從現狀透視中小學教職工編制管理的問題與政策走向

郝保偉，魚 霞

(北京教育科學研究院教師研究中心，北京 100191)

一、我國中小學教職工編制管理的現狀

(一)中小學教職工編制管理的基本政策依據

1.國辦發［2001］74 號文件提出了中小學教職工編制的國家標準

2001年，國務院辦公廳轉發《中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》(國辦發［2001］74 號)，這一文件提出了中小學教職工編制的國家標準，并對教職工編制的內部結構進行了規定。各省市依據國辦發［2001］74 號中小學教職工編制標準的有關規定，根據城市、縣鎮、農村等不同地域以及高中、初中、小學等不同教育層次，按照學生數的一定比例核定教職工的編制。

表1 中小學教職工編制標準

2.教人［2002］8 號文件折算出中小學每班教職工配備參考標準

依據國辦發［2001］74 號文件精神，教育部下發了《關于貫徹〈國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知〉的實施意見》(教人〔2002〕8 號)，明確了中小學人員編制的核定和分配。根據國辦發［2001］74 號文件附表《中小學教職工編制標準》折算出了的教職工配備標準。

3.中央編辦發［2009］6 號文件提出進一步落實國辦發［2001］74 號文件的要求

2009年，為做好中小學編制工作，中央編辦又下發了《關于進一步落實〈國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知〉有關問題的通知》(中央編辦發［2009］6 號)，就進一步做好中小學編制工作提出了要求。文件要求，切實加強中小學教職工編制的總量調控與統籌使用;進一步改進農村中小學教職工編制核定工作;認真落實國辦發［2001］74 號文件規定的增編因素;不斷完善中小學教職工編制動態過來機制;嚴格規范中小學教職工編制管理。2011年，教育部又對2009年文件執行情況進行了專項檢查。

表2 中小學班標準額與每班配備教職工數參考表

(二)中小學教職工編制管理體制現狀

1.中央編辦制定了全國中小學教職工編制標準

中央編辦會同教育部、財政部統一制定全國中小學教職工編制標準。詳見國辦發［2001］74 號和教人〔2002〕8 號文件。各省、自治區、直轄市可根據本地生源狀況、經濟和財政狀況、交通狀況、人口密度等，在全國標準進行上下調節，制定本地區的編制標準。

2.省級機構編制部門制定省級具體實施辦法

省級機構編制部門會同同級教育、財政部門按照上述國家標準，結合當地實際情況制定具體實施辦法，報當地黨委和政府批準。市(地)級人民政府要加強統籌規劃，搞好組織協調。

3.縣級機構編制部門制定縣級的實施辦法

縣級教育行政部門根據教育事業發展規劃，提出本地區中小學人員編制方案;縣級機構編制部門按照國家提出的編制標準和本省(自治區、直轄市)的實施辦法，會同財政部門核定本地區中小學人員編制，報省級人民政府核準;縣級教育部門在核定的編制總額內，按照班額、生源等情況具體分配各校人員編制，并報同級機構編制部門備案。各級財政部門依據編制主管部門核定的人員編制，核撥中小學人員經費。中小學機構編制實行集中統一管理，其他部門和社會組織不得進行任何形式的干預。

4.縣級教育行政部門負責對中小學教職工編制進行調整，實行動態管理

縣級教育行政部門根據縣級編制部門核定的教育系統事業編制，以本區縣學生數量和班級數為基礎，根據工作職能、機構設置和辦學規模的不同，按照“總編控制、內部整合、優化高效”的原則形成了逐年動態調整機構編制的工作機制。根據學校內部職能增減的情況和學校辦學規模的變化，每年核定編制、設置崗位。教育行政部門根據學校辦學特色和實際辦學效果，在不突破編制總數的前提下，對編制進行適度調整。

二、中小學教職工編制管理存在的主要問題及原因分析

(一)現行中小學教職工編制管理體制過于集權，不利于地方教育的自主創新發展

目前的中小學教職工編制管理的現狀是管理權高度集中在省級層面，嚴格管控著各區縣的編制總量，而縣級政府只能在編制總量內進行日常調控和管理，這不利于地方教育行政部門根據本地教育發展的實際需求調控師資隊伍建設，不利于調動地方政府和教育行政部門發展地方教育的積極性和創新性。

