論公共產品理論視野下的教師教育產品屬性及政府責任

曹夕多

(教育部普通高校人文社會科學重點研究基地北京師范大學教師教育研究中心，北京 100875)

教師教育是一項公共事業，政府在其中發揮重要作用。在現代教師教育體系中，政府應承擔怎樣的職責?應怎樣履行其職責?這既是實踐問題，也是可以從不同學科角度開展研究的理論問題。如果從經濟學學科角度來探討，政府在教師教育中的職責與教師教育的產品屬性密切相關。經濟學依據公共產品理論對產品屬性進行界定并以此為基礎闡明政府職責。

本文立足經濟學中的公共產品理論，對教師教育的產品屬性展開研究，重點回答兩個問題:第一，教師教育的產品屬性是什么?第二，政府在其中應承擔怎樣的職責?基于以上兩個研究問題，本文的研究內容包括四個部分:第一，對教師教育產品屬性已有研究的背景、觀點及存在問題進行綜述;第二，從經濟學角度，闡明教師教育產品的內涵;第三，立足公共產品理論，對于教師教育的產品屬性進行判斷;第四，依據教師教育的產品屬性闡明政府職責及履行職責的方式。

一、教師教育產品屬性已有研究的背景、觀點及存在問題

(一)教師教育產品屬性已有研究的背景

在教師教育研究中，從公共產品理論出發對于教師教育產品屬性進行探討，在學術界已取得一些成果。其研究背景可以歸納為三種:

1.圍繞教育產業化、市場化的爭論。上世紀末至本世紀初，圍繞教育產業化、市場化等觀點，學術界曾展開激烈爭論。在此種背景下，教師教育該何去何從?是否應該走產業化、市場化的道路?部分學者如鄭新蓉(1999)［1］、朱旭東(2002)［2］對此問題展開研究，認為教師教育具有公共性、公益性，應由政府承擔主體責任，不應走產業化或市場化道路。

2.免費師范生政策的實施。從2007年起，我國教育部開始在部屬師范大學推行免費師范生政策。部分學者如閆建璋(2007)［3］、丁福興(2011)［4］等從經濟學公共產品理論出發，認為師范教育屬于公共產品或準公共產品范疇，應該納入政府的保障范圍，從經濟學角度為師范生免費政策找到理論依據。

3.公共財政制度下我國教育財政制度的改革。在公共財政制度改革的背景下，我國從本世紀初開始探索教育財政制度改革。在教師教育領域，學者們也開始在理論上探討政府的責任與財政提供模式。部分學者如禤美琦(2005)［5］、李鋒亮(2008)［6］等依據教師教育的公共產品或準公共產品屬性，提出政府應在教師教育中承擔主要作用的觀點。

(二)教師教育產品屬性已有研究的觀點

學者們從公共產品理論出發，對教師教育產品屬性進行分析，得出教師教育為公共產品或準公共產品的結論。具體來講，學者們的觀點可區分為兩類:

1.教師教育屬于公共產品范疇

方增泉等(2007)［7］認為師范教育具有明顯的公共產品屬性，這是由師范教育的公共性特征所決定的。管培俊(2009)［8］認為教師教育和教育人力資源總體上屬于公共產品。教師隊伍建設是國家的事業和政府的責任。丁福興等(2011)［4］認為師范教育的正外部效應(即對于整個社會的發展功用)遠遠大于其他各級各類教育，師范教育當屬純公共產品無疑?？傮w來講，學者們將教師教育劃入公共產品范疇的依據是師范教育的公共性、公益性特征。

2.教師教育屬于準公共產品范疇

禤美琦(2005)［5］認為教師教育屬于一種準公共產品，原因有三:教師教育存在一定的消費競爭性;教師教育能通過收費的方式實現排他;接受教師教育的消費者除了獲得私人的內部收益，還可以產生巨大的社會收益，這種收益無法排他，也無法分割。

閆建璋(2007)［3］認為教師教育的產品屬性與高等教育一致，屬于準公共產品。但在準公共產品范疇內，其公共產品特性明顯多于私人產品特性，有三種原因:教師教育產品的效用有一定的分割性，但又不能完全分割;教師教育產品存在一定程度的消費競爭性，但競爭性不強;教師教育產品有一定程度的排他性，但相對于其他高等教育專業，其排他性較弱。

