方面的支出。

2、適當提高預備費設置比例，優化和調整財政應急資金結構

筆者建議將預備費設置比例提高到本級政府預算支出額的2%～4%，并且對預備費實行基金式管理。即每年安排的預備費，在當年安排的各項支出后出現的余額，原則上不再用于一般性預算支出，相應進入預備費基金，允許跨年度支出。這樣每年編制，滾動留存，既保證了應急資金支出的連續性，又可以在各年度之間的銜接起來，資金總量也就累積起來了，可以真正實現“集中力量辦大事”。同時，作為應急經費的有益補充，可采取發行國債，爭取國際捐助，積極探索和WHO、世界銀行等國際組織開展合作，吸收多邊貸款、贈款，加強國內應急體系建設和補充應急資金。另外，可以考慮建立突發公共事件風險防范基金?；饋碓匆獔猿侄嘣?，除了政府財政性資金以外，要引導社會各界捐助。

3、健全監督、跟蹤問效機制

長期以來，我國財政部門在財政監督和管理工作中存在重收入、輕支出的現象，而且在財政支出過程中又存在監管缺位的現象，財政資金大多是一撥了之，由各個部門和有關單位安排使用，缺乏對撥付的財政性資金進行有效的跟蹤問效。根據財政改革發展的新形勢、新需求，要逐步完善應急管理工作經費事前審核、事中監控、事后檢查相結合的財政資金管理機制，建立健全日常監督和再監督機制，確保財政應急管理資金的規范性、安全性、有效性。同時，按照項目支出績效考評的有關要求，建立應急管理資金的績效考評制度。通過合理設置應急管理資金的績效考評指標體系，組織實施績效考評工作，切實提高應急管理資金的使用效益和效率。對重大事件的資金使用要加強審計監督。另外，積極推行政務公開，對不涉及國家秘密的應急管理資金的分配使用以及財政預決算等內容，向社會公開，接受人民群眾的監督，使應急資金的管理使用處于“陽光之下”。

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