在中小學教職工編制管理的權限劃分中，相對于編制、人事、財政等部門，教育行政部門的權限有限、話語權微弱。人權、事權、財權相互分離、制衡，在某種程度上限制了地方教育行政部門對發展教育事業的總體規劃、協調和管理。

(二)現行編制標準低于實際編制標準，“虛超編”現象大量存在

依據國辦發［2001］74 號文件和教人〔2002〕8 號文件規定的中小學教職工編制標準，當前中小學教職工編制總量能夠滿足中小學教育的總體需求，但這種“滿足”是由于大量“虛超編”現象造成的。

大量“虛超編”現象的存在，主要由于以下幾方面的原因。

一是這兩個文件規定的編制標準偏低。這兩個文件出臺于十多年前，且遵循“偏緊”的原則制定的。十多年來，基礎教育蓬勃發展，實際編制標準已經突破了文件規定的標準。二是持續多年的學校布局結構調整，大量農村中小學和教學點被撤并，形成規模較大的中心校、寄宿制學校等。這些較大規模的學校，其教職工存在一定程度的“虛超編”，而在短時間內難以消化這些“超編”的教職工。另一方面，大量寄宿制學校的出現，需要生活管理、后勤、保安服務的人員等，這成為學校的另一種人力資源配置的新需要。三是近幾年隨著城鎮化進程的加速，中小學生源紛紛進入城鎮中小學，農村學校生源銳減，在校生規模萎縮，而課程必須開足、開齊，農村教師“虛超編”也逐漸凸顯出來。四是隨著教職工聘用合同制的全面實施，出現了內退、離崗待退等在編不在崗人員，還有部分歷史遺留的長期病休和人檔分離人員。而這些人員又都屬于在編人員，占據著學校的編制。五是隨著新課程改革的深入，一些老教師觀念和知識結構老化，一些年老病弱的教師身體已不能適應教學工作，但又未達到退休年齡，只能轉崗到其他非教學崗位，但仍然占據著學校的專任教師編制。

(三)結構性缺編現象最為突出

結構性缺編現象主要表現在三個方面:

1.中小學小學科專任教師緊缺。如音樂、體育、美術等學科的教師非常緊缺，招聘不到新教師，是一個長期性的、全國性的現象，是城鄉學校面臨的共同問題。究其原因，首先在源頭上，這些學科的師資培養數量少，遠低于基礎教育的需求。其次，這些學科的師資培養周期長、培養成本高，很多學生從小就開始學習，而教師職業的待遇卻比較低，遠低于從事其他行業的收入。因此，基于成本—收益的權衡，很多藝術類學生畢業后不愿意從事教師職業。在農村中小學校，這些學科的師資更為緊缺，補充異常困難。

2.新增學科缺乏專任教師。新課改之后增加了許多新的學科，如通用技術、心理課、社會實踐課、書法等，這些新增課程都必須有專門的教師承擔。但限于這些學科的師資儲備不足，而培養需要一定周期，同時編制過緊，增加編制非常困難，因而難以引進這些學科的新教師。

3.農村中小學缺乏中青年骨干專任教師，教師隊伍年齡結構斷層。農村中小學教師隊伍年齡結構不合理，老化現象、斷層現象較為普遍，中青年骨干教師流失嚴重。老教師教育觀念落后，知識陳舊，難以勝任新課改之后的教育教學任務，卻占用著大量專任教師編制。

(四)中小學實際缺編現象普遍存在，師資較為緊張

廣大中小學較為普遍地存在著缺少編制，師資緊張問題，尤其是城市中小學，缺編更加明顯，“一個蘿卜一個坑”，甚至“一個蘿卜幾個坑”。中小學教職工編制管理的主要權限和責任由縣級政府承擔，縣級政府自然會依據地方財政實力，節儉財政經費，依據“精簡”原則核定本縣中小學教職工編制量，適度偏緊控制各級各類學校的實際編制。這就從根本上決定了中小學教職工編制偏緊的總體狀態。

