蘇南地區環境治理困境及ENGO作用分析

高福興

摘 要：目前影響蘇南地區環境治理的因素主要有環境問題突出和ENGO被政府邊緣化。而導致困境產生的原因是政府責任意識不明確、制度建設有缺失、政府對ENGO作用認識程度不夠。根據蘇南地區ENGO的產生特點和發展現狀，建議政府應該更加注重發揮ENGO在資源整合、信息供給、倡導和促進政府之間協同治理的作用，從而深度參與環境治理，構建有利于蘇南地區生態文明建設的多方參與體系和社會治理體制。

關鍵詞：蘇南地區;環境治理;困境;ENGO

中圖分類號：C915 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0089-03

改革開放30多年，我國從中央到地方建立了系統化的環境保護機構，環境法律體系也日益完善，政府環保部門的權力越來越強[1]，這些舉措對于環境治理固然有用，但是只靠行政力量無法達到環境治理的目標。因為，單一的政府推動是有限的，環境治理需要社會協同和公眾參與。由于蘇南地區政府責任意識不明確、制度建設有缺失、政府對ENGO認識程度不夠，從而導致了蘇南地區環境問題突出的問題。

一、蘇南地區環境治理的困境及產生原因

（一）蘇南地區環境治理的困境

1.蘇南地區環境問題突出

在蘇南地區，影響著人們生活的污染主要有：水污染、大氣污染、固體廢物污染等。改革開放以來，蘇南地區傳統的輕工業轉向紡織、冶金、化工等。然而，在消耗大量自然資源的同時，也使得各類污染事件頻發，水污染尤為嚴重。無錫太湖藍藻暴發，迅速引發了整個城區上百萬人的飲用水問題，情況十分危急。湖水的污染也致使周邊生態環境急劇惡化，因此，太湖流域成為國家和地方政府治污的重點地區。2011年PM2.5首次進入公眾視野，人們對空氣質量的關注進一步加強。根據2013年國家環保部和江蘇省環保廳公報關于天氣的記錄中，蘇南地區PM2.5和PM10均超標，空氣質量達標率為53.6%～68.3%，①情況不容樂觀。而PM2.5主要由大量的工業生產、汽車尾氣等產生。農工商業的用地、城鎮化的迅速發展，使得土地日益成為稀缺的資源，固體廢棄物的污染使土地的可利用率不斷下降，農業用地不斷減少。

2.ENGO在環境治理中被邊緣化

綜觀國內外環境治理的經驗，民眾環保意識覺醒、社會力量參與乃至全民參與環保都是必不可少的。然而，蘇南地區的ENGO很少參與環境公共政策的制定。北京的ENGO，如自然之友，卻常常受邀列席環保局的會議。每年人大會議期間都會提交相應的環保提案，首鋼搬遷一事，②就是自然之友1997年所做的提案。從這個角度可以說，ENGO在蘇南地區的環境治理體系中是被邊緣化的，這也在某種程度上說明了政府對ENGO的認識度不夠。

（二）環境治理困境的原因

1.政府責任意識不明確

生態環境的保護，是服務型政府的職責之一?？茖W發展觀的提出要求政府需要做到統籌兼顧，而在實際操作中，蘇南地區的政府一方面只重視經濟發展而忽視環境保護，另一方面也包括環境治理過程中只強調自身作用而忽視社會力量。

蘇南地區的政府片面追求GDP的高速發展，以無錫市為例，在太湖污染事件之前的2006年，它的GDP總量位居全國第九，工業產值位居全國第七。但是，在經濟快速發展的同時，政府卻沒有意識到追求綠色GDP和保護環境的責任。各類機械制造加工廠，造紙廠、印染廠、化工廠遍布蘇南各地。所以，太湖污染事件后，政府將沿湖各類高污染、高能耗等企業進行取締或另選廠址進行改造升級。而由此形成了政府追求經濟發展的責任和對環境保護責任的對立面，經濟發展也就意味著環境受到污染。

