自主招生政策的漸進調適過程及影響因素

潘小明

摘要：自主招生政策的制定有各種復雜性和不確定性，是一個漸進調適的過程。在高等教育不斷發展過程中，高校自主辦學權利意識逐漸增強，自主招生范圍不斷擴大，高考制度改革是在“走一步，看一步”中將改革的重心由“擴大”轉向“落實”。在這些變化中明顯體現了“按部就班，積小為大，穩重求變”的政策原則，這將有助于降低改革風險，保持社會穩定，促進高等教育良性發展。

關鍵詞：自主招生政策制定；漸進調適；影響因素

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1002-0845（2013）05-0057-06

恰如大學“是遺傳和環境的產物”一樣。作為大學選拔人才重要機能的高考制度既有來自大學本身的遺傳和環境因素，也有來自大學外部的遺傳和環境因素?；谶@些綜合因素的影響作用，高考制度的變革自然就蘊涵著教育系統內外的各種復雜性、多元性、變化性和不確定性，并具有“牽一發而動全身”的效應。也正因為如此，高考制度改革相關政策的制定不是一個基于確定性的邏輯前提，不是用程序化和模式化作業方式尋求相關方案最優化的一蹴而就和一勞永逸的過程，而是在充分考慮社會經濟背景、政治發展水平、技術手段制約、各類主體需求和現實可能性等多種因素基礎上的一個漸進調適過程。自主招生是高考制度改革尤其是高校招生錄取改革的組成部分，是擴大高校辦學自主權的重要內容，是高校力求自主選拔優秀創新人才的實踐探索。本文擬對這一越來越成為人們關注中心的招生政策進行分析，以期更好地透視政策的漸進調適過程及其影響因素。

一、兩種不同政策的制定過程觀

政策制定是一個“科學—理性”的過程，還是一個漸進調適的過程，或者是其他模型？在不同時期，學界一直有著不同的觀點。

堅持“科學-理性”過程觀的學者認為，政策制定是在“分析-實證”方法及價值中立取向指導下所作的最佳解決問題方案的理性抉擇，強調從確定性的邏輯前提出發去推演一切，主張政策制定由理性決定，面對問題，先澄清目的、價值或目標，并加以必要排列或組織，然后列出各種政策手段，審查可能產生的重要后果，再對后果和目的進行比較，并在此基礎上選出最為相符的政策。哈羅德.拉斯韋爾在創立政策科學之初就在其著作《政策科學：范疇與方法的近期發展》中指出，政策科學的目標就是追求政策的“合理性”，它必須使用分析模型、數學公式和實證數據建立可檢驗的理論。從二次世界大戰到上世紀80年代，西方國家非常流行用“科學一理性”的過程觀看待、分析和解決政策問題。但是，現實的政策活動更多的是受各種主客觀因素制約的，一般較難完全滿足“科學一理性”抉擇所要求的各種條件，在政策制定過程中嚴格遵循“科學-理性”決策模式常常將決策者引入歧途。隨著人類政策實踐活動的豐富和政策認識視野的開闊，上世紀80年代以后，“科學一理性”的政策分析方法便不斷受到人們的質疑。比如，美國政治學家詹姆斯·西瑟在考察了理性選擇的作用后就指出，“理性選擇的功利方法不僅受到了它能在多大程度上說明政策變化的挑戰，而且受到了它能在多大程度上描述它偏愛的機構——美國國會的挑戰”。以邏輯性、程序化和模式化作業方式去尋求政策方案最優化未必就是十分科學、合理和有效的。政策實踐活動中蘊涵各種復雜性、多元性、變化性和不確定性?！皩τ诎牙硇赃\用于社會和政策問題切勿抱過高期望”。隨后，超越固有的“科學—理性”思維，逐漸成為政策制定的一種新追求。

