政策變革的時代*

彭國華+雷涯鄰

奧巴馬政府2010年“改革藍圖”旨在修改美國前任總統布什在2000年通過的《不讓一個孩子落后法案（NCLB）》，政府將減少對學校的干預，并改革評估體系，鼓勵好學校，補救差學校，使美國的初等和中等教育更為全面、靈活，但這也引發了諸多爭議。

奧巴馬 ?教育改革藍圖 ?述評

2010年3月，美國聯邦教育部通過了《改革藍圖——初等與中等教育法修訂（The Blueprint for Reform——The Reauthorization of Elementary and secondary Education Act，簡稱2010ESEA）》[1]，這一方案旨在修改美國前任總統布什在2000年通過的《不讓一個孩子落后法案（NCLB）》。政府將減少對學校的干預，并改革評估體系，鼓勵好學校，補救差學校，使美國的初等和中等教育更為全面、靈活。

一、藍圖的背后

2009年2月，奧巴馬簽署了“美國復蘇與再投資法”（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。[2]該項法案規定，聯邦政府將在教育領域增加一倍投入，總數超過1000億美元，這樣做不僅可以挽救或創造出數十萬個教育就業機會，而且通過實施學校改造項目，額外產生數千個建筑業就業機會。與此同時，奧巴馬又任命鄧肯出任教育部長，負責實施新一屆聯邦政府的教育改革。由于奧巴馬的“教育新政”是借《美國復蘇與再投資法》推出的，新一屆政府只能夠在《美國復蘇與再投資法》允許的政策空間里實施教育改革計劃，也就是以“經費投資”來吸引各州響應聯邦政府的教育改革計劃。

2009年7月，奧巴馬與鄧肯推出了第一項實質性的教育改革措施，即“攀登頂峰計劃”（Race to the Top ）。[3]該計劃正是以“物質刺激”的方式鼓勵各州在以下幾個方面展開一場提高教育質量的競賽：“1）按照聯邦政府的標準，開發、實施高質量的評價工具。2）制定完善的可以激勵教師的評價、薪酬及留任政策，確保將最優秀的教師分配到關鍵學科及最需要的地區。3）創建全州學業數據庫，向所有利益相關人公布數據，提高教學質量。4）針對教學質量長期不佳的學校，各州應采取有效的革新措施，實施私有化改革計劃。5）加強與商界領袖、教育家及其他利益相關人的合作，以提高學生成績;對表現優異的特許學校，加大支持力度?！笔纵営媱澖刂谷帐窃?010年6月，屆時聯邦政府將按各州的成績分配43億資金。[4]

利用“資金刺激”發動教育競爭，很難實現奧巴馬的教育改革設想。但其改革計劃上升為獨立的新教育法案，只能設法延長前任政府的法案即NCLB的有效期，奧巴馬政府無法說服國會接受新的法案。據此，奧巴馬通過立法推行改革，只能在細節方面修改和完善NCLB法，而不可能有悖該法的精神。奧巴馬通過反復描繪一幅十分美好的基礎教育改革藍圖，試圖打動美國民眾，使美國民眾相信在他的領導下，美國教育可以走出此前“黑暗時代”。2010年3月，旨在修改NCLB的奧巴馬式“教育改革藍圖”由此應運而生。

二、藍圖設計教改新策略

奧巴馬教育改革藍圖的目標：面向現代化，為全體國民建立完整和具有競爭力的終身教育體系;面向世界，建立世界級水平的課程和學業評估標準;面向未來，在2020年前使美國高等教育培養出世界上最多的畢業生。[5]該教育改革藍圖側重發展五方面優先事宜：幫助學生做好升入大學或開始職業生涯的準備;保證每所學校都擁有優秀教師和杰出校長;保證所有學生共享機會和公平;提高標準、獎勵卓越;推進教育創新與持續性。

