鄉鎮財政困難問題的成因及對策研究

孫國

鄉鎮財政作為我國最基層的一級財政，在鞏固農村基層政權建設、促進農村經濟和社會事業發展中發揮了重要作用。但由于多方面的原因，鄉鎮財政困難、資金調度緊張、包袱沉重等問題已成為社會普遍關注的熱點、難點問題。

一、當前鄉鎮財政存在的困難和問題

目前鄉鎮財政仍是全國財政最薄弱、最困難的環節，嚴重制約著鄉鎮經濟和社會事業發展。鄉鎮財政面臨的困難和突出問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）收支劃分不盡合理，鄉鎮財力增長緩慢

鄉鎮級財政在分稅制前基本就是“吃飯財政”。實行分稅制以后，中央與省的財政分配關系基本理順，但省以下的財政體制，特別是縣鄉財政體制需要逐步規范和調整。1994年以來，縣以上各級政府基本都建立了財權與事權基本相適應的分稅制體制，但在確定縣、鄉兩級財政體制時，“?？h緊鄉”的思想一直占據主導地位。在具體操作中，不少縣市在制定鄉鎮財政體制時，把一些來源比較固定、數額大且易于征收的稅種，如營業稅、耕地占用稅、城市維護建設稅、土地出讓金等稅種作為共享收入，縣鄉共同“瓜分”，而把一些稅源分散、征管難度大、穩定性差、增收潛力小的稅種劃歸鄉鎮。鄉鎮財權與事權的不一致，從體制上限制了鄉鎮財政的發展潛力，不利于鞏固基層政權和調動鄉鎮政府當家理財的積極性，也阻礙了鄉鎮經濟和社會事業的發展。

（二）鄉鎮財政收入增長慢，支持經濟與社會發展的力度較弱

從收入結構看，鄉鎮財政收入以農業稅收和鄉鎮企業提供的稅收為主。以甲市為例，2007年，該市鎮級地方財政收入完成28685萬元，其中，工商稅收完成20120萬元，農業四稅完成5740萬元，企業所得稅完成1309萬元，分別占鎮級地方財政收入的70.1%、20%和4. 6%。從增長幅度看，自1997年至2007年11年間，該市鎮級財政收入年均僅增長21.4%，而財政支出年均增長27%以上，遠遠不能滿足財政支出的需要。從支出結構看，2007年，該市鎮級生產建設性支出比重僅為12%，財政支出幾乎全部為行政事業費，是典型的“吃飯”財政，對經濟和社會事業發展的支持力度明顯不夠。

（三）各鎮財政差距過大，財政保障能力不足，拖欠工資現象不斷增多

由于歷史原因及經濟發展等諸要素的復雜影響，各鎮經濟發展不平衡，差距非常大，在鄉鎮財政上的表現尤為突出。近幾年來，鄉鎮財政執行中央出臺工資政策不到位以及拖欠工資問題日趨突出，成為困擾各級黨委、政府的重大難題。

（四）鄉鎮債務包袱沉重，醞釀著較大的財政風險

鄉鎮為招商引資，通過向銀行舉債等方式加大資金投入進行基礎設施建設，導致負債累累，陷入招商引資的怪圈。個別鎮已資不抵債，嚴重降低了鎮政府在人民群眾中的威望與形象。

鄉鎮財政困難是國家財政困難的集中體現，是廣大農村社會、經濟諸多矛盾的綜合反映，如不盡快加以解決，將會進一步弱化鄉鎮財政職能，制約鄉鎮和農村經濟發展，增加社會不穩定因素，影響鄉鎮政權建設，給社會經濟發展帶來巨大危害。