(五)“有編不補”和“空編”閑置現象普遍存在

在現實中，地方政府沒有完全落實各類中小學的編制數量。很多地方為了節約財政資金，會在一定程度上壓縮教育事業的實際編制，有編不補，寧可雇傭工資低廉的代課人員。同時，由于教育行政部門為便于靈活、彈性管理，也會緊縮中小學校的實際編制，空余出一部分編制掌握在手中，以應對部分學校和機構的特殊需求和臨時性需求。這也是教育行政部門對實際編制控制過緊，造成學校實際缺編的重要因素之一。

(六)現行附加編制被新增工作擠占，不能滿足工作要求，失去應有的調節功能

附加編制是在基本編制之外，依據基本編制的一定比例而額外增加的，本是為了解決教師產假、病假，安排教師進修和新增課程、設備等問題，或為承擔一定特殊任務、有特殊發展需求的學校而設立的。附加編制的設立，對于緩解學校編制緊張，增加學校日常管理的機動性、靈活性，促進學校特色發展等具有一定意義。但從現實來看，現行附加編制的比例低，數量少，調節功能非常有限，已經遠不能滿足工作要求。隨著教育事業的發展，學校的功能日益拓展，多元化、信息化、特色化、國際化等發展，都需要開設新課程、增加新師資。為數不多的附加編制逐漸被各項新增任務和新增人員占用，其應有的調節功能已經用盡。

(七)城鄉編制標準不統一，且“城鄉倒掛”

依據學校類型和學校所處的地域，我國各地分別規定了相應的編制標準，城鄉之間標準不統一，且存在“倒掛”現象。無論是高學、初中，還是小學，城市學校的編制標準(生師比)都低于縣鎮學校，縣鎮學校低于農村學校。這種城鄉編制標準不統一、偏向城市的現象，一方面與我國幅員遼闊、農村生源分散、學校(教學點)分布不均、交通不便等的現實不相符合，不利于農村師資隊伍建設和農村教育發展，另一方面給推進城鄉教育一體化發展和促進義務教育均衡發展造成了極大困難。中小學教職工編制標準亟須統一，并適度向農村學校傾斜。

三、中小學教職工編制管理中的問題對中小學發展帶來的負面影響

(一)“虛超編”阻礙了中小學校及時補充新教師，不利于教師隊伍建設

現實存在的“虛超編”，造成許多地方和學校多年來無法補充新教師，教師隊伍老化嚴重，缺乏生機，隊伍建設形不成合理的“梯隊”，也阻礙了有條件的地方提高教師待遇、創新教師隊伍管理與建設的積極性。有關部門提供的數據顯示，2004年至2006年，全國約有10%的縣連續3年未補充公辦教師。一些農村學校更是五六年沒有錄用新教師。

(二)部分學科師資的“結構性缺編”，不利于新課程改革和素質教育的深入推進

“結構性缺編”普遍存在于全國的城鄉中小學校，音樂、體育、美術、科學、英語、計算機、通用技術等學科的教師難以補充，尤其是農村中小學。這些學科中，有些是傳統學科，有些是新課程改革后的新增學科。新課改要求開足、開齊課程，而這些課程的師資卻長期處于緊缺狀態，這明顯不利于新課程改革和素質教育的深入推進。

(三)“編制過緊”不利于學校日常管理效率和水平的提高

多年來，生師比偏高、編制總量控制過緊，已經造成各地中小學教師尤其是農村教師編制大幅減少，出現師資配備不足的問題。廣大中小學校師資緊張，若有教師休產假、病假或者去進修學習，則其教學任務難以安排其他教師頂替，給學校教學管理帶來較大困難。若同一個學科有幾個女教師同時休產假，則該學科教學就無法開展。這在一定程度上使得廣大中小學在日常管理上處于“緊張”狀態，缺乏應有彈性空間，降低了管理效率和管理水平。

(四)“編制過緊”造成廣大教師超負荷工作，職業倦怠嚴重，教育教學質量受到影響

編制過緊， “加活不加人”，造成一人多崗、身兼數職現象，必然加大了教師工作量。中小學教師的課時量偏高，各種科研、教研、繼續教育、教育教學比賽、各種檢查評比、學生課外活動、家校合作等非教學工作量日益繁重，占據教師的很大一部分時間和精力。絕大多數教師把大部分時間都花費在教育教學工作上，無暇照顧家中的老人和孩子。尤其是兼任班主任的教師，其壓力更大，花在學生身上的時間更多。職業倦怠期呈提前、延長趨勢，很多新教師在工作一年之后，就喪失了工作熱情，倦怠感較為明顯。