李鋒亮(2008)［6］、魯瑤(2009)［9］專門針對職后教師教育的產品屬性進行分析，認為教師教育培訓或教師繼續教育是準公共產品，原因有三:教師教育培訓具有積極的外部效應，能夠使社會、學校、個人都從中受益;教師教育培訓是擁擠性的產品;教師教育培訓是可以實現價格排他的產品。

李海粟(2012)［10］專門針對學士后教師教育產品的屬性進行分析，認為其屬于準公共產品，因為學士后教師教育不完全具備消費的非排他性，不完全具備消費的非競爭性，不僅具有內部效益，同時產生外部效益。

總體來講，學者們將教師教育劃入準公共產品范疇的依據是教師教育具有一定的消費競爭性、消費排他性、效用不可分割性和教師教育巨大的外部性。

(三)教師教育產品屬性已有研究中存在的問題

學者們對于教師教育產品屬性的研究回應了教師教育產業化質疑，從經濟理論角度為免費師范生政策提供依據，在公共財政框架下闡明教師教育中的政府職責。但已有研究也存在以下幾類問題:

1.對“教師教育屬于公共產品或準公共產品”觀點的盲目引用

依據學術期刊網的搜索結果，學者們以“教師教育屬于公共產品或準公共產品”為論據的文章(包括博士、碩士學位論文)有上千篇，但其中立足于公共產品理論分析為什么教師教育屬于公共產品或準公共產品的文章只有十幾篇。大量的文章只是簡單地引用“教師教育屬于公共產品或者準公共產品”的觀點，甚至并不標明該觀點的出處。但教師教育是否屬于公共產品或準公共產品?其具體的判斷依據是什么?這些問題在學術界還存在爭議。因而只是簡單地將“教師教育屬于公共產品或者準公共產品”作為常識來引用是不可取的。

2.將公共產品理論和外部性理論混淆

學者們在分析教師教育產品屬性時依照的判斷標準較為混亂。部分學者依據薩繆爾森理論中的“消費非競爭性”和“消費非排他性”進行判斷，部分學者依據教師教育的公共性、公益性也就是經濟學中所講的外部性進行判斷，更多的學者將各種標準混雜起來進行判斷。在經濟學中，公共產品同外部性有一定的聯系，但公共產品與外部性不屬于同一范疇，更不能簡單地劃等號。經濟學中的公共產品理論和外部性理論都構成政府干預經濟的理論基礎，但二者是兩種不同的理論，不能混作一談。經濟學中所講的產品屬性是建立在公共產品理論基礎之上的。

3.沒有區分教師教育產品中的直接產品與間接產品

從經濟學的角度來講，教師教育屬于服務類產品。但教師教育與一般的服務類產品不同，它既包括直接產品，又包括間接產品。教師教育提供的直接產品主要指對學生和教師進行的教育和培訓。教師教育提供的間接產品主要指在學生和教師接受了教師教育之后，受教育者個人和整個社會從中獲得的收益。對于教師教育產品屬性的分析應充分考慮其特殊性，對其直接產品與間接產品的屬性分別進行分析。

鑒于教師教育產品屬性的已有研究中存在的上述問題，本文將立足薩繆爾森的公共產品理論，對教師教育的產品屬性(包括直接產品和間接產品)進行分析，并以此為依據分析政府在教師教育中的責任。

二、經濟學視角下的教師教育產品內涵

教師教育是一個有機體系，包括職前教育、入職教育和職后教育三個組成部分，即通常所說的職前教師培養、新教師入職教育和職后教師培訓及學歷教育。

從經濟學的角度來講，教師教育屬于服務類產品，即其所提供的產品以服務的形式存在。但教師教育與一般的服務類產品不同，它既包括直接產品，又包括間接產品。

教師教育提供的直接產品主要指對學生和教師進行的教育和培訓。對于職前教師培養來講，師范院校和綜合性大學為學生提供了思想道德教育、文理通識教育、專業知識教育、專業技能訓練、校園文化熏陶等。對于新教師的入職教育來講，學校為新教師提供了從受聘上崗到轉正前這一段時期的指導和訓練，一般包括校情介紹、課程引導、資深教師指導、聽課和討論、學習共同體組建等。教師的職后教育有兩種形式，第一種是職后學歷教育，第二種是在職培訓。教師職后學歷教育屬于高等教育范疇，其所接受的教師教育同職前教師培養相似。教師在職培訓可以分為國家級、省市級、區縣級和學校級等各種層次，也可以分為骨干教師培訓、班主任培訓、學科教學培訓、科研能力培訓等各種類別?？傮w來講，培訓機構為在職教師提供了教學能力、科研能力、管理能力的提升訓練。

