對當前我國基礎教育管理體制改革的思考

隨著我國現代化社會實踐的豐富與發展，教育領域的改革一刻也沒有停止，尤其是作為國民教育基礎的基礎教育管理體制的改革從沒有間斷。當前我國基礎教育管理面臨信息社會和全面建成小康社會的宏觀背景。在此背景下，我國基礎教育體制在以往“地方負責，分級管理”的基礎上進一步完善，注重教育的公平，提升教育質量，基礎教育微觀管理機制穩步推行。當前我國基礎教育體制改革需要在分權與擔責、教育質量、學前教育、優先發展等方面進一步努力和完善。

基礎教育管理體制 ?改革 ?思考

應當說，改革開放后，我國基礎教育成績斐然，它促進了我國經濟和社會的發展。同時，我們看到，基礎教育管理體制改革與我國行政體制改革如影隨形。本文立足于對基礎教育管理體制改革的基本認識，分析當前我國基礎教育管理體制改革的宏觀背景和實踐作為，提出當前我國基礎教育體制改革需要進一步完善的方向。

一、對基礎教育管理體制改革的認識

概念是我們思考問題的起點，因此，我們有必要首先對涉及基礎教育管理體制的概念進行說明。

我們知道，基礎教育是整個國民教育體系的基礎，它的基礎性和教育內容的基本性構成了培養良好公民的基點。從范圍上看，基礎教育包括初中以前的各種教育形式，但高中階段教育就實際情況而言還不屬于基礎教育，因為它還遠沒有達到普及和普惠的程度。

“體制”一詞原從生物學而來，意思是生物器官各種形式的配置。[1]后來這個詞引入政治學、管理學領域。從組織管理的角度，體制一般指的是各類機構的設置、權限劃分及隸屬關系等各個方面的制度。那么，教育管理體制就是在教育領域中各類機構的設置、權限劃分及隸屬關系等諸方面的制度。

我們進一步理解，基礎教育管理體制就是在基礎教育領域中各類機構的設置、權限劃分及隸屬關系等諸方面的制度。在這里，其中所涉及的主要問題是如何確立和劃分一個國家的基礎教育管理權力;在中央和地方，基礎教育管理機構是以什么形式來進行設置的;這些形式的管理機構其隸屬關系如何等等。

二、當前我國基礎教育體制改革的背景和作為

實際上，人們對建國后和改革開放后我國基礎教育體制改革的分析和研究還是十分的豐富。這些加深了我們對當前基礎教育體制改革的認識，更促使我們立足于當前的宏觀背景，分析我國基礎教育體制改革的積極作為。

1.當前我國基礎教育體制改革的宏觀背景

根據教育的外部關系原理，教育的變革和發展與社會的大環境緊密相聯。認識到這樣的大環境有利于我們加快推進我國基礎教育體制改革的步伐。

（1）知識社會、信息社會對創新型人才的需求

當前的知識社會和信息社會下，知識和信息的更新和傳播的速度和內容相比較農業社會和工業社會已大大加快。有人做出估計，知識更新速度在18世紀以前的頻率是每80-90年更新，19世紀60年代更新的頻率是每50年更新，而到了20世紀90年代則是每3至5年翻一番。進入二十一世紀后，現有知識每年在以10%的速度更新。在這樣的背景下，如果一個人墨守已有的知識，抱殘守缺，注定要被社會所淘汰。

與農業社會和工業社會相比，信息社會的生產力構成呈現了根本的變化，從勞動者來看，信息社會需要的是大批腦力勞動者;從勞動工具來看，信息社會憑借的主要是智能工具，如計算機和信息技術;從勞動對象來看，信息社會需要處理的是大批數字化和集成化的信息。信息社會下，我們必須看到知識和信息的更新并不是自動進行的，而是通過高素質的創新型人才來完成的。

高素質創新型人才的培養，必須依靠教育，尤其是基礎教育?；A教育提供了我們未來所需知識、技能、思考的基礎。從目前來看，我國基礎教育在學生知識傳遞、價值觀塑造、制度規訓方面占有重要地位，而學生創新意識的萌發、學生思想的啟蒙以及創造性思維方式的培養方面卻顯得比較缺位。

（2）全面建成小康社會對基礎教育提出的要求

不久前閉幕的黨的“十八大”為我們在接下來的五年社會各個領域的建設提供了行動指南。在全面建成小康社會的過程中，對人才的需求和對人才創新型的需求提出了較高的要求。于是，從國家層面，我們實施了人力資源強國戰略和建設創新型國家戰略。