(五)“編制過緊”制約了教師的進修、培訓等各類繼續教育活動，影響了教師的專業發展

《中小學教師繼續教育規定》規定，中小學教師繼續教育原則上每五年為一個培訓周期，教師崗位培訓時間每五年累計不少于240 學時。中小學教師繼教學時多、壓力大，而學校卻因“編制過緊”難以安排出教師參加進修、培訓、研討等各類繼續教育活動，影響了教師繼教學分的獲得、專業知識的更新和專業技能的提高，影響了教師的專業發展。

(六)“編制過緊”制約著教師流動，不利于教師人力資源優化配置

國內外的政策實踐和教育現實表明，教師流動將成為教師管理和師資隊伍建設的一個“常態”。在流動的大背景下，管理和建設師資隊伍必將是各級教育行政部門和學校面臨的客觀現實。而現行“編制過緊”的現實卻阻礙著教師的流動。師資緊張，學校就很難選派教師進行流動，或者不會選派適當的教師進行流動，從而造成流動政策的效果大打折扣，甚或流于形式。

四、未來中小學教職工編制管理的政策走向

(一)改革現行編制管理體制，將中小學教職工編制管理權下放到區縣

真正貫徹落實義務教育“以縣為主”的管理體制，本著“以教育發展需求為導向”的原則，將編制管理權下放到縣級層面，由縣級政府及其教育行政部門控制本地區的教職工編制總量，省級層面只負責制定政策，編制基本標準，進行監督檢查?？h級政府建立由編辦、教育、人事、財政等部門共同參加的聯席會議制度，提升教育行政部門的主導地位。實行動態編制管理，每年核定一次編制，根據變化及時補缺。允許有條件的地方，可以依據地方教育發展需要和地方財力，適當突破編制總量甚至編制標準，以此調動地方政府發展教育的積極性和創新性，推動地方教育發展。

(二)提高現行基本編制標準，降低生師比，建立城鄉統一的新編制標準

提高現行中小學教職工編制標準，為廣大中小學配備更多的合格專任教師。為調動教師的工作積極性，保證教育教學質量，教師的“標準周課時量”需要縮減。除了教學任務外，還要把非課堂教學工作量折算進來，這些非課堂教學工作包括班主任工作、課間操、各類體育活動、文藝活動、班團會、教研活動、科研活動、繼續教育活動等。要貫徹落實《班主任工作規定》，增加班主任編制。在確定編制標準時，應該綜合采用師生比、班師比指標，科學選擇以學校定編，還是以鄉鎮整體定編，或者二者相結合。

同時，破除城鄉編制的“倒掛”現象，建立城鄉統一的新編制標準，并適當向農村地區、山區、偏遠地區、民族地區等學校(教學點)傾斜。應該適度放寬農村中小學教師的編制標準，使他們有比較充足的時間和精力進行自我提升。提高基本編制標準，是基礎教育事業和廣大中小學校及時補充新教師、優化教師隊伍建設的根本性一環。而建立城鄉統一的新編制標準，則為促進城鄉教育均衡發展，掃除了師資隊伍管理方面的一個體制性障礙。

(三)以學校為單位，提高附加編制的比例，以提高學校日常師資管理的彈性;對有特殊教育需求的學校，可以酌情增加額外編制

以學校為單位，在基本編制之外，給予一定比例的附加編制(或機動編制)，以便學校應對教師休病假、產假、事假、學習進修、流動、支教以及其他事由等，從而提高教育教學管理工作的彈性和靈活性。附加編制比例的確定要適當，既不能過低，滿足不了學校的臨時性需求，也不能過高，造成編制的空余浪費。對有特殊教育需求的學校，可以適當額外增加一定比例的編制。這部分編制由縣級教育行政部門掌握，統一調劑、靈活使用。很多學校具有特殊的師資需求，如承擔學生社會實踐和實習任務的作為活動基地的學校，建有圖書館、微機室、實驗室、語言室、電化教育室的學校，開設雙語教學課程的學校，有教職工食堂、學生食堂及少數民族食堂的學校，有住宿生的學校，有教職工食堂或學生食堂的農村中小學校，接收流動人口子女數量較多的學校，有隨班就讀學生的學校等。