二、鄉鎮財政困難問題的成因分析

鄉鎮財政困難是鄉鎮政治經濟生活中各種矛盾相互作用的結果，是各種矛盾在鄉鎮的集中反映。綜合分析，當前鄉鎮財政問題形成的原因主要有以下幾個方面：

（一）經濟原因

財政是經濟發展的"晴雨表"，鄉鎮財政困難，從根本上來說，主要是經濟發展不快、經濟增長質量不高。從財政比較困難的鄉鎮經濟狀況、財源結構分析，其經濟總量明顯偏低，且財源結構不合理。截止到2007年底，甲市財政困難鄉鎮僅有3戶企業年納稅額超過100萬元，基本沒有骨干稅源。從鄉鎮財源的所有制結構看，一個突出的特點是，困難鄉鎮涉外稅收寥寥無幾。2007年，該市市級以上10處財政困難鄉鎮涉外稅收僅為118.4 萬元，僅占全鄉鎮財政收入的0.5%。

（二）政府行為對財政運行的影響

1、政府職能轉變滯后。從整體上看，我國政府行為適應市場化的程度較低，是市場化進程中最為薄弱的環節，尤其是鄉鎮一級政府，目前仍對微觀經濟領域的干預比較多，政企不分，政資不分的問題比較突出。表現在財政上，就是要求財政增加對企業的投資，為企業直接融資、提供擔保，或通過稅收減免優惠、先征后返等形式支持企業發展。政府職能的錯位，直接影響財政改革進程，加重鄉鎮財政負擔。

2、政府行為的短期化給財政運行帶來了一定困難。大凡財政困難鄉鎮，其基礎設施、社會事業一般比較落后，與經濟發展和群眾日益提高的需求不相適應。在這種情況下，客觀上要求鄉鎮政府加大投資力度，加快基礎設施建設和經濟社會事業的發展，就使得部分鄉鎮政府投資超越自身財力的可能，結果沒有帶來多大經濟效益，反而拖垮了財政，嚴重影響了財政經濟的正常運行。

（三）管理原因

1、硬性約束機制淡化。政府支出擴張的欲望，是市場經濟條件自然形成的。目前對鄉鎮的舉債規模還沒有一個控制、管理的辦法，沒有形成對鄉鎮經濟運行的硬性約束。同時，在干部的政績評價、任免使用上，還缺乏對包括鄉鎮財政運營績效在內的全面量化考核。

2、財經紀律沒有得到認真貫徹執行。一是財政支出的順序比較混亂。近年來，不少鄉鎮沒有把保工資放在財政支出管理的首要位置，一方面拖欠工資，另一方面仍然上項目、搞投資，花錢大手大腳。二是部分鄉鎮不顧自身實際和我市要求，仍然對外發放借款。

（四）來自鄉鎮外部的影響

1、財政剛性支出增長過快，超出鄉鎮財政承受能力。近幾年來，國家、省、市各級都出臺了若干增加工資的政策，這些政策多數規定必須由財政負擔，個別項目雖規定從單位包干經費結余中解決，實際上最后還得由財政負擔。

2、人員機構膨脹，鄉鎮財政不堪重負。2007年末，甲市23處鄉鎮（辦事處）財政實際供養人口11187人，比1997年凈增加3527人。但鄉鎮財政收入增幅不大，從而造成收支增長比例差距較大，鄉鎮財政壓力增大。

3.各種形式的達標升級活動有增無減，影響了鄉鎮財政支出的正常安排和財政平衡。近幾年來，科、教、文、衛、體、計劃生育、農業、社會治安等各項經費都要求占財政支出的一定比例或達到某項標準，因是上級硬性規定，鄉鎮只能執行，從而加重了財政困難。

二、解決鄉鎮財政困難問題的對策

當前，解決鄉鎮財政困難問題應重點抓好以下幾點：

（一）轉變政府職能，鞏固鄉鎮機構改革成果。轉變政府職能，是鄉鎮機構改革的主要目標，也是壓縮財政支出的基礎和前提。鄉鎮應按照社會主義市場經濟要求，重新規范政府自身職能，堅決將與市場經濟發展要求相悖的職責盡快剝離，切實把工作重點轉移到提供公共服務上來，使財政資金用得其所，用得有效。同時，要以機構改革為契機，切實建立嚴格的人員編制、經費管理制度，強化編制約束，維護編制的嚴肅性，徹底走出“精簡--膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。通過改革，將鄉鎮財政供給人員、人員經費支出建立在與鄉鎮政府職能相適應、與鄉鎮財力狀況相適應的水平上。

