構建進城農民工子女義務教育管理體制的建議*

通過調查近五年鄭州市進城農民工子女義務教育情況，發現農民工子女在城市接受義務教育面臨的困難和問題依然十分突出，主要表現為城區教育資源短缺、教育經費緊張、教育管理難度和教學壓力驟增。為此，一方面要加大體制改革的力度，逐步改變城鄉二元結構狀況;另一方面，強化流入地（區、縣）政府的責任，著力完善相關配套措施。

義務教育 進城農民工子女 ?教育管理

近年來，隨著城市化進程和農村產業結構調整步伐的不斷加快，進城務工就業的農民逐年增多，隨之而來的是人們普遍關注的農民工子女的就讀問題。圍繞這一問題，本文以鄭州市區為解剖點，對進城農民工子女接受義務教育情況進行了調查。

一、基本情況

盡管面臨很大的壓力，鄭州市仍把做好進城農民工子女接受義務教育工作作為辦好人民滿意教育、促進教育均衡發展的基礎工作來抓，較為妥善地解決了農民工子女接受義務教育的問題。全市每年外來務工人員子女接受義務教育人數逐年增加，特別是市內金水區、二七區、中原區、管城區四區表現最為突出。以下是近五年四區小學畢業生升初中就近分配的總人數和外來務工子女人數情況表：

根據上表來看，每年較上年都有增長，增長最少為2009年的221人，增長最多的2011年為1337人;2009年外來務工人員子女為9134人，到2012年為12373人，共計增加3239人，年均增加1080人。

二、政府舉措

1.進一步完善招生政策，優化招生環境

2000年以來，鄭州市相繼出臺了《鄭州市流動兒童少年就學暫行辦法》、《鄭州市人民政府辦公廳關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的通知》、《鄭州市人民政府辦公廳關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作實施意見的通知》、《鄭州市教育局關于繼續做好全市進城務工就業農民子女義務教育工作的通知》等一系列政策管理規定，將保障進城務工人員同住子女接受義務教育作為政府的大事來抓，取得了明顯成效。其中，公辦學校接受進城務工人員同住子女入學人數達到了總人數的85%，其余學生由民辦學校接收?；緦崿F了進城農民工子女應入盡入的就學目標。

2.堅持“兩為主”原則，暢通入學渠道

堅持以流入地縣（市）、區政府安排為主的原則，把解決進城農民工子女入學作為政府的責任，發揮政府的職能作用，加大對教育的投入，擴大公辦學校規模，明確職責，相互配合，齊抓共管。按照相對就近入學的原則，充分發揮全日制公辦中小學接收主渠道的作用，以公辦學校為主，在嚴格控制班額，確保教學質量的前提下，充分挖掘潛力，盡可能多地接收進城農民工子女就學。同時積極動員社會力量，對以招收進城農民工子女就讀為主的學校，加強扶持和管理，規范其辦學行為，確保師生安全和教育質量。最大限度減輕進城農民工子女教育費用負擔，通過設立助學金，減、緩、免交有關費用，提供免費教科書等，幫助家庭經濟困難的農民工子女就學。

3.充分挖掘資源，努力改善辦學條件

針對進城農民工子女增多的現實，鄭州市充分利用現有條件，加強建設，改善硬件環境。從2011年起啟動實施了優質教育資源工程，努力滿足人民群眾接受良好教育的需求。兩年來，投入專項資金13億元，具體實施了281個項目，其中基本建設項目42個，新增教學樓、實驗樓39萬平方米，增加優質招生學位3.54萬個，特別是在義務教育階段，增加優質初中學位12400個、優質小學學位19400個，城區義務教育優質資源覆蓋率從2010年的30%提高到了65%。

4.加強教學管理，創造平等教育環境

今年秋季開學后，鄭州市將進一步加強教育教學管理，要求學校繼續做好“平等教育”。將進城農民工子女與城市學生統一管理、統一編班、統一教學、統一安排活動，在評優獎勵、入隊入團、課外活動等方面一視同仁。并在開學后將進城農民工子女的教育教學情況納入教師學期考核，完善進城農民工子女家庭聯系制度，使學校、教師、家長及時了解學生學習、生活情況，增強學校、家庭教育管理責任。同時，采取有效措施優化學生關系，教育其他學生尊重、關心、愛護每一位進城農民工子女，幫助他們克服心理障礙，盡快適應新的學習環境。