要實現到2020年全面建成小康社會的目標，我們必須扎實推進人力資源強國戰略的實施。如果說，我們以前的發展主要依靠的是自然資源和物質資源的話，那么我們今后要實現科學發展，就必須依靠人力資源。與自然資源和物質資源相比，人力資源是具有重要優勢的資源。對此，有學者指出，自然資源具有不可再生性，物質資源具有折舊性，而人力資源具有存量和增量的可再開發性，并可以轉化為其他社會財富。[2]因此，建設人力資源強國關鍵是培養具有可再開發性的人才，并且，人才培養質量顯著提高。

無論是人力資源強國戰略還是建設創新型國家戰略的實施，都為基礎教育管理體制改革和創新提出了新的戰略性思考。

2.當前我國基礎教育體制改革的實踐作為

進入21世紀后，我國基礎教育體制在以往“地方負責，分級管理”的基礎上進一步完善，注重教育的公平，提升教育質量，基礎教育微觀管理機制穩步推行。

（1）基礎教育宏觀管理體制進一步完善

進入21世紀后，尤其是到了2002年，國家在基礎教育管理體制改革上，對農村基礎教育給予了特別關注，我們也能從國家當年頒布的有關文件中找到類似的表達。這就是由國務院辦公廳下發的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，這份通知對農村義務教育的管理體制作出了明確的表述，即實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的新體制。這份通知也要求各級地方政府必須明確自身責任，對農村義務教育進行必要的管理和引導，特別是農村義務教育經費的保障機制必須給予特別的關注，以保證農村義務教育持續穩定投入。

可以看出，從我國基礎教育管理體制的形成過程來判斷，我們也進行了艱苦的探索和不斷的完善，從最初“地方負責、分級辦學、分級管理”體制的確立，以及到后來的完善，再到當前全面系統地落實“以縣為主”的管理體制?？梢哉f，我們一步步在接近、一步步在達到我們既定的目標，這充分說明，國家對于教育規律的深刻把握和對現實國情的深刻認識。從各地的實施效果和反饋情況來看，改革確實帶來了權力的下放，地方政府獲得了相應的權力后，他們解除了緊箍咒，能夠大膽、果敢地因地、因時制宜，從而制定出符合當地實際情況的教育措施，從根本上提升了教育質量。

同時，我們也看到，我國基礎教育宏觀管理體制已經進一步完善，并發育成熟，這個體制我們可以描述為“地方負責、分級管理，省、市、縣三級管理以縣為主的管理體制”。

（2）基礎教育微觀管理機制穩步推行

我國基礎教育宏觀管理體制確立后，就需要在客觀上對微觀的管理和運行機制進行改革。進入21世紀后，尤其是胡錦濤總書記主政的十余年來，義務教育各項微觀管理和運行機制穩步推行。

人們欣喜地看到，國家領導人的新政也體現在教育領域，他們關注教育的公平，關注教育的均衡發展。于是，教育部在2005年5月25日出臺了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，提出“今后義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉之間、地區之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現義務教育的均衡發展”。[3]此后，各級地方政府積極響應，他們把它作為一項實現“兩基”之后義務教育發展的一項重要任務來抓，而且也研究制定出了相應的發展規劃和政策措施。

不僅如此，國家對于義務教育的經費保障機制也提上了議事日程，就在2005年12月24日，國家頒布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。該通知所做出的一系列優惠政策和規定深得民心，受到了人們的普遍歡迎，讓老百姓得到了實實在在的實惠。這種政策我們可以概括為，第一，從2006年開始，國家全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，并在2007年擴大到中部和東部地區。對于這些地區貧困家庭學生，國家還給予免費提供教科書并補助寄宿生生活費的政策。第二，從2006年開始，打算利用5年的時間，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則要求，把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央與地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制。第三，在全面實施農村義務教育經費保障機制改革基礎上，從2008年秋季學期開始，國家將全部免除城市義務教育階段公辦學校學生學雜費，同時進一步強化政府對義務教育的保障責任。

同時，為了提高廣大從事基礎教育的教師的待遇，提高他們的收入水平，國家進一步完善了保障教師工資水平的長效機制，初步建立起按實績和貢獻分配的激勵機制，有力地促進了教師隊伍建設和義務教育均衡發展。截至2009年年底，全國義務教育學?；緝冬F了基礎性績效工資。

可以看出，一系列積極的措施和作為為我國基礎教育微觀管理機制的形成奠定了良好的基礎。我們看到，義務教育均衡發展機制、義務教育經費保障機制、教師工資水平保障機制等相關制度的建立，有力地推動了基礎教育體制改革。

三、當前我國基礎教育管理體制改革完善的方向

應當看到，對于基礎教育管理體制，我國一直在進行積極的探索和改革，并且改革也取得了一定的成效。2010年，中共中央和國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規則綱要》為接下來的基礎教育管理體制改革指明了繼續前進的方向。我們擬結合對《規劃綱要》的認識，分析我國基礎教育管理體制改革可以在以下幾個方面進一步努力和完善。