美國著名經濟學家、當代西方著名學者查爾斯·林德布洛姆教授則認為，政策制定是漸進調適的過程。如果決策選擇中連續變化較小，那么原有決策確定的價值目標就更容易一步一步地得到實現。林德布洛姆教授同意H·西蒙有限理性的觀點，不過，他提出了有限性來源不只是人類心智的認知能力。他認為，有限性是政策制定過程中的必然組成部分，這個過程本質上是“連續有限比較”（SUC.cessive limited comparison）和“漸進調適”（muddlingthrough）?！霸诂F實生活中決策問題一般不是簡單問題，而是復雜的社會問題。因此，針對這些問題尋求解決方案，適宜采用連續有限比較的方法，即從現狀出發，逐步、小幅度、部分地實現預期目標，決策過程能夠被決策者掌控，并且能夠不斷重復”。作為社會行動的一種立場和方法，漸進主義（incrementalism）主張將現存的現實看做一種備選，并通過對現存的現實做細微調整，或對現存的現實會帶來可能的后果做更大的調整，從而將與此相關可能所獲得的和所做出的進行比較。就政策制定而言，林德布洛姆教授認為，處理復雜政策問題時僅僅“根據界定的目標，對各種選項進行全盤評價”的方法是行不通的。相反，應當“依據過去的經驗和當前的形勢，對已有政策進行適當的增加、補充”；“決策過程既是策略運用的過程，也是用相互調適取代全面分析的過程”。根據一些學者的研究，政策制定中漸進主義模式的特點可簡單地概括為：1）當已經獲知現行政策不能解決問題時，立法和行政管理者采取的補救行動將傾向于漸進主義，即對政策做出較小調整而不是全面改變，他們將基于已知的基礎，謹慎地進行試驗并因此作出必要的移動，而不是通過邁出大步子進入一個未知的境地。2）決策者應清楚地知道，許多問題并不能一勞永逸地得到解決，或者說這樣的問題畢竟是微乎其微的。這是因為，原有問題解決了，新問題又會出現，所以決策應當是一個連續不斷的過程。3）政策通常是運行于多方面的權力網絡中的，并且通常是產生于對政策有影響的機構的相互作用過程中的，極少有政策僅僅是由某些個人或某一個機構制定的。4）當要制定的政策與決策參與者利益相關時，不同黨派和利益群體的決策者將通過談判、交易和妥協等方式相互做出必要的調整。5）最后形成的政策更多的是一個妥協性政策，它并非是最好的政策，卻能獲得多數機構或組織的同意。在大多數多元化民主國家中，尋求意見的一致通常被認為是有價值的。

在社會處于穩定階段，漸進主義模式較為真實地反映了多個利益群體的互相作用，體現了切合實際和穩妥可靠的特點，并因此在實現政策改變的復雜現象等方面產生了很大影響。當然，也有一些研究者認為，這種模式或理論體現了保守主義的傾向，并對此提出了尖銳的批評，將漸進調適決策方法斥之為“安于現狀”。然而，“按部就班，修修補補的漸進主義者或安于現狀者，或許不像個英雄人物，但卻是個正在同他清醒地認識到對他來說是碩大無比的宇宙進行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者”?？梢哉J為，漸進主義的“安于現狀”充分體現于它對決策評估中不合理標準的守持和對當前利益的強調，有其“非科學”和“非理性”的一面，但是，漸進主義的模式或方法并非完全對立于“科學-理性”主義的模式或方法，調適并非完全排斥理性。從某種意義上說，政策的漸進調適過程本身就含有理性。因此，盡管漸進主義者反對將決策看做是一個廣博、周全理性決定的過程，但漸進調適本身不缺乏“過程理性”。

二、自主招生政策制定的漸進調適過程

一個高校如果缺乏好生源，必然會影響人才培養的質量和水平，久而久之必然會危及學校的生存和發展。在此意義上說，“擴大高校辦學自主權”首先應當是讓學校擁有一定的招生自主權，并因此讓學校招到自己滿意的學生，讓學生找到適合自己的學校。伴隨著理想的高考方式年復一年地被人們想起，討論的議題越來越多，體現自主性的相關考試模式與方法也漸次生成，并于實踐中不斷得到調適。

1977年，中共中央決定改變“文化大革命”期間高校招生不考試的做法，采取統一考試、擇優錄取的辦法，恢復了中斷十年的高校招生考試制度。1979年，復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、華東師范大學校長劉佛年、上海交通大學黨委書記鄧旭初在12月6日的《人民日報》上發表了題為“給高等學校一點自主權”的文章。在文章中蘇步青說：“如果讓我這個校長在復旦大學作主的話，在招生考試和教學方面，就不一定完全按照全國統一規定來辦。這樣，說不定辦得更有特色，更有效果?！编囆癯跽f：“要想把大學辦好，得給大學以適當的自主權。全面鋪開，容易搞亂，可否先試點？”李國豪校長說：“現在學校沒有什么主動權。這種權力過分集中的現象，可以說是幾千年封建社會的殘余?！眲⒎鹉陝t提議：“是否可以聯合招生，或允許他們自招一部分學生，這樣可以讓某些專業更加適應有專業特點的學生?！?982年，中國遺傳學奠基人、著名科學家談家禎先生在10月4日《文匯報》發表了關于擴大高等學校辦學自主權的呼吁文章。當年，教育部開始嘗試給個別高校一定的招生自主權，允許它們進行單獨招考試點。1984年，除了實施統一高考制度外，教育部開始實行保送生制度，由確定的中學推薦、保薦績優生或特長生，經高?？己?，免予參加全國統一高考，直接進入高校學習。保送生政策并沒有體現高校更多的自主權，這種制度本質上是高校按照國家既定標準招收優秀生源的一種方式。1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，提出了改變高?！叭堪磭矣媱澖y一招生”的辦法，將招生計劃分為國家計劃招生、用人單位委托培養招生和自費培養招生三種辦法。當年，國家教委還發出了《關于做好普通高等學校試招中學保送生工作的通知》。1986年，國家教委繼續提出了《普通高等學校試招中學保送生的意見》。1987年，國家教委頒布了《普通高等學校招生暫行條例》，提出了《普通高等學校招生制度“七五”期間改革規劃要點》。1988年，國家教委頒發了《普通高等學校招收保送生的暫行規定》。作為一項漸進生成的政策，上世紀80年代保送生制度在一定程度上體現了高校招生自主權，體現了高考方式的微小變化，在政策上“走了一小步”，但它畢竟只是在初始的和淺層的意義上體現招生的自主性，與人們期望的、深層意義的和理想的自主招生方式還有著非常大的距離，招生政策變化仍有待于人們在“走一步，看一步”中不斷修正或補充。