學生和教師在接受了教師教育和培訓之后，也就是消費了教師教育提供的直接產品之后，會增長知識、提升能力、提高素養。這在未來會帶來兩種結果:第一，從個人層面來講，受教育者在未來的教師勞動力市場和社會活動中會獲得更高的收入和地位。第二，從社會層面來講，教師知識、能力、素養的提升會帶來未來教育質量的提升，從而帶動國家經濟的發展、社會的和諧、文化的繁榮。這便是教師教育提供的間接產品，表現為受教育者個人未來效用的增加和全社會未來效用的增加。

以上從經濟學角度對于教師教育產品內涵的闡述可以用下圖表示:

圖1 教師教育產品內涵

三、公共產品理論視野下的教師教育產品屬性判斷標準及產品屬性辨析

(一)教師教育產品屬性的判斷標準

經濟學對于產品屬性的判斷是建立在公共產品理論基礎之上的。公共產品理論最早由美國經濟學家薩繆爾森在1954年發表的《公共支出的純理論》一文中提出。該理論由薩繆爾森在1955年發表的《公共支出理論的圖形闡釋》一文中進一步闡釋與完善。

在《公共支出的純理論》一文中，薩繆爾森對公共產品①在1954年發表的《公共支出的純理論》一文中，薩繆爾森使用了“集體消費品”(collective consumption goods)的概念。在此以后的文章中，薩繆爾森使用“公共產品”(public goods)的概念?！肮伯a品”的概念被后人所接受與沿用。進行了如下定義:“一個人對這種產品的消費不會減少其他人對這種產品的消費，即所有人共同享有這種產品?！保?1］

根據薩繆爾森的定義，經濟學家將公共產品的特征歸結為以下兩點:

1.消費的非競爭性。指一個人對該產品的消費不會影響其他人對該產品的消費，即增加一個人消費的邊際成本為零。

2.消費的非排他性。指一個人對該產品的消費不能排除他人對該產品的消費，不能排除的原因，或因該產品在技術上不能分割，或排除成本過高。

根據上述兩項判斷標準，一種產品如果同時滿足消費的非競爭性和非排他性，則可以被稱為公共產品或純公共產品。與此相對立，一種產品如果既不具備消費的非競爭性，也不具備消費的非排他性，則可以被稱為私人產品。一種產品如果具備部分的非競爭性或非排他性，或者只具備其中一種特性，則可以被稱為準公共產品。

(二)教師教育產品屬性辨析

1.對于教師教育直接產品的屬性辨析

根據薩繆爾森的公共產品理論，可以依據消費的非競爭性和消費的非排他性兩條標準對于教師教育直接產品的屬性進行辨析。

前已論述教師教育提供的直接產品主要指對學生和教師進行的教育和培訓，包括職前教育、入職教育、職后教育所提供的教育與培訓。

(1)考察教師教育直接產品是否具有消費的非競爭性

對于教師教育來講，相對于教育資源的需求，教育資源的供給是有限的，這勢必會造成競爭。這種競爭性體現在很多方面，比如一所學?；蚺嘤枡C構的教室、圖書館等基礎設施是有限的，教師、管理人員、行政人員等人力資源也是有限的，因而一所學?；蚺嘤枡C構能夠容納的學生或學員數量是有限的。如果超出限度，每增加一個學生或學員，教育的整體效用水平會因擁擠而下降，使得其他學生或學員受到影響。但在學?；蚺嘤枡C構的容納限度以內，由于教室、圖書館、等基礎設施可以共享，教師、管理人員、行政人員的服務也可以共享，因而每增加一個學生或學員，不會對其他學生或學員產生影響。

根據上述分析，對于教師教育來講，無論職前教師培養、新教師入職教育還是職后教師培訓及職后學歷教育，在學?；蚺嘤枡C構的容納范圍以內，其具有消費的非競爭性，但在容納范圍以外，其不具有消費的非競爭性。

(2)考察教師教育直接產品是否具有消費的非排他性

對于職前教師培養來講，我國高等學校的錄取中普遍存在選拔制度，選拔的主要手段是分數，但也包括費用等其他手段。高校錄取中的選拔制度可以將沒有達到分數線，或者無法交納學費(或者不愿承擔助學貸款)的學生排除在外。目前我國的師范教育中存在一個特殊群體即免費師范生。對于這個群體來講，費用不再是一種排他手段，但同樣存在著其他的排他手段，如分數線、復試要求等。但對于已經被高等學校錄取的學生來講，一個人接受教育，并不能排除被錄取的其他人也接受該教育，也就是說，一個學生必須要與其他學生一起共享教育。

