新增耕地確權與流轉收益分配中的法律問題

[摘要]土地整治勢必會增加耕地，不可避免地會產生新增耕地如何確權、流轉收入如何合理分配等問題。文章通過對具體事例進行分析，發現新增耕地確權和流轉收益分配在實踐中存在的問題，并提出了完善新增耕地確權與流轉收益分配具體的對策。認為我國應在時機成熟時制定土地整治法律或行政法規，對包括新增耕地所有權在內的土地整治各個環節中的法律問題加以規范。

[關鍵詞]新增耕地；土地確權；收益分配

近年來，許多地方通過控制農村土地用途，增加了耕地面積，提高了土地利用率，緩解了建設用地使用權的供應緊張。隨之而來，新增耕地后續管理問題不可避免，主要涉及對所有權與使用權的處理以及與此帶來的流轉過程中收益如何合理分配等問題。

一、問題提出

某地地塊因地勢低洼，常被水淹而拋荒，為無主地，后因水利設施的建設，此地塊經常露出水面，張家甸村民組村民開始持續了40多年的耕種。土地整治實施后，有關部門對此地復墾改造后新增耕地64.6畝。張家甸村民小組主張新增耕地為其所有，而其他村民小組則認為應當由全村集體所有。其他村民小組的村民認為新增耕地原為無主地，現政府出資復墾，張家甸村民小組無權獨有，應交于村委會或鄉政府。復墾后的新增耕地到底歸誰所有？應歸張家甸村小組還是全村集體所有？

在安徽省馬鞍山市的整村推進項目中，騰出的宅基地復墾為新增耕地的，新增耕地的土地所有權由原先的村集體行使，僅僅在收益分配方面對原來的村民小組傾斜。但在土地整治前，該宅基地都是由村集體的各村民小組長期使用的。村民小組認為這些地塊的所有權人應當是村民小組，流轉的收益分配也應在各村民小組的村民內部分配。對于復墾后的新增耕地，村民小組與村集體是否都是流轉收益的主體，以及各主體之間怎么才能達到合理分配？

二、新增耕地確權與流轉收益分配中存在的問題

經過土地整治，勢必會增加耕地，不可避免地會產生新增耕地如何確權，如若流轉，收入如何合理分配等問題。這一系列的問題涉及到公眾的切身利益，具體表現在以下四個方面。

（一）整治前土地權屬不明導致新增耕地確權困難

土地整治中新增耕地確權原則上應和整治前的權屬相一致。張家甸村民小組與其他小組對復墾改造后新增耕地的權屬問題產生了爭議，其根本原因在于土地未整治前該地塊的權屬不明確，該地塊原為無主地，后因水利設施的建設，張家甸村民組村民開始持續了40多年的耕種。實踐中類似的情況較多，皆因村民小組之間的土地界限長期不明確，導致了村民小組間對新增耕地的所有權產生了爭議。把應當屬于單個村民小組的新增耕地，被村集體其他成員主張所有權，從而導致村民小組的集體土地所有權受到侵害。

土地整治中之所以出現上述侵害村民小組土地所有權的現象，其首要原因在于待整治土地的所有權確權工作未到位導致的。村民小組是村內集體經濟組織的一般形式。由于村民小組之間存在大量插花地、村委會在小組之間進行宅基地調配等原因，導致村民小組間土地界限模糊，為避免糾紛激化而未能進行所有權確權。同時，村民小組本身欠缺維權能力，對于土地不確權的現象聽之任之，難以主張權利。

（二）新增耕地所有權確權登記制度方面存在立法不足

村民小組認為土地所有權應歸村集體所有，主要是因為新增耕地的所有權登記制度的缺失導致行政機關不能及時按照法定程序確權到村民小組，使其他村小組成員對新增耕地權屬產生錯誤認識。中央決定自2010年開始對農村集體土地所有權采取確權登記制度。在政策的指引下，到2012年底，我國各地完成了農村集體土地所有權確權登記發證的基本任務。但集體土地所有權的確權并非大功告成。最基層的所有權主體，即村民小組的土地所有權確權仍然是不盡人意，一些地方并未將村民小組作為所有權主體加以確權登記。不容忽視的是土地整理確權的工作的開展也面臨著重重的困境，不僅缺少政策上的依據，還存在法律上的眾多問題。土地整理權屬調整的依據不僅不系統，并且法律權限極其有限?！段餀喾ā返认嚓P法律己確立了集體土地所有權制度，但并沒有涉及集體土地所有權登記的問題需亟待解決。

（三）新增耕地流轉收益分配中受益主體不明晰

關于土地整治權益分配問題，特別是各方在土地整治中的責權利的問題。大到國家的規范性文件，小到地區的具體辦法，均不見明確、清晰的規定，這就造成實踐中權利分配不均，進而產生新爭議的現象。

土地整治中，由村民小組所有的未利用空地轉化而來的新增耕地，由于整治前沒有使用權人，整治后則面臨如何確定使用者的問題。實踐中會采取對集體外成員發包或在集體內部進行分配的做法，兩種方式都是所有權人行使所有權權能的體現。然而當前許多地方是由村委會統一對外發包或對內進行分配的，這實際上侵害了村民小組的所有權，在該地區的整村推進項目中，對于那些騰出的宅基地復墾為耕地的，土地所有權由原先的村集體行使，僅在收益方面對原來的村民小組傾斜。該地區的基層干部稱在土地整治前，都是由各村民小組長期使用的，從法律層面而言，這些地塊的所有權人應當是村民小組。但長期以來，土地發證只發放到行政村村委會，并不細化到村民小組。因此，在土地整治后，新增耕地的經營管理由村委會負責，僅可能會在收益分配上對相關村民小組進行傾斜。