（二）加快經濟發展，增強財政實力。鄉鎮政府要把財源建設作為解決財政困難的根本措施長期堅持下去，同時，轉變政府財政培植財源的思路與方式，努力實現由資金投入向政策引導的轉變，實現由直接管理向重在服務的轉變，實現由扶持生產向培育市場的轉變，嚴格把握政策導向、典型引路、營造市場、多元投入等幾個重點環節，加強政府宏觀調控，切實把經濟發展的成果體現到財政增收上來。

（三）加強鄉鎮財政管理，嚴格依法理財。把創新體制與加強管理有機結合起來，提高財政管理的規范化、法制化水平。

一是嚴格支出順序，確保工資的正常發放和鄉鎮政權的正常運轉。要嚴格遵循"一是吃飯，二要建設"的原則，按照一保工資、二保機構運行、三保重點事業發展的財政支出順序，合理安排預算、調度資金。實行工資專戶制度，工資資金封閉運行，各鄉鎮要嚴格執行，不得截留、挪用工資資金。

二是嚴格執行《預算法》和有關政策法規，認真貫徹"量力而行、量入為出、收支平衡"的原則，預算一經確定，必須嚴格執行，不得隨意變更。

三是加強鄉鎮債務管理，防范財政風險。鄉鎮政府要強化償債意識，按照"誰受益誰負擔、誰借款誰償還"的原則，分別進行清償和消化。對于財政性資金建設的規模要充分考慮財政承受能力，堅持量力而行，認真論證，嚴格控制，保持鄉鎮財政經濟的可持續發展。

四是要加快財政改革步伐，建立公共財政體制框架。當前重點要實施綜合財政預算、零基預算，全面推行政府采購和行政事業單位統一核算管理，盡快建立一個結構合理、管理規范、約束有力、講求效益、適應社會主義市場經濟發展要求的財政支出管理新體制。

五是要完善考核辦法，加強對政府行為的約束。建議將工資發放、"削赤減債"等內容納入對鄉鎮經濟工作的考核，以更好地發揮激勵約束作用。

（四）內外結合，上下聯動，促進鄉鎮財政困難的盡快解決。鄉鎮財政困難，必須作為一項系統工程，充分發揮社會各方面的積極性，共同予以解決。

首先，鄉鎮黨委、政府要切實加強對財政工作的領導，切實履行當家理財的職責，把解決鄉鎮財政困難，保持鄉鎮財政的健康運行作為一項戰略重點來抓，重理財，明理財，嚴理財，不斷提高當家理財的水平。各鄉鎮要認清形勢，眼睛向內，自力更生，艱苦奮斗，靠發展，靠自身的努力，增強財政實力，解決財政困難。其次結合鄉鎮實際制定鄉鎮財源建設規劃、"削赤減債"規劃及財政改革方案，統籌研究稅收、收費、體制、預算、監督、管理人員等涉及財政的問題，堅持改革與管理并重，將鄉鎮財政運行納入規范、科學的軌道，在發展的基礎上，盡快解決過去積累下來的矛盾和問題。最后，上級部門要切實轉變職能及工作方式、方法，加強對鄉鎮的指導、服務，減少對鄉鎮財政經濟運行的干擾。要嚴格控制各種達標升級活動，給予鄉鎮安排預算的應有的自主權，減輕鄉鎮財政支出壓力。進一步強化考核，加大獎懲力度，轉變扶持方式，切實增強鄉鎮造血功能，促進鄉鎮財政困難的盡快解決。