對于新教師入職教育來講，在一所學校范圍內，入職教育是免費提供給所有新教師的，任何人不能用任何手段、任何形式將任何新教師排除在外。但在一所學校范圍以外，任何人都沒有資格參加該校的新教師入職培訓。

在教師職后教育中，對于職后學歷教育的分析與職前教師培養相似，因而我們重點對教師職后培訓進行分析。對于教師職后培訓來講，由于培訓資源有限，因而不得不實行選拔制度，這種選拔就是排他。不同學校、不同培訓的選拔標準不同，可以是職稱、績效、年齡、學科、地域等，因而排他的手段也不同。但在教師培訓的參加群體中，一個教師接受培訓并不能將任何其他教師排除在外，也就是說，任何教師都要與其他教師共享培訓。

根據上述分析，對于教師教育來講，無論職前教師培養、新教師入職教育還是職后教師培訓，在學校和培訓機構的錄取范圍以內，其具有消費的非排他性，但在此范圍以外，其不具有消費的非排他性。

(3)關于教師教育直接產品屬性辨析的結論

綜合以上分析，教師教育無論職前教育、入職教育或者職后教育，其提供的直接產品在一定的范圍以內(如學?；蚺嘤枡C構的容納范圍、錄取范圍以內)具有消費的非競爭性和非排他性，但在此范圍以外則不具備上述兩個特征。根據薩繆爾森的公共產品理論，教師教育提供的直接產品應該屬于準公共產品范疇。

現實中，與教師教育直接產品類似的產品有很多，比如劇院上演的戲劇、收取門票的旅游景區、只對會員開放的俱樂部等。這些例子中的產品都在一定的范圍以內具有消費的非競爭性和非排他性，但在此范圍以外則不具備上述兩個特征。作為這一類型的準公共產品，其中的私人產品特征更加明顯，其屬性更偏向于私人產品。正是從這個意義來講，公共經濟學家阿特金森和斯蒂格利茨(1994)［12］都把教育看作一種私人產品。

2.對于教師教育間接產品的屬性辨析

前已述及教師教育除了提供直接產品，還會提供間接產品:受教育者個人未來效用的增加和全社會未來效用的增加。

從個人層面來講，受教育者在未來教師勞動力市場和社會活動中會獲得更高的收入和地位，由此帶來個人效用的增加。此種個人未來效用的增加只能由受教育者本人來享用，既具有消費的競爭性，又具有消費的排他性，是一種私人產品。

從社會層面來講，教師知識、能力、素養的提升會帶來未來教育質量的提升，進而帶動國家經濟的發展、社會的和諧、文化的繁榮，由此帶來全社會未來效用的增加。此種社會未來效用的增加由全社會所共同享有，任何人從中獲益都不會對其他人從中獲益造成影響，也不能將其他人排除在獲益范圍之外。因而，此種社會未來效用的增加既具有消費的非競爭性，又具有消費的非排他性，是一種公共產品。

根據以上分析，在教師教育提供的間接產品中，個人未來效用的增加屬于私人產品，社會未來效用的增加屬于公共產品，因而總體來講教師教育間接產品屬于準公共產品。

但在教師教育提供的間接產品中，與個人未來效用的增加相比，社會未來效用的增加更為重要。教師教育歷來受到各國政府重視，原因也正在于此。正如朱旭東(2012)［13］所說:“教師教育是國家能力建設的一部分，教師教育能力的高低將決定教師質量的高低，從而直接影響到教育質量的高低。甚至可以說，教師教育是一切教育之源，教師教育決定國家未來，教師教育是國家的希望，教師教育是教育公平的基石?！币蚨處熃逃g接產品作為準公共產品，其中的公共產品特征更加明顯，其屬性更偏向于公共產品。

3.教師教育產品屬性辨析結論

綜合本文依據公共產品理論對于教師教育產品屬性的辨析，可以得出下述結論:教師教育屬于準公共產品范疇，其中教師教育直接產品的屬性偏向于私人產品，教師教育間接產品的屬性偏向于公共產品。

上述結論可以用下圖表示:

