西方國家公共投資項目績效評價理論研究綜述

孫邦棟 孫大松 莫雁安

【摘要】 西方國家公共投資項目績效評價主要關注評價指標體系、評價方法和評價管理等方面的研究。目前，在西方國家相關文獻中，評價指標體系建立原則多樣，方法以系統分析方法和經驗實證相結合的方法為趨勢，體系設計大多以“3E”為框架，評價標準中多采用平衡計分卡方法。評價方法上，以傳統的簡單“費—效”分析方法和綜合評價方法為代表。評價管理上，提倡多元的評價主體，從定位、指標、評價到分析的整個過程以及信息化的評價手段。

【關鍵詞】 公共投資項目績效評價文獻綜述

公共投資項目績效評價自19世紀初在美國軍事項目管理中得以應用以來，先后經歷了基于傳統管理的簡單技術分析評價模式（19世紀初—20世紀30年代）、基于社會福利的“成本—效益”分析評價模式（20世紀30年代—60年代）、基于經濟社會發展的“新方法”評價模式（20世紀60年代—90年代）和基于新公共管理的績效評價模式（20世紀90年代至今）四種主要模式。如今，公共投資項目評價的思潮、理論和方法蓬勃發展，成為世界各國所關注的一個熱點問題，并逐步走向成熟，尤其以美、英等西方國家最為典型，具有較高的借鑒價值。

一、關于公共投資項目績效評價指標體系的研究

績效評價指標體系是績效評價的核心，評價指標體系設計質量的好壞直接決定著評價的質量，因此國外學者對這一方面的研究格外關注，文獻也相對豐富。

1、關于指標體系建立的原則

績效評價指標體系建立的原則，在西方國家的理論研究中還沒有一個權威的表述。例如，美國早期的科學管理研究工作者哈林頓·埃默森，在1913年就提出了適用于政府和企業管理的12條效率原則，包括：明確的目的；注意局部和整體的關系；虛心請教；嚴守規章；公平；準確、及時、永久性的記錄；合理調配人、財、物；定額和工作進度；條件標準化；工作方法標準化；手續標準化；獎勵效率。Bernstein認為，對績效評價指標的質量要求應當是結果導向的、有用的、可靠的、準確、清晰而又易于理解、可比的。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵與可持續發展》一書中就把經濟效率、通過財政平衡實現公平、再分配公平、責任和適應性等五個要素作為績效評價的總體標準。英國學者大衛·米斯頓在1985年提出了確立指標的8項原則：有助于闡明組織目標；對政府活動的最終結果作出評價；作為管理激勵方案的一種投入；使消費者作出合理選擇；為承包或私人服務提供績效標準；顯示不同服務活動在致力于方針及進一步調查研究的激發物；協助決定服務水準的最大消耗率，以獲取預定目標；顯示可能節約的領域。從以上研究我們可以看出，建立公共投資項目績效評價指標體系的原則并不統一，應根據不同項目的特點，采取不同的原則。

2、關于指標體系建立的方法

西方國家目前可見的資料主要以政府績效評價指標體系的研究為主。評價指標體系的設計，主要是通過一些經驗實證的方法來實現。例如，Hatry通過概述地方政府的績效評價實踐，對于評價標準的選擇、評價類型的考慮、指標搜集程序和單個評價指標的確立等內容進行了探討。Mayston根據績效指標的決策相關性和成本效益原則構建了應用績效指標的理論框架。Reid則認為，由于績效指標有時不能衡量政府產出的所有重要方面，或者對各種指標沒有賦予恰當的權重，則此時績效測評的有效性會大大降低。針對這一問題，Reid提出可以以公眾感知的政府浪費作為對政府績效進行測評的輔助指標，并通過經驗研究證明了運用該指標進行績效測評的可行性和有效性。Andrews則針對英國的審計委員會在英格蘭地方當局進行第一輪綜合績效評價時提出的一套績效指標框架，通過進行回歸分析發現，對于所測試的三分之一以上的指標，指標框架之外的外部約束對地方政府當局的績效有顯著的負面影響，從而修正績效指標。從文獻梳理的情況看，西方國家建立績效評價指標體系的方法相對多樣化，且正在向系統分析方法和經驗實證相結合的方法發展。