《改革藍圖》計劃主要開展四個方面的重大改革：（1）提高教師和校長的教學與管理成效，確保每間教室都有優秀的教師，每所學校都有出色的校長。（2）向家長提供信息，幫助他們參與評估和改進孩子所在的學校;向教師提供信息，幫助他們提高學生的學業成績。（3）實施力求讓所有學生順利升入大學或開始職業生涯的教學標準，并應用與之匹配的評估標準。（4）對教學成效低下學校提供充分支持和有效干預，努力提高其學生的學業成績。[5]

從表1中我們可以看出，奧巴馬“藍圖”的確在細節方面針對NCLB法做了許多完善工作，奧巴馬改革藍圖廢除《不讓一個孩子落后法案》的目標——美國中學生在2014年前在閱讀和數學兩個科目上達到熟練程度的目標，強調以學生的標準化考試成績為學校排隊，落后學校會受到包括削減資金、裁退教職工甚至關閉學校等嚴厲懲罰，構建了新的全州數據系統，采用了新的經費管理措施，如金錢獎勵和彈性資金，對薄弱學校的改進措施也做了很大的調整，改革其評估體系，教育公平與質量仍舊是奧巴馬改革藍圖的核心。改革藍圖是美國歷史上最大的一筆一次性投向教育的撥款，是對《2009年美國復蘇和再投資法案》的響應，該教育改革藍圖具體明確了該計劃款項主要用于為貧困學生、特殊教育學生和無家可歸兒童提供資助;為改善師資、基礎設施維修和現代化、在教育領域利用高新技術提供支持;為因經濟衰退面臨嚴重運轉困難的地區提供緊急穩定資金等。美國各州分兩階段來申請這筆教育激勵經費，第一階段經費發放在2011年初，第二階段經費發放在2011年9月前。

從整體上看，分配及使用這筆資金有如下指導原則。

第一，資金要快速分配到地方教育部門及其他教育機構，避免出現教師停工現象，為提高學生成績。敦促聯邦和地方教育部門依次迅速推動計劃的展開，立即開始行動，促進國家的經濟復蘇。

第二，保證資金使用透明化，及時匯報資金去向，并實施資金流向問責制。為杜絕資金的欺詐與濫用行為，準確地測量資金使用的效果，資金接受者必須公開匯報資金的使用情況。由于無法預測投資的涉及范圍和重要性，“美國復蘇與再投資計劃”撥款用途的匯報制度比普通的撥款有更多的要求和限制。

第三，一次性完全投入資金，將“資金懸崖”降到最低。奧巴馬為刺激經濟注入的資金在歷史上是具有重要意義的，但這只能解決暫時的問題。根據要實施的項目，這些資金只能持續2至3年。[6]因此，資金需要以產生持續效果的方式使用。endprint

申請經費有四大標準，凡是申請領取穩定基金的州，在提交申請時必須同時提交四個領域的詳細改革計劃，具體包括：采取措施提高教師的教學技能，并將高質量的教師公平地分配到各個學校和班級;建立從學前教育到就業的個人成長數據庫，以便跟蹤學生的發展，促進其不斷提高;為語言和身體有特殊需要的學生制定嚴格的學業標準，幫助其為升入大學和就業作好準備;為落后學校提供有針對性的支持。按規定，各州在提交申請時只能領取67%的救助款，其余33%的救助款必須由聯邦教育部批準改革計劃后再發放。這樣做的目的是使各州在獲得“救命錢”的同時，必須承擔相應的義務。[7]這樣一來，奧巴馬就用撥款為杠桿，巧妙地將救助款與教育改革緊密地掛上了鉤。

三、述評

改革藍圖一頒布便遭到了各方質疑以及強烈反對，前教育部長瑪格麗特·斯佩林斯（MargaretSpellings）直言：“他（指奧巴馬）所說的許多事情對我來說真是太熟悉了，如教師激勵工資、特許學校、提高學業標準及幫助彌合學業差距等”。有的評論家更進一步說：“在教育上，奧巴馬實質上是在讓布什延續他的第三個總統任期”。[8]