(四)縣級教育行政部門和編制部門要嚴格按照編制標準，補足學校的編制，杜絕“有編不補”

現行編制標準下，缺編現象之所以較為普遍，很大原因是由于各區縣教育行政部門“有編不補”造成的。新標準出臺之后，縣級教育行政部門和編制部門要嚴格按照編制標準，補足學校的編制，杜絕“有編不補”現象?？h級教育行政部門除了掌控附加編制外，其他基本編制必須下放給中小學，提高編制利用率。省級教育行政部門和編制部門定期進行監督、檢查。

(五)嚴格落實教師聘任制，建立教師退出機制，清理長期在編不在崗人員

嚴格落實教師聘任制，建立健全教師退出機制。對于長期請病假、長期在編不在崗、無法承擔教學或管理工作的教師，要通過提前退休、買斷工齡、轉為編外人員等各種方法讓他們騰出編制，擊破“虛超編”的泡沫。騰出的編制用于補充年輕、優秀的教師。在清理這些人員過程中，各級教育行政部門、編制部門、人事部門和財政部門應該給予相應的政策支持和財政支持。

(六)深化學校后勤社會化改革，剝離后勤編制，規范管理編制外人員

深化學校后勤社會化改革，將學校食堂、衛生、安全保衛等工作承包給社會專業公司，相應的工勤人員應該從教職工編制中剝離出來，不再占用學校編制。給中小學較大的用人自主權限，做好編制外人員的規范化管理，確保按需用人，使之成為支持基礎教育事業的重要力量。學校應與勞務公司和個人簽署正規合同，實行規范化管理，避免勞務糾紛。各級教育行政部門和財政部門應該給予中小學較好的政策支持和財政支持。

(七)增設專業教師編制，緩解教師結構性缺編現象

我國廣大農村中小學校普遍缺少音樂、體育、美術、科學、英語、信息技術教育等學科的專業教師，結構性缺編突出?？梢詾檗r村學校增設專業教師編制，專門用于招聘這些緊缺學科的教師，其他學科的教師不得擠占?？紤]到農村中小學布局分散、規模小的現實，這些專業編制可以不按學校分配或平均分配，而是以鄉鎮為單位，根據鄉鎮中小學在校生規?？茖W配置，由鄉鎮統一調配使用。比如，對教學點，可實行巡回走教制，或集中授課制，或鄉鎮內劃片集中授課制。

同時，要加大這些學科教師的培養力度和規模。各級政府、教育行政部門和師范院校要切實采取措施擴大這些專業師范生的培養數量，提高培養質量，如定向培養、免費師范生、特崗教師等。面向社會公開招聘，增加招聘次數和招聘數量，提高待遇和優惠措施，如學費代償、農村學校崗位補貼、農村教師周轉房等。

［1］李宜江.農村教師編制動態管理有效路徑探析［J］.中國教育學刊，2013，(6):32－35.

［2］王國明.我國農村教師編制問題的表現、成因與政策建議［J］.教育文化論壇，2012，(4):39－41.

［3］韓小雨，龐麗娟，謝云麗.中小學教師編制標準和編制管理制度研究——基于全國及部分省區現行相關政策的分析［J］.教育發展研究，2010，(8):15－19.

［4］柳麗娜，朱家存.中小學教師編制城鄉統籌研究［J］.教育與經濟，2009，(4):39－42.

［5］佚名.教師編制滯后制約新課改發展［N］.北京青年報，2008－02－26.

［6］張永玉，南際，石文兵.農村中小學教師編制及教師調配的問題與對策［J］.江西教育科研，2006，(7):34－36.

［7］況琳.現代教師編制管理改革的比較研究［J］.當代教育論壇，2004，(5).

［8］教育系統人力資源配置與學校編制管理課題組.教育系統人力資源配置與學校編制管理研究(上、下)［M］.北京:北京師范大學出版社，2009.

［9］羌松延.義務教育學校教師編制調查研究——以南通開發區初中學校為例［D］.上海:上海師范大學，2010.

［10］《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》(國辦發〔2001〕74 號).

［11］《關于貫徹〈國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知〉的實施意見》(教人〔2002〕8 號).

［12］《關于進一步落實〈國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知〉有關問題的通知》(中央編辦發［2009］6 號).