國家開發銀行支持林業發展的現狀及運作模式剖析

丁可

【摘要】 林業是實現環境發展與社會發展統一的關鍵紐帶，是改善生態環境、促進人與自然協調和諧、實現可持續發展的必然之路。國家開發銀行的開發性金融在支持林業方面作用重大，然而受制因素也較多。本文對支持過程中的主要制約因素進行剖析，并提出國家開發銀行支持林業發展的途徑及相應運作模式。

【關鍵詞】 林業國家開發銀行開發性金融模式

一、引言

林業是實現環境發展與社會發展統一的關鍵紐帶，是改善生態環境、促進人與自然協調和諧、實現可持續發展的必然之路。林業在生產、生態、生活中具有不可替代的重要作用，對構建健康的生態環境、促進社會良性循環發展具有重要意義。近年來，林業產業發展受到較大重視。然而由于林業產業的經營周期長、投資風險性大、資金交易成本過高等問題使林業產業融資出現嚴重障礙。此外，融資渠道多元化的機制還沒有建立起來，林業的發展缺乏長期穩定的資金投入保障。國家開發銀行作為政府的開發性金融機構和中國最大的政策性銀行，支持國家“基礎設施、基礎產業、支柱產業”重大項目及配套工程建設，致力于把融資優勢與政府的組織優勢相結合，構建中國林業發展的體制動力，促進林業可持續發展。它提供的是一種開發性金融，開發性金融作為連接政府和市場之間的橋梁，可以在支持林業產業快速發展方面發揮重要作用。但是，開發性金融在支持林業發展的過程中，也是困難重重。支持力度不夠、支持進程受阻。

本文針對此類問題，探究致使障礙出現的原因及其影響因素，結合當前林業產業發展及國家開發銀行發展現狀，提出國開行支持林業的發展方向，并針對幾個合理支持模式進行探索。

二、國家開發銀行支持林業現狀及障礙剖析

1、國開行支持林業發展的現狀

截至2010年年底，國家開發銀行總貸款余額為40000億，其中對林業產業貸款余額大約只有80億，占總貸款余額的0.2%。據統計，在過去的五到十年中，國開行對林業產業的貸款余額也均在2%左右，并無大幅變化。從這一比例可以看出，國開行對林業的支持力度相當不夠。

2、國開行支持林業的障礙

（1）支持林業產業的領域有限。近幾年來，國家開發銀行在林業項目受理方面，以重點地區的大型速豐林項目、工業原料林基地建設項目和國家林紙（林板）一體化重大項目為開發重點，以生態建設及后續產業開發項目為補充，著眼于優質客戶和優質項目。截至2003年12月底，開發銀行承貸林業造紙項目29個，貸款承諾184億元，貸款余額56億元，而開發銀行對林業產業的總貸款余額不到80億元。由此可看出，僅僅造紙項目就占總貸款額的70%以上。此外，據調查，開發銀行目前只對速生豐產林、人造板、木漿、造紙、林產化工等領域開展信貸政策研究，尚未對經濟林、種苗花卉、竹產品、森林食品、森林藥材、森林旅游、林業服務等其他領域進行研究。由此看來，開發銀行對林業的支持還是主要集中在一些林業大型項目上，除此之外的其他領域涉及力度不夠。

（2）支持對象有限。國家開發銀行自成立以來，重在支持重大項目建設、經濟結構調整以及宏觀調控落實，支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業建設。以2004年為例，這一年開行重點支持了國家石油儲備、南水北調、北京奧運、上海世博等一大批國家重大項目，在其發放的貸款中，“煤電油運”占比超過60%；在評審承諾的貸款中，電力、鐵路、電信、公路、公共設施、石油石化等主要行業占比達82%。此外，對中西部地區和東北老工業基地的投入占全年貸款的近50%。由此可以看出，在具體實踐中，國開行的主要支持目標在于重大項目建設，而我國目前的林業產業以林農及中小型企業為主，符合條件的貸款對象有限。

（3）信貸規模有限。一方面，如前面所提到的，國開行的林業貸款余額不足，林業信貸規模較??；另一方面，國開行分支機構少，涉及范圍狹窄也限制了貸款規模的擴張。國開行目前在全國范圍內只有35家分行及4家代表處，也就是說，平均下來每個省份大概只有一家國開行的分行，而我們的林業產業幾乎遍及各處，自然林業貸款需求量也是比較大的。顯然，現有的分支機構連每個市的林業產業都遠遠惠及不到，更不用說每個林業企業乃至每個林農。