習總書記強調，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”[2]。因此，環境治理是全社會的事情，應該由社會的各個主體進行參與治理。但是，蘇南地區的政府在環境治理過程中，始終處于一種絕對的核心主導地位，在主導了經濟發展的同時，產生的環境問題政府也要靠自身的行政手段進行治理，忽視了企業、公眾及社會組織的力量。長此以往也會使這些主體產生對政府的依賴性，認為環境的治理就是政府的事情[3]，這樣會加重政府的負擔。因此，環境治理的責任應是全社會的，每個主體都應該有明確的責任，政府的責任在于宏觀把控，制定政策，資金投入，放開渠道等。

2.制度建設缺失

十八屆四中全會的召開，使全面依法治國的理念更加深入人心，環境治理政策和制度的建設就更加重要。改革開放以來，我國頒布了關于環境治理的各類法規和條例，自第一部《環境保護法》（1989年）到新《環境保護法》（2014年）的修正，中間相隔25年。理念的落后導致了人們對自然價值和權利的忽視[4]，這25年出現了很多新情況、新問題，環境保護法的一些條例已經不適用于現代社會，制度的落后，必然導致執法力度的薄弱。德國作為發達國家，在環境治理中首先就是推行環境立法先行[5]。有了各類制度和法規，執法的力度也是環境治理的重要因素。在很多地方，政府有時為了地方經濟的發展，而不得不為污染型企業開綠燈，這種“家長主義”的做法會給公眾留下“污染猜想”的空間，導致公眾對政府的不信任。

3.政府對ENGO作用認識程度不夠

我國創制的環境治理政策大致可以分為命令控制型、經濟刺激型和社會型。社會型政策工具的主要載體和渠道就是通過各種各樣的NGO，運用橫向或自下而上的方式，發揮其觀念倡導和行為改變的獨特優勢。蘇南模式下的環境治理政策以往過于強調命令控制型政策和經濟刺激型政策，這樣做雖然可以集中力量辦大事，但是會導致政府無休止投入，造成資源的不合理利用。以2007年爆發的太湖藍藻事件為例，各級政府先后投入了上百億元進行太湖的治理，雖然初見成效，但是生態環境的恢復遠遠沒有這么快。與此同時，ENGO也沒有發揮其應有的作用，只能做些簡單的環?；顒?。

二、蘇南地區ENGO的產生特點及現狀

（一）ENGO的產生特點

在政府責任意識不明確、環保制度缺失等情況下，蘇南地區的ENGO卻在不斷地產生和發展，這與蘇南地區公民意識較早地萌發是密不可分的。進入新世紀以來，各種公益、慈善組織紛紛成立，越來越多的市民愿意加入一個義工組織，做一個服務他人和社會的志愿者。ENGO作為第三部門也積極地參與到環境保護中，彌補政府單一主導產生的不足。

1.道德自覺催生草根組織

很多非政府組織的名稱都含有“愛心”“義工”等字眼，如“歡樂義工環保協會”“常州義工聯”“蘇州小紅帽義工協會”等。從這些名字就可以看出，這些組織產生的內在動因就是一種道義、愛心、奉獻精神或者服務意識，因此，它們關注身邊的弱勢群體，也關注到周圍的社會問題，自然也包括了環境問題。在組織的創建過程中，創始人往往起著主導作用，而影響創始人的恰恰又是其強烈的自我使命感和利他主義。使命導向是社會組織發展的精神動力，也是其日后長久發展的持續動力。而利他主義者在投身環保事業的同時更多考慮的是子孫后代，這種利他主義在維系和支持著一批人一批組織的發展。

2.價值歸屬維系組織動力

ENGO的產生和發展是社會個體自覺意識成長的體現，但是要成為一種自上而下的組織形態，還需要具備必要的支持性資源。這些資源一方面來源于原有體制內資源的釋放，另一方面更需要的是市場和民間的橫向支持。

在組織產生和維系的動力中，還有一個重要的方面：自我歸屬感與自我價值的成就感。根據馬斯洛的需求層次理論，每個人都有歸屬與自我實現的需要。一些社會成員可能在家庭、工作場所得不到自我實現感，而在社會組織奉獻過程中得到這種滿足感。他們會選擇繼續這種“雙贏”的局面，通過不斷付出來實現自我價值的滿足，在幫助組織發展壯大的同時也為自己的生活增添樂趣。