3、關于指標體系的內容與構成

國外目前對于項目績效評價指標體系的設計大多以“3E”即經濟性、效率性和有效性要素作為關鍵性的思考軸心。根據學者Talbot的分析，其中至少有68％的政府機關使用“有效性”指標，14％使用“經濟”指標，8％使用“效率”指標。但在操作與實施中，每個部門和單位的特點不同，建立了不同的評價指標體系。例如，1983年英國衛生與社會保障部提出由140個指標組成的評價體系，應用于衛生管理部門和衛生服務系統的績效評價。1997年，美國政府生產力研究中心出版的《地方政府績效評估簡要指南》，概括性地提出了評估的生產力、效果、質量和及時四大類指標標準。美國政府責任委員會建立的評估模式包括有投入、能量、產出、結果、效率和成本效益以及生產力等六種類型的指標。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜也認為政府的績效評價應包括責任、公平、回應、效率和成本等五個類指標。但無論指標體系的構成如何，始終沒有脫離“3E”的原則。

4、關于績效指標的評價標準

由于績效管理是一種以目標為導向的管理，因此很多學者考慮在評價指標中提供績效目標，利用平衡計分卡方法，為績效評價的指標提供一個可供衡量的標準。比如，Niven探討了平衡計分卡方法在政府及非營利組織的績效評估領域中的應用，并分析了其在北卡羅萊納州夏洛特市的成功運用。他指出，平衡計分卡對公共部門的戰略適應性和當今運作環境制勝的必要因素進行實時監控，從而克服了傳統以財務報表為基礎的績效評價制度的片面、靜態與滯后性。薩爾瓦托雷·斯基亞沃·坎波和丹尼爾·托馬西在《公共支出管理》一書中對加強公共支出管理中的“業績”做出了詳細地分析，提出了業績標準和各種業績指標之間的層級結構，簡單說明了各種指標之間的關系。此外，他們還提出了業績評價中“基準設定”的地位，基準設定被定義為比較各種組織之間業務活動和業績水平的技術，其目的在于探尋提高組織活動的經濟性、效率和效果的良機，并強調產出指標最適合于那些在政府機構產出與理想產出之間具有直接、密切關系的部門。

二、關于公共投資項目績效評價方法的研究

Carroll認為，“真正的問題是是否能夠開發出準確和可信的測量方法”，在公共工程和軍事工程項目績效評價中也是如此。但正如Wolfe和Aupperle所言，并不存在一個單一的用以測量績效的最佳方法?；诂F有文獻考察，西方國家在公共投資項目績效評價中大致有以下方法。

1、簡單“費—效”分析方法

被稱為“五角大樓圣經”的國防經濟專著《核時代的國防經濟學》用第八章和第九章兩章闡述了與軍事項目評價相關的問題。其中，在第八章中，討論了一個項目的各種方案，以及利用費效分析和模型化方法對方案的評價過程；第九章有關標準的問題，作者認為適當的標準包括四個方面：扣除費用以后的最大收益、如果收益或費用中有一項是固定的、選擇項目的標準、威懾的標準。在附錄中，作者介紹了假設標準問題解決之后的最大化問題的簡單數學分析方法。這項研究成為公共投資項目傳統費用—效益評價模式的典型文獻。

2、綜合評價方法

圍繞“新方法論”的討論，國外很多經濟學家從理論研究到實際應用都探討了不同的項目評價方法，根據這些方法的本質差異和內在聯系，可以分為兩大體系：基于影子價格的價格體系和基于項目對國民經濟影響的分析體系。在價格體系中又可以按評價目標是積累總消費或是國民收入中的積累，以及評價時采用影子價格的計算單位還是用世界貨幣單位，區分為OECD法和UNIDO法。這些方法雖然形式不同，但評價結果應該基本一致。

在具體的方法應用上，Poister在《公共與非營利組織績效考評：方法與應用》一書中對公共部門績效評價的各種方法和技術進行了深入、詳盡的探討，并針對這些方法和技術提供了大量的應用案例。例如，在對績效數據分析方面，Poister提出了四種主要的分析方法，即跨時期分析、目標參照分析、子單元分析和外部標桿分析。此外，Ehrbar對如何用經濟增加值（EVA）來評價政府績效和戰略。Cherchye提出采用數據包絡分析法（DEA）來評價各國的宏觀經濟政策績效。