三、國家開發銀行支持林業的制約因素

1、林業行業的弱質性

林業發展面臨的不確定因素較多，抗御風險能力較弱。林業產業其本質是一種基礎性產業和社會公益事業。它的經營周期長，易遭受各種自然災害的侵襲，因而投資風險性大，再加上投資周期相對較長，致使投資效益偏低，投資缺乏有效回報。這就意味著國開行在林業產業方面的投資風險要高于投資于其他方面。

此外，信息不對稱導致資金交易成本過高，致使成本與收益不匹配。這些都會在一定程度上限制國開行支持林業的力度。

2、林業產業承貸主體的缺乏，難以與國開行對接

目前我國的林業產業多以林農和中小企業為主，林業龍頭企業數量少、規模小、產品檔次不夠高、轉化增值率低，不能有效起到“龍頭”帶動作用。許多林業企業是近十年才發展起來的，由于受資金、技術、人才和市場信息等諸多因素的制約，致使林業龍頭企業經營規模普遍偏小，集約化程度低，經營管理水平不高。這使得很多林業資源豐富的地方缺乏龍頭企業的帶動，沒有取得較好發展并達到規模經濟。經營規模大、輻射帶動能力強、管理水平高的林業龍頭企業的缺乏，使得林業產業的承貸主體嚴重匱乏，嚴重制約著國開行對林業產業貸款的發放。

3、相關配套體系不健全——以林權抵押貸款為例

（1）森林保險發展滯后。森林保險是減少林業投資風險的很好途徑，有利于改善林業投融資環境，但目前我國的森林保險體系還存在很多不足，在一定程度上限制了林業產業的發展。我國目前的森林保險承保的范圍較為狹窄，只有火災保險，其他災害不在保險之列，農民不愿參保。況且費率較高，達千分之七，每畝按一萬元評估，須交火災保險費70元，十幾畝就是一千多元，高額的保險費用使林農望而卻步?？偨Y起來目前面臨保費高、承包面窄，保險品種單一，林農投保率低的局面。林農投保率低、賠付風險大，保險公司不愿意開展森林資源保險。這使得投資林業的風險變得更不可控，影響了國開行支持政策的穩健實施。

（2）林業資產評估體系不健全。林權抵押貸款的首要問題是林權的森林價值評估。推廣林權抵押貸款，應當由專業的林業評估部門對抵押的林權進行全面、系統的價值評估后，出具詳實、準確的數據評估報告，為貸款投放提供參考。而目前縣級成立的森林資源資產評估機構很少，現有的會計師事務所、審計師事務所沒有森林資源評估師，沒經林業主管部門授權，沒有開展這方面業務的資質。引用上再加上能夠掌握較高森林資源、原林生長等方面專業知識的評估人才體系的缺失，使得很多情況下國開行對林權價值難以進行準確評估，致使其難以準確設立利率，有效控制風險，阻礙了林業貸款的進展。

（3）森林流轉市場不健全。當前林業要素市場并不健全，使貸款主體與國開行難以對接。主要體現在：目前還沒有統一的森林資源流轉平臺和法律法規，缺乏對森林資源流轉的管理；沒有林權交易中心，缺乏正規的林權交易機制以及法律咨詢與科技服務，這使得交易者對相關的交易信息、市場行情不明確；沒有明確林權證抵押登記機構，由于林權抵押貸款是一項新的貸款模式，目前林業主管部門對林權抵押登記機構沒成立，手續不明確，登記程序和流程也不明確，《林權抵押登記申請書》、《林木抵押他項權證書》等必需的貸款要件沒有統一的文本格式。這三方面很大程度上限制了森林資源的流轉。森林流轉市場沒有起到有效集聚融通森林資源的作用，使得貸款主體與開行對接困難。

（4）森林采伐管理制度。國家對林業實行限額采伐制度，嚴重限制了非公有制林業企業主體的靈活性；國家將非公有制林業視為國有森林資源的一部分進行管理，侵犯了經營主體的財產權。在一定程度上影響了非公有制林業企業的投資回收及效益。這些林業企業的收益不足，就沒有足夠的能力支付借用資金而產生的成本，從而影響國開行對非公有制林業企業的貸款。

（5）林業信用體系建設。目前我國許多林業經營者并不重視信用意識的培養，信用評價及管理機制也有待完善。尤其是在林權結構分散化的背景之下，完善的林業信用體系的形成在在支持林業進程中顯得尤為重要。而現今統一的數據檢索平臺并未建立，相關社會信用調查評估機構的評價評級指標體系也并不完善，在信用檔案的建立方面也比較欠缺，不能有效準確地對林業經營者進行信用評級。此外，與信用評定相關的行政和法律規定涉及面太窄，缺少完善的法律配套，也增加了違約風險。以上因素直接阻礙了良好的外部信用環境的形成。