奧巴馬政府認為NCLB使美國教育走向了日益“被考試束縛”的發展軌道，進入“考試時代”。[9]廣大教師陷入“為考試而教”（teach to test）的困境。奧巴馬力圖改變被“標準化考試”束縛的學校教育。奧巴馬說：作為總統，我將與各位州長、全國教師一起開發真正可以提高教育成績的評價工具，促使學生展開科學的探究，鍛煉解決問題的能力，而這才是二十一世紀知識經濟時代的激烈競爭所必須的。[10]奧巴馬許諾將投入大量經費，幫助各州研發高質量的評價工具。

奧巴馬除試圖通過改革評價來扭轉教育質量外，還花了很大的精力來思考如何打造可以提升教育質量的優秀師資隊伍。奧巴馬的目標是讓“美國的每一間教室都有一位優秀教師”。為此，政府計劃每年投入10億美元，實施免費的大學師范教育，畢業生到師資短缺的地方至少服務四年，這樣聯邦政府每年就可以獲得40000名新的優秀教師。除此之外，奧巴馬還在教師專業發展和職位晉升方面制定了許多完善及優惠措施，而這些措施同樣是為了培養、留住可以實現美好聯邦教育理想的優秀教師。

奧巴馬力圖推進新的教育公平，強調結果問責，滿足學生多樣化需求，更加均衡資源分配。根據改革藍圖，所有學生都將被納入以升入大學或就業準備為標準的問責體系，該體系獎勵進步和成功的學校，對低效學校采取嚴格的干預措施;獎勵那些盡力提高學生成績、縮小學業差距、幫助學生順利畢業并做好升學或就業準備的州和地區。所有學校都需明確己任，幫助政府實現2020年遠景目標;學校必須支持所有學生的發展，從英語學習者、殘疾學生到原住民學生、無家可歸的學生、移民學生、農村學生、被忽視的或有過失的學生，繼續支持和加強幫助這些學生的計劃，確保他們達到順利升入大學或開始職業生涯的要求;為了給每個學生提供獲得成功的公平機會，聯邦政府將為校長和教師們提供必要資源來支持學生取得成功;將要求各州和學區采取更多有效措施——例如使高度貧困和低度貧困學校間的資源達到相對均衡，來確保公平等。

新的教育改革藍圖體現了美國政府干預教育的特點，即隨著社會的發展，政府教育政策的價值取向，重新界定教育政策的概念內涵。這種變革并不是激進的，而是漸進的，前幾屆政府的教育改革為藍圖的出臺奠定了一定的理論基礎和實踐基礎。奧巴馬2011國情咨文中，繼續加大教育撥款。美國《華盛頓郵報》2011年2月14日報道，奧巴馬總統計劃大幅增加對佩爾助學金（Pellgrant）的撥款，以資助那些需要幫助的大學生，同時為中小學教育改革提供資助。與此相反，眾議院的共和黨人卻希望在這兩個領域大幅削減開支。在國內項目中，教育成為奧巴馬總統新財政年度預算計劃。奧巴馬很清楚，只有解決教育問題，才能使美國在知識經濟時代繼續引領全球，也才能使21世紀成為又一個美國世紀。將改革的重點在重塑美國的教育制度而非僅僅填補漏洞的做法。顯然，奧巴馬抓住了問題的癥結。

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參考文獻

[1] [5][7]ESEA Reauthorization：A Blueprint for Reform，[EB/OL].http：//www2.ed.gov/policy/elsec/leg/blueprint/index.html，2010-11-29

[2] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[3][4]Race to the top[EB/OL].http：//www2.ed.gov/programs/racetothetop/index.html，2010-12-10.

[6] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].

http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[8] 郭玉貴.平衡·改革·爭議看“奧巴馬時代”的教育走向.中國教育報，2009-01-20.

[9] Obama，B.Whats Possible for Our Children.[EB/OL].http：//www.denverpost.com/news/ci_9405199.2012-01-15.

[10] 何珊云，奧巴馬與美國聯邦政府的教育改革.全球教育展望，2010（8）.

[作者：彭國華（1977-），女，江西吉安人，中國地質大學（北京）研究生院助理研究員，管理科學與工程專業博士;雷涯鄰（1966-），女，湖北江陵人，中國地質大學（北京）人文經管學院教授。]

【責任編輯 ?劉永慶】endprint