三、存在問題

1.城區學校就學壓力不斷加大

近幾年，鄭州市城市化進展迅速，進城就業人員大量增加，造成隨遷子女在鄭州市區上學數量猛增。加上鄭州市城區教育發展還不夠均衡，校際之間存在一定差距，隨遷子女分布不均，在一些人口較為密集的區域，適齡學生入學難、入園難、大班額更加突出，已經嚴重超出了目前轄區學校的承載和容納能力，入學壓力逐年加大?；轁鷧^的劉寨辦事處和長興路辦事處，外來人口非常密集，如果按照轄區內報名人數接收安置的話，兩所辦事處小學的平均班額將會超過百人，即使做了大量工作將學生分流到了周邊學校，班額也超過了70人，遠遠超過國家規定的班額標準。

2.中小學校建設相對滯后

鄭州市每年都有新建學?；蚋臄U建學校投入使用，但原來按常住人口規劃的學校布局和辦學規模已難以適應新的形勢，再加上新建住宅小區配套建設中小學落實不到位，建校速度遠遠跟不上學生增長速度，新增建校任務艱巨。預計“十二五”期間，按照小學每班45人、中學每班50人的國家規定，鄭州市區每年平均需新建中小學29所，其中，24班小學21所，36班初中5所，36班普通高中3所，年均投資不低于14億元。僅頭兩年，市區就謀劃建設70余所中小學，目前就已開工建設了近40所。

3.教育質量受到較大影響

近年來，市區各學校都最大限度地接收安置學生，有許多學校原有的學生已經飽和，為最大限度接收安置學生，學校把能騰出來的教學輔助用房全部改成了教室，致使學校功能室缺乏，學校儀器、圖書、活動場地、廁所蹲位等嚴重不足，無力承擔大批進城務工農民子女就讀。師資力量嚴重缺乏，大量非鄭州市戶籍學生的涌入，使本來緊張的師資問題更加突出，教師工作量加大，學習環境更加擁擠，不僅給學校帶來了極大壓力，也極大影響了課堂教學的組織和教學質量的提高，制約了教育的發展。

4.學校學籍管理難度增大

進城務工人員尤其是農民工往往受季節、收入、工作的變化而流動性強、變動頻繁，學生轉入、轉出手續不全，增加了學校教學秩序和學籍管理的難度。另外，轄區學校分布不均，外圍學校較少，外來務工人員又多租住在外圍，將其同住子女向市內相關學校調配，造成路途較遠，一些家長不滿意調配結果，不斷請求再分配，調配工作量較大。

5.入學資格審核亟待規范和完善

為切實保障進城就業人員子女的入學權利，激勵廣大務工人員在鄭州建功立業，我們對隨父母進城就學的隨遷子女提出了“四證”（戶口本、身份證和居住證、勞動合同、借讀證明）的基本條件。但是在具體執行過程中，外來人員的納稅、居住時限等沒有具體規定，入學門檻形同虛設。但也有一些家長，為讓孩子能上學或上某個學校，報名中造假現象時有發生，客觀上加大了進城就業人員隨遷子女的入學難度。

6.政府有關部門的認識有待統一

政府職能部門的有些同志對于接納農民工子女進城就讀問題，尚不同程度地存在“等待”、“觀望”和“畏難”的心態，這些心態很大程度上緣于城市政府的習慣思維。長期以來，單身農民工為城市提供廉價勞動力且不享有城市公共福利已經成為一種習慣。而一旦政府把解決農民工子女就學提上工作日程，就會導致農民工家庭的集體遷入，這將使得城市政府必須考慮公共福利和公共設施承受的壓力。