4、國開行支持對象受限，無法直接貸給林農

現行國家信貸政策主要是面向國有大型建設項目進行投資，對弱質的林業產業扶持不多，即使有少量信貸，但資金信貸周期偏短，利率偏高，而且主要集中于林業產業有限的幾個領域之內。此外，國開行得貸款對象并不涉及林農，而林業產業的現狀是經營主體大多為林農及中小企業，大的林業項目比較匱乏，不符合開發銀行對貸款主體的要求。

四、相關支持應用模式的闡述

1、開行+龍頭企業

龍頭企業的帶頭作用在支持林業發展進程中至關重要。針對這些龍頭企業，可以采取由國開行直接貸款的模式。對此，我們首先需要組建集團，提高組織化程度。加快培育有競爭力的龍頭企業和企業集團，改變龍頭企業雜而小，產品難以抵御大市場風險的局面。龍頭企業可跨行業、跨區域，通過招商引資或企業聯合組建。除此之外，某些特色林產品企業可經過聯合組建等形式走企業集團化之路，這樣對資金利用、拳頭產品的開發，以及產品質量把關，成本核算等更為有利，開行及政府對龍頭企業的扶持力度也更有效能，企業抗風險能力將得到提高。

2、開行+平臺中介+林農

一家一戶的家庭經營，無法實現規模經營，難以發揮規模效益。國開行的貸款主體不涉及個體林農，因而要提高農民的組織化程度，把分散的農民組織起來，把分散的林地和林木資源整合起來，實現資源優化配置，形成能夠與國開行對接的組織形式。這樣就必須借助一定的平臺中介，使國開行的支持政策有的放矢。下面是主要的三種通過構建平臺籌集資金的支持模式。

（1）以農村信用社為平臺，配以國投公司輔助。國家開發銀行資金總量龐大、政策支撐強勁、專業優勢突出、融資網絡發達，但在中小城市特別是小城鎮營業網點布局少，而農村信用社雖然資金總量小、融資能力相對不足，但在中小城市特別是林區農村的營業網點發達，是對“三農”工作貢獻率最高、涉及面最廣的商業銀行。針對以上國開行和農村信用社的各自特點，可以將二者結合起來，達到優勢的互補、實現強強聯合。以政府的組織優勢和開發行的融資優勢相結合為基礎，由市政府與省開發行簽訂開發性金融合作協議，省開發行向永安市國有資產投資經營有限公司提供貸款資金，國投公司將貸款資金委托永安市農村信用合作社向林業信用協會會員（主要為林業中小企業和農戶）發放的貸款。如此一來，農村信用社和國投公司起到了使國開行與林業中小企業及林農很好的對接的橋梁作用，為國開行支持林業提供了很好的途徑。

（2）以林業合作組織為平臺。林改后林農呈現分散經營狀況，林業合作組織有利于積極將分散的林農集聚起來、籌集資金。目前部分地區采取通過發展社區合作進行民間融資的方式，比如林農自主聯合建立的家庭合作林場。其中一些林場已形成一定規模，開發銀行可以對這種新型的林業合作經營組織發放貸款，促進其規模的夸張，形成規模經濟，同時也間接地惠及到參與其中的林農身上。此外，通過林業股份合作制形成的合作組織，是以股份形式聚集資本，開發銀行可以以此類組織為平臺。由于這種股份合作制建立在產權明晰的基礎上，明確了聯營各方的收益權，因而它比傳統的林業集體經營制度具有更強的籌集資金功能。開發銀行的相關支持政策通過它也能更順暢的運作。

（3）以龍頭企業為平臺。目前，一大批科技含量高、輻射能力強，規?；?、集約化、現代化的大型民營企業，已成為帶動林產工業快速發展的龍頭。據有關部門統計，近5年，在林產工業發展的總投入中87%是民間資本，由此看來，林業龍頭企業起到了很好的將眾多分散的經營個體集聚起來的作用，這就為林農與國開行對接提供了一條很好的紐帶。

林業龍頭企業以其雄厚的規模實力、先進的生產技術、完善的管理制度和產品品牌影響力，在貸款落實和項目實施方面有著得天獨厚的優勢。例如龍頭企業能夠推廣運用和開發先進的林業科學技術，而技術研發屬于政策性金融的主要范疇內，在這一方面就可以獲得國開行的有力支持。

歸結起來，國開行可以以林業龍頭企業作為扶持重點，實施“企業+龍頭企業基地+農戶”的產業化經營模式。龍頭企業與林農簽訂合同，聯合建立基地，開發銀行按照國家規定的貸款方向，以龍頭企業為承貸主體，促進基地建設的標準化、工業化生產。通過“企業+龍頭企業基地+農戶”的模式經營，既富了一方經濟，又壯大了企業自身實力，發揮了良好的示范帶動作用，彰顯出這一模式的強大生命力和競爭力。

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