圖2 教師教育的產品屬性

四、基于教師教育產品屬性的政府責任分析

薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中指出，對于公共產品的提供，市場機制無法有效運作［11］。在《公共支出理論的圖形闡釋》一文中，薩繆爾森進一步強調，公共產品只是一種極端例子，在現實中純粹的公共產品非常少見，但有大量產品含有公共產品因素，或者說是公共產品和私人產品的混合，這樣的產品也不能由市場機制有效地提供，需要政府發揮作用［14］。經濟理論與實踐都證明:公共產品必須經過公共選擇過程由政府提供;準公共產品也不能完全由市場提供，需要政府參與提供。

政府提供或參與提供公共產品、準公共產品的方式主要有三種:第一，政府生產并免費或以低于成本的價格提供給公眾;第二，政府購買并免費或以低于成本的價格提供給公眾;第三，政府補貼即對公共產品或準公共產品的生產者或購買者提供財政補助［15］。政府生產、政府采購及政府補貼都只是手段，提供公共產品、增加準公共產品的供應才是目的。

根據本文的分析，教師教育屬于準公共產品范疇，尤其是教師教育提供的間接產品會使全社會從中受益，具有明顯的公共產品特征。因而，在教師教育的提供中，政府需要發揮主體責任。政府提供教師教育的方式可以是政府生產，也可以是政府購買和政府補貼。政府生產的方式是使用財政資金開辦公立學校和培訓機構，對學生和在職教師提供免費或低收費的教師教育和培訓;政府購買的方式是政府出資委托非公立學校和機構進行教師培養和教師培訓;政府補貼的方式是對于提供教師教育的非公立學校和培訓機構進行財政補助，或者對于在其中接受教育的學生和教師提供財政補助。

目前，在我國的教師教育領域政府是最重要的提供者，其主要的提供方式是政府生產。在職前教師培養階段，我國政府舉辦公立的師范院校和綜合院校培養教師，但只收取低于培養成本的學費，并從2007年開始實行免費師范生政策;在職后教師培訓階段，我國政府規定教育經費的一定比例用于教師培訓，并推行中小學教師繼續教育工程、中小學教師國家級培訓計劃等項目，這些都是政府以生產的方式提供教師教育的例子。

但我國政府在教師教育提供中所承擔的責任和發揮的作用還有巨大的拓展空間。在教師職前培養中，免費師范生的覆蓋范圍是否應擴大到地方院校?對于選擇做教師的非師范生以及私立學校學生是否應予學費返還或補貼?對于新教師入職教育，政府是否應該提供相關培訓?或對于學校培訓進行補貼?在教師職后教育中，如何擴大政府培訓的覆蓋范圍?如何利用政府的財政杠桿，將社會資源、學校資源、個人資源引入到不同類別的培訓中?這些問題的回答有待于理論上進一步地探討和實踐中進一步地探索。

［1］鄭新蓉.社會轉型時期師范教育的屬性探討［J］.高等師范教育研究，1999，(6):1－4.

［2］朱旭東.試論教師教育的公益性——政府在教師教育中的作用［J］.教育理論與實踐，2002，(1):33－37.

［3］閆建璋.對全面恢復師范生免費教育制度的經濟學思考——教師教育產品屬性的視角［J］.教育與經濟，2007，(4):47－51.

［4］丁福興，周琴.師范教育的公共產品屬性辨析——兼論其免費供給的適切性［J］.學術論壇，2011，(4):190－192.

［5］禤美琦.論教師教育的經濟屬性、正外部效應及其有效供給［J］.湘潭師范學院學報(社會科學版)，2005，(9):124－126.

［6］李鋒亮，康小明.教師教育培訓財政體制中的政府職責［J］.教師教育研究，2008，(1):32－36.

［7］方增泉，孟大虎，魏書亮.師范生免費教育的意義及政策建議［N］.中國教育報，2007－03－03(03).

［8］管培俊.以科學發展觀指導教師隊伍建設的認識論和方法論問題［J］.教育研究，2009，(1):47－52.

［9］魯瑤.教師繼續教育成本分擔模式研究［D］.上海:華東師范大學，2009.

［10］李海粟.我國學士后教師教育發展與政府作用的研究［D］.南京:南京師范大學，2012.

［11］Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36(4):387－389.

［12］安東尼·B·阿特金森，約瑟夫·E·斯蒂格里茨.公共經濟學［M］.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1994:624 .

［13］朱旭東.論當前我國教師教育存在的十大問題及其解決途徑［J］.當代教師教育，2012，(9):5－14.

［14］Samuelson P A.Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1955，37(4):350－356.

［15］哈維·S·羅森.財政學［M］.北京:中國人民大學出版社，2000:58－59.