3.社會支持促進組織發展

ENGO的發展離不開政府對其合法性的確認。但是，諸如資金來源、人才管理、日?；顒拥确矫娑己艽蟪潭壬弦蕾囉谡酝獾闹黧w。

在ENGO的活動中，公眾的積極參與為環保組織提供了源源不斷的動力。企業的支持也為其提供了必要的資金支持，而ENGO也能提升企業在社會上的良好形象，因此，企業和公益組織之間就形成了良好的合作方式。蘇南地區ENGO在充分利用有利的社會資源的同時，也不斷提升自身的能力建設。

（二）蘇南地區ENGO的現狀

“社會組織最基本的維度便是它的規?；蚰芰Α盵6]，這個維度的考察應該包括雇員數量、志愿者雇用水平、慈善捐款金額、公民社會部門的多元化程度等因素。蘇南地區共有100多家環境保護公益組織（包括學生環保組織在內），①不乏像綠石環境網絡行動、綠色江南公眾環境關注中心等專業的ENGO。公益組織的工作人員一般由在校大學生、在職人員、退休老人或者專門從事NGO的人組成。這些人學歷相對較高，有一定的從業熱情，因此，充分調動他們的積極性、培養他們的工作熱情可以為組織帶來更多源源不斷的活力。而且，高比例的高學歷人員，可以帶來更高水平的ENGO的產生和發展。通過招募大量的專業人才，如社會學、管理學、環境工程等專業的人才，可以使ENGO向更深的領域發展。隨著組織的不斷壯大，可以為高素質的人才提供機會與平臺。

三、ENGO在環境治理中的作用分析

ENGO作為環境治理的主體之一，應該充分發揮其在環境治理中的資源整合、信息供給、倡導和協同治理的作用。環境的治理不是一蹴而就的，生態的恢復更是需要時間的積累。要想實現“綠水青山就是金山銀山”的夢想就需要調動社會各方的力量參與其中，尤其是發揮ENGO的作用。

（一）資源整合是其基本的作用方式

相對于政府的權力導向和企業的利潤導向，ENGO的優勢在于其明確的使命導向[7]。這個優勢也使得本來分散在政府、社區、公眾、企業等各方面的資源具有了導向性，能夠集中調動并用于環境保護。某種程度上，來自政府、企業、社會等方面的支持可以使ENGO能夠充分調動自身的積極性，全身心地投入到環境的保護中。

無錫太湖之音志愿服務團隊舉辦的活動，絕大多數都是志愿者策劃執行，綜合調動多方資源來做活動。該組織的志愿者中有醫生、教師、工程師、社會工作者等，盡管背景不同，但抱著對保護環境的一股熱情，貢獻著自己的知識、技能、經驗，乃至各種設施、工具。ENGO作為一個中介、聯絡者、協調者，把項目運作起來。

一個環保組織可能專職工作人員很少甚至沒有，但是這些志愿者中蘊含著廣泛的社會關系網絡，都是組織的寶貴財富。這些社會資本一旦集中用于環境保護，ENGO也就發揮出了資源整合作用，就能夠以小博大，產生很大的影響力。

（二）信息供給是其與公眾溝通的重要渠道

環境信息的有效供給，對避免公眾誤解、便利公眾參與和化解環境公共危機都具有極其重要的意義。在各方的努力推進下，《環境信息公開辦法（試行）》自2008年起施行，但是環境信息的公開依然是一個難解的敏感問題，瞞報信息、謠言四起的現象依然時有發生。這種情況其實也反映出，環境信息公開的渠道不足，公眾對環境信息的巨大需求未能有效滿足。

ENGO作為政府和公眾的中介，基于自身對環境的專業和關注，能及時有效地傳遞政府的相關環保政策、法律和制度以及公眾關心的環境信息。

無錫的二泉網志愿服務團隊通過組織市民志愿者參觀藻水分離站，參與水質監測的過程。用實地考察的形式，增加了對市民的說服力。這樣的ENGO提供了一種開展活動的渠道和方式，便于公眾與政府和企業的接洽，能夠使民眾獲得真實有效的環保信息。這些信息供給的做法，成為公眾了解和參與環保的重要依據，同時也慢慢樹立起了ENGO的環保形象，減少了政府和公眾的“鄰避沖突”[8]。