四、思考與建議

1.健全農民工子女入學的經費保障機制

建立以流入地政府為主、各級政府共同分擔的經費籌措機制。一是要按照“以縣為主”的管理體制，確保生均公用經費。二是由區（縣）財政承擔新增教師的工資。三是堅持以流入地政府為主解決學校改擴建所需經費。由市政府統一規劃學校改擴建用地;由市、區（縣）兩級政府負擔，以區（縣）為主承擔改擴建學校所需建房及配套設施費用;除市教育費附加足額安排給教育以外，所在地政府在城市維護建設稅中每年也應安排一定經費，按建設項目補助到校。四是建議中央、省兩級政府加大轉移支付力度，建立進城務工子女義務教育專項資金，按各地接納農民工子女進城就讀總體數量及財政狀況進行補助。

2.健全農民工子女進城就讀的準入制度

對農民工給予明確界定，沒有正規合法職業、沒有與用人單位依法簽訂有效合同的進城人員不能列為進城務工就業農民范疇;簡化入學手續，“六證”中最關鍵的是用工合同、學籍證明、戶籍證明，其余條件可以弱化。此外，需強化有關辦證部門的責任意識，加強對辦證人員的管理和辦證制度建設，對違規的辦證人員要追究責任。

3.落實城市開發區規劃中的中小學校配置建設

為確保新區居民和進城務工子女入學，各級政府要依法將城市中小學校配套建設納入城市新區開發整體規劃，抓緊建設。一是進一步強化政府的建校責任。各區政府（管委會）負責本行政區內初中小學的建設。市委、市政府把市區每年中小學建設計劃的執行情況納入對各縣（市、區）政府的年度目標進行考核和獎懲。二是加強規劃的審批和對規劃實施的監管。嚴格執行《鄭州市城市中小學校幼兒園規劃建設管理條例》中的標準，預留中小學建設用地。成立專門的聯合執法機構，加大執法監督力度和責任追究力度，確保配套規劃的中小學校與居住區建設項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。三是建立聯席會議制度，加強協調力度。由市政府牽頭，市規劃、國土、建設、財政、教育等部門和各區政府參加，組成聯席會議。具體研究、解決市中小學、幼兒園規劃建設工作中的重大問題。聯席會議各成員單位要切實履行職責，密切配合，確保市中小學、幼兒園規劃建設項目的實施。

4.著力挖掘市區教育資源

一是合理配置教師編制。編制部門、財政部門要堅持把外來務工人員子女視同城市學生對待，按實際學生人數核定教師編制。對于接納非鄭州市戶籍學生較多的學校，可以按照標準班額適當超額配備教師。另外，可探索彈性或動態教師編制管理機制，逐步實行城鄉統一的中小學編制標準。二是積極鼓勵學校挖潛。加快實施市區內完全中學的初、高中分離辦學，統籌推進教育均衡發展，進一步緩解入學難問題。市區大中專院校外遷時，老校區的土地規劃必須根據教育需求預留中小學、幼兒園用地，滿足周邊孩子入園、入學的需求。三是充分發揮現有市區中小學校舍的作用，嚴禁校舍出租行為。市及區教育部門要對所屬中小學校、幼兒園的校舍出租情況進行摸底排查，對已出租校舍限期收回，不得再次出租。

5.著力加強進城就業人員隨遷子女的入學管理

一是做好生源預測。對市區進城就業人員隨遷子女的入學情況進行全面摸底，通過深入派出所、社區，充分了解轄區內進城務工人員子女分布情況，并做出未來生源的預測，實行動態管理。根據轄區內學校布局、生源實際和學校容量，引導學生有序就學，統籌安排好隨遷子女接受義務教育。二是完善學籍管理辦法。建立鄭州市基礎教育管理平臺，將所有進城就業人員隨遷子女信息全部錄入管理系統，通過區、市兩級數據匯總，即時掌握這些學生的數量、流動去向、家庭情況，以保障學生接受義務教育權利的落實。

6.圍繞農民工子女入城就讀問題進行專題調研

農民工子女大量涌入城市學校是近幾年來出現的新問題。建議由省級教育行政部門牽頭，聯合相關職能部門深入各地各校調研，從制度和機制層面解難釋疑。同時，建議由市、縣、區教育行政部門或教育學會牽頭，舉辦農民工子女定點學校教育教學專題研討會。

[作者：劉旺余（1977-），女，湖南長沙人，河南職業技術學院基礎部副教授，碩士。]

【責任編輯 ?郭振玲】