第一，注重建立分權與擔責相結合的機制。

分權方面，基礎教育管理體制走向以縣為主，教育行政管理部門應積極轉變政府職能，主要負責落實黨的教育方針和對政策的把關上，不應在學校具體的教育教學和人財物上做過多的干預。同時，在敏感的人事管理方面，要積極推行教師、校長聘任制，取消教師鐵飯碗和校長行政級別制，有效設置教師崗位，積極推行競爭上崗;通過公開招聘，擇優聘任校長，實行校長組閣制。

在擔責方面，我國基礎教育管理體制在簡政放權，分權化的同時，應當強調省、市、縣各級政府和各級學校的績效責任擔當，如果沒有相配套的分權、責任擔當體系，很難形成高效率的基礎教育管理體制。這一點美國的做法給我們提供了有益啟示，在美國，他們建立了教育效能委員會，對學?？冃нM行考核，對未進行有效擔責的學校采取相應措施。[4]我們可以積極扶持非盈利組織發展，發揮非政府組織在基礎教育中的作用。

第二，注重提升基礎教育管理質量。通過建立基礎教育相應的管理機制，提升教育質量。

將素質教育的理念和實踐貫穿在中小學的日常教學中，摒棄應試教育模式，真正培養有創造意識和創新能力的全面發展的學生。

其次，注重教育評價。提高國民素質是基礎教育恒常的價值目標，因此，我們必須徹底改變以考試為標準的效益評價體系，建構全面、系統、動態、可持續發展的效益評價體系。在評價內容方面，應充分考慮全面性，不能僅僅考慮學生認知方面的發展，還要關注其他方面如情感、態度和價值觀方面，同時，也要關注教師的專業成長和發展;在評價標準方面，因為內容的多樣化，也必須倡導標準的多元化，因此，就不能僅僅追求學生的考試分數和升學率排名;在評價方式方面，也應該朝多維化發展，不能單純由政府評價學校，學校評價教師，教師評價學生，而應引導社會和公眾參與基礎教育質量的監督和評價，建立各級各類學校不同的評價標準，從根本上確立和保證使每個學生都得到發展的教育目標的實現。

第三，注重學前教育的發展。學前教育對幼兒身心健康、習慣養成、智力發展具有重要意義。因此，要注重學前教育發展，尤其是農村學前教育的發展，保證農村留守兒童能夠入園。同時，要加大省市級示范幼兒園、市一類園的創建力度，推進幼兒園標準化建設。

第四，注重教育適度超前的優先發展。教育是國民經濟和社會發展中的一項關鍵領域，人們常說“百年大計，教育為本”，足見它與其它領域存在天壤之別。

從國家層面來看，黨和國家長期堅持的一項重大方針就是教育的優先發展?！秶抑虚L期教育和發展規劃綱要》明確要求，“各級黨委和政府要把優先發展教育作為貫徹科學發展觀的基本要求，切實保證經濟社會發展規劃優先安排教育發展，財政資金優先保障教育投入，公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要。充分調動全社會力量關心和支持教育，完善社會力量出資興辦教育的體制和政策，不斷提高社會資源對教育的投入”。

從現實層面來看，我國正在大力推行城鎮化，這正是基于我國不斷流動的人口大軍而做出的現實選擇。隨著我國現代教育技術的發展和學生成長對教育基礎設施的要求，需要在發展教育時堅持適度超前原則。例如在新城鎮化建設中推進教育步伐和規劃原則，在促進教育均衡發展和教育公平時兼顧不同受教育對象對教育權利的需求;比如農村人口發展趨勢對定點布局的要求，按照適度超前的要求，進一步深化和完善農村義務教育管理體制改革，確保農村義務教育管理體制運轉規范化，這些都必須要靠與教育有關的管理部門的政策支持，超前規劃，超前投入，早做工作，做有效的工作[5]。

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參考文獻

[1] 王鋒.我國基礎教育管理體制改革研究.蘭州大學碩士論文，2011.

[2] 謝煒.人力資源強國戰略：內涵、挑戰及路徑選擇.云南社會科學，2011（3）.

[3] 袁貴仁.百年大計教育為本——黨的十六大以來教育事業改革發展回顧（2002-2012）.北京：人民出版社，2012.

[4] 蔣友梅.我國基礎教育管理體制的三次改革及未來改革趨向.現代教育管理，2010（3）.

[5] 楊同玲，帥相志.新世紀基礎教育管理體制改革探析.科學與管理，2011（1）.

[作者：李晶晶（1977-），女，天津人，碩士，天津師范大學音樂與影院學院講師。]

【責任編輯 ?任洪鉞】