三、關于公共投資項目績效評價管理的研究

在公共投資項目績效評價管理的研究中，討論較多的主要有評價主體、評價程序、評價信息化等問題。

1、關于評價主體的研究

在美國，隨著對績效評價的關注，評價的單位不斷分化出來。按照羅伯特·D.李的介紹，中央預算辦公室以及其他中央單位，諸如計劃部、職能部門、總監察長辦公室均已形成分析能力。立法機關的分析單位也已經建立起來，國會預算辦公室已經拓展到項目分析的范圍，一些州立法參謀機構在項目評價領域也十分聞名，許多州的審計部門已經將經濟和效率分析與傳統的審計任務相結合。美國預算和管理辦公室對制定績效目標興趣十分濃厚，在1998和1999財政年度要求至少5個機構參與績效引導計劃，而且這個辦公室也將逾越傳統的預算分析以便引導更多的績效評價。珍妮特·M.凱麗等人認為，績效評定越來越等同于行政專業主義，大部分公共的專業組織都設立這個職位。因此誰來評價績效，答案似乎可以是“任何人”。

2、關于評價程序的研究

目前，國外關于項目績效評價的研究，大多是作為政府績效評價研究的一部分而存在的。在這一方面的研究中，美國各機構和學者的研究成果較多。美國聯合慈善總會（United Way of America，UWA）早在1996年就提出了評價項目后果的具體過程：選擇要評價的后果；設計相應的評價指標；根據指標收集相關的數據；開發使用后果評價系統；分析和報告評價后果；改進后果評價系統；評價后果的內部和外部運用。美國國家公共生產力中心則提出了設計和實施績效評價系統的7個步驟：辨認項目；陳述目的；辨別項目的投入、產出、效率和生產力指標；設定成就目標；監控；績效報告；分析和行動。馬克·霍哲在《公共部門業績評估與改善》一文中提出一個良好的評估和業績改善體系應當包括下列七個步驟：第一，鑒別要評估的項目，即將每一項的活動分組就形成一個項目；第二，陳述目的并界定所期望的結果；第三，選擇衡量標準或指標，一個好的評估體系應采納幾項指標以衡量結果和業績；第四，設計業績和結果的標準。對此步驟，應明確在什么樣的條件下項目目的和目標應該達到；第五，監督結果。每一實現目標的項目應當被連續不斷的進行監督；第六，業績報告。一個良好的業績評估制度應定期報告項目結果；第七，使用結果和業績信息。一個有效的業績評估體系的信息應被定期的運用于項目計劃中，以便重新評價目的和目標并調整重點。此外，Hatry（2007）還從辨認項目的使命、目標、數據來源和可追蹤的后果，到發現每個后果的最佳指標、指標來源及搜集指標的方式，再到績效信息的分析、報告和使用，對績效評價的操作過程進行了詳細討論。

3、關于評價信息化的研究

推行投資項目績效評價信息化建設，是信息時代提高評價效率、提升績效管理水平的必要舉措。目前，國外政府部門已經開始了這一方面的實踐探索。羅伯特·D.李提出，管理信息系統（MIS）最普遍地被用于涉及旨在為計劃、管理、控制職能提供幫助的信息處理系統，與管理信息系統有關的另一種方式是決策支持系統。信息系統可以為項目的績效評價提供信息。例如，在考慮基礎設施建設時，信息系統可以輔助項目的評價。當前，一個典型的例子是，美國、英國、瑞典、荷蘭等國家的公路管理部門均利用GIS技術，開發了公路項目環境評價的軟件系統。

【參考文獻】

[1] 劉笑霞：政府績效評價理論框架之構建[D].廈門大學，2008.

[2] 埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫：制度激勵與可持續發展[M].三聯書店，2000.

[3] 牛文杰：國防支出績效評價研究[D].軍事經濟學院，2009.

[4] 張新玉：水利投資效益評價理論與方法[M].中國水利水電出版社，2005.

[5] 羅伯特·D.李、羅納德·約翰遜：公共預算系統[M].清華大學出版社，2002.

[6] 珍妮特·M.凱麗、威廉姆·C.瑞文巴克：地方政府績效預算[M].上海財經大學出版社，2007.