（三）倡導是其調動公眾參與互動的形式

所謂倡導，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程。倡導不同于宣傳，宣傳是單向度的，而倡導強調的則是一種社會影響力，是一種雙向互動的過程;宣傳是一種比較初級的作用，倡導則是公民環保意識的回應。清華大學的賈西津副教授認為“所謂倡導，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程”[9]。因此，通過非政府組織的倡導，能讓公民有序參與公共決策、提升和改善政府的行為。蘇南地區ENGO早期發展的過程中絕大部分是起著宣傳的作用，但是隨著組織的壯大和專業化的加強，逐漸成為公民參與公共決策的途徑。

通過ENGO的倡導，使公眾不光了解生態文明核心價值觀，而且能夠積極投身到環保，使其自愿做出符合政府意愿的環保行為，從自身做起，從身邊做起，形成人人、事事、時時崇尚生態文明的社會新風尚，為生態文明建設奠定堅實的社會、群眾基礎。無錫太湖之音志愿團隊就是用各種喜聞樂見的形式，將環保的理念傳遞給大家，帶動更多的人參與環保。

（四）協同治理是其發揮地區獨特優勢的手段

蘇南地區具有地緣相近、社會歷史條件相似等特點，因此在治理某一方面問題時可以相互配合，協同治理。協同治理是建立在共同利益上的，由地方政府之間協商、協同和合作形成跨行政區域的強制力，從而促使地方政府合力確保和引導多層次利益主體共同參與合作的環境污染治理機制[10]。蘇南地區的ENGO最大的優勢就是能促進政府之間形成利益點，搭建政府合作平臺。如蘇州的綠色江南公眾環境關注中心會定期將太湖流域的水和空氣等環境監測報告和日常的一些污染事件公布到網上，使社會形成對政府改善環境的壓力。由于蘇南地區大部分處于太湖流域，太湖生態環境的變好是政府間共同的利益，從而會使政府間形成更多治理上的合作。

改善生態環境是以使命為導向型的ENGO最大的特點，這些公益組織之間的合作與交流也多以環境保護為出發點，不涉及經濟利益。而政府各部門之間因為環境治理產生各種矛盾，使環境改善難以推進。所以，ENGO之間的合作能為政府提供一種借鑒，共同的利益應該使政府內部之間形成合力，而不是張力。

四、總結

公眾環境保護意識和環境權益意識不斷增強，人們需要有一個平臺和組織來參與環境保護。ENGO的發展為蘇南地區的環境治理提供了一支社會參與力量，彌補了由政府單一治理手段產生的不足。通過其整合社會各方資源的能力，將政府、企業、公眾的有助于環境保護的力量納入其中，建立一個政府—企業—公眾—社會組織多方參與的持久的環境治理體系，使蘇南地區政府間在明確自身責任的情況下，用協同治理的手段共同面對環境污染問題。只有這樣，才能實現習總書記提出的“看得見、摸得著、能受益的成果”，才能實現美麗中國的新夢想。

參考文獻：

[1]王蔚.改革開放以來中國環境治理的理念、體制和政策[J].當代世界與社會主義，2011（4）：178-180.

[2]良好生態環境是最普惠的民生福祉——論生態文明建設[N].光明日報，2014-11-07（1）.

[3]晉海.走出環境治理的困境：我國公眾參與機制的建構與運行保障[J].生態經濟，2008（1）.

[4]王芳.結構轉向：環境治理中的制度困境與體制創新[J].華東理工大學學報，2009（2）.

[5]鄔曉燕.德國生態環境治理的經驗與啟示[J].當代世界與社會主義，2014（4）.

[6]萊斯特·M.薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門國際指數[M].北京：北京大學出版社，2007.

[7]彼得·德魯克.非營利組織管理[M].北京：機械工業出版社，2007：85-90.

[8]徐祖迎，朱玉芹.鄰避沖突治理的困境、成因及破解思路[J].理論探索，2013（6）.

[9]賈西津.中國公民參與的非政府組織途徑分析[J].中國非營利評論，2007（1）.

[10]李正升.從行政分割到協同治理：我國流域水污染協同機制創新[J].學術探索，2014（9）.