隨著社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，上世紀90年代，社會各界對理想的高考方式更加期待，寄希望于通過修正或補充已有的制度產生內涵更豐富、更有價值的自主招生政策。1998年8月29日頒布的《中華人民共和國高等教育法》對高校辦學自主權作出了規定，學?？筛鶕鐣枨?、辦學條件和辦學規模，制訂招生方案，自主調節不同系科的招生比例。1999年2月，教育部頒布《關于進一步深化普通高等學校招生考試制度改革的意見》（教學[1999]3號），文件指出了高校招生制度改革要主動適應時代特點及其對人才素質能力結構的要求，提出要提高人才素質，培養創新人才。文件明確了高考改革要有助于高校選拔人才，有助于中學實施素質教育，有助于高校擴大辦學自主權，強調通過這三個原則把高校招生考試工作提高到一個新水平。同時，該文件還指出了高考形式改革：“一次性全國統考暫時不變，積極探索一年兩次考試的方案，在試點的基礎上待條件成熟后再實施?！庇捎诟咝Ｕ猩荚囍贫雀母锷鐣婕懊娲?，關乎廣大考生直接利益，影響著教學活動，所以文件要求各級領導要高度重視，“既要態度積極、滿腔熱忱，又要頭腦冷靜、步驟穩妥”。1999年6月13日，中共中央、國務院發布了《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，該文件要求切實落實和擴大高校辦學自主權（包括招生、專業設置等方面），每年舉辦兩次高校招生考試試點，擴大學校招生自主權和考生選擇機會，提出了“逐步建立具有多種選擇的、更加科學和公正的高等學校招生選拔制度”的意見。從這一年開始，我國高等教育開始實行擴招政策，并因此使我國高等教育入學人數迅猛增長。

在新舊世紀轉換之際，世界上許多高校都在招生中呈現了越來越多元化的入學方式和越來越多樣化的選拔方式?；谶@種背景，我國仍固守的統一高考模式不僅受到社會有識之士的批評，而且也受到普通民眾越來越多的非議。順乎國際潮流與國內民意，高等學校與教育主管部門自然更加關注高考招生方式的改革，部分學校漸漸萌發了在更深層次、更大范圍獲得自主招生權的強烈愿望。這種愿望的實踐，首先發端于江蘇省的三所高校。2001年，東南、南理工、南航等三所大學向教育部提出了要求改革招生方式、選拔優秀生源的申請，希望能夠進行自主招生工作試點。他們的申請得到了教育部批準，并因此可以自主確定同批省最低控制分數線上的調檔比例和要求，不過，三所高校的自主招生僅僅限于在江蘇省范圍內。2002年，江蘇省南大、中國藥大、河海大學等三所知名高校也通過自愿申報加入到了自主招生行列。當年，教育部召開了自主招生座談會，對江蘇試點高校的經驗進行了總結。也是在這一年，我國高等教育開始跨入了大眾化階段。2003年2月24日，教育部辦公廳正式發布了《關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》（[2003]2號），文件要求試點學校和有關?。ㄗ灾螀^、直轄市）高校招生委員會辦公室要根據選拔創新人才和加強專業培養的需要，積極探索選拔優秀創新人才的新機制，要求招生以統一考試為主，輔之以多元化考試評價和多樣化錄取方式，突出學校自主選拔錄取、自我約束的要求，要求政府加強宏觀指導和服務，社會進行有效監督。文件提出了“自主選拔錄取招生人數控制在試點學校年度本科招生計劃總數的5%以內，并作為‘預留計劃的一部分在招生來源計劃之外由試點學校及有關省級招辦單獨公布，并報我部備案”，確定了北大、人大、清華、北師大等22所名校為自主選拔招生試點校。