（四）“誰投資、誰收益”原則在收益分配上缺少具體實施的辦法

關于土地整治利益的具體分配，無論是中央有關土地管理政策文件或規范性文件，或一些地區的具體操作實踐，都沒有明確各方參與主體在土地整治中的責任、權利與義務。因此，實踐中容易引起因權利失衡而產生新矛盾。例如，一些地區按照“誰投資、誰收益”的基本準則，土地復墾后的新增耕地被確權到村集體，村集體把原土地的承包人進行任意調配。將新增土地作為“機動田”，由集體或村干部個人控制“機動田”的流轉收益，把該收益當做增加村集體收入和個別村干部謀福利的手段，為以后的糾紛埋下伏筆。同時，國家土地整治的法律缺少對社會投資主體的責任、權利與義務的規定，因國家僅僅規定“誰投資、誰收益”的原則，缺乏具體實施辦法，如果社會投資主體參與土地復墾項目后，對復墾的新增耕地可以享受的權利不明確，因而影響社會資本投資。

三、完善新增耕地確權與流轉收益分配的對策探討

（一）明確整治前土地權屬便于新增耕地確權

近年來，以遷村騰地為主的土地整治工作在湖北省谷城縣積極開展，谷城縣的做法值得借鑒，其在整治開始前做好明晰權屬的工作，采用具體問題具體分析的方法[1]：對土地整理前屬于農民承包的林地、園地和低產農用地，整理后成為耕地的，其土地承包經營權不變；對整理前屬于集體閑置建設用地或者未利用地，視地上物殘余價值對原使用土地的單位或個人適當給予補償，整理后增加的耕地重新發包給本集體經濟組織內部符合條件的無地、少地農民耕種，或者由村組直接發包給種田大戶規模經營；對整理前屬于宅基地，遷建騰地復墾增加耕地的，一部分調整給遷建所占用土地的原土地承包經營者或宅基地使用權人；剩余部分仍歸拆遷戶承包經營；對跨村跨組遷村騰地的，采取土地承包經營權或宅基地使用權的等量置換、差額補償辦法進行局部調整。

從物權的表現形式上看，確權是權利歸屬的確認。因此在農村土地整治過程中應學習谷城縣的做法對新增耕地的確權要從歷史出發，尊重歷史。

（二）確立新增耕地所有權確權登記制度

《物權法》等相關法律已確立了集體土地所有權制度，但并沒有涉及集體土地所有權登記的問題。對于不動產而言，權利的登記能使其產生公示的效果，從而具有對世性。權利登記使權利主體具體，權利客體確定，權利人在行使權利時能減少爭議，排除外部干涉。應相關政策的指引，國土部門出臺了相關文件初步確立了集體土地所有權登記制度，但這些文件性質上屬于行政規章，法律效力層次過低。筆者認為，隨著城鎮化進程的推進，土地將成為農民最為重要的財產，為了激發農民的土地權利意識、解決農地糾紛，為農地流轉創造條件，有必要在立法中規定完整的集體土地所有權確權登記制度。當前，我國正在進行統一不動產登記的立法工作，集體土地所有權登記制度應當成為其中的重要內容。在《不動產登記條例》中對于集體土地所有權的申請主體、登記機構、申請程序、登記機構的責任等規則應加以具體規定[2]。

（三）明確新增耕地流轉收益分配中受益的主體

土地整治由于其牽扯國家、集體、農民及社會企業等投資實體的利益，所以各級政府應充分發揮自身的領導作用，而各相關機構也應從各自的職能范圍上積極予以配合。尤其是關于新增耕地流轉、收益分配等一系列涉及農民切身利益的事情上，必須要發揮好政策的杠桿作用，協調和維護好農民的權益。

各級政府在認定土地所有權成員資格方面，需堅持以法律為準繩，在穩定大局的前提下，更細化的明確各類土地所有權代表成員、集體經濟組織成員應滿足的條件，在充分權衡各方利益后，制定對各方利益主體都合理的分配制度，預防和制止侵犯弱勢群體的利益現象的發生，從而才能在土地權益收益分配上彰顯公平。例如：規定新增耕地流轉后的收益中集體與農戶（集體經濟成員）的具體分配比例，防止個別村集體由于一些事由給村民少分或者根本不分錢款，預設界限，明確規則，從而減少糾紛[3]。

（四）增加對“誰投資、誰收益”原則的具體實施辦法

筆者認為國家應通過相關的規范文件，把“誰投資、誰收益”的原則規定具體實施辦法，明確參與土地整治各投資主體的權利與以往，以便充分調動社會投資主體積極性，推進土地整治的良性發展。

目前我國各地方自成一體的收益分配方式，應參考一些地區對土地整理收益分配制度作出具體實施辦法，細化“誰投資，誰收益”的分配原則。同時，對我國《土地管理法》規定的土地整理“誰投資，誰收益”的基本原則，筆者認為應擴大解釋，所謂“投資”不僅僅指資金的投入，還應包含土地的投入。因此土地使用權的轉讓費用應在新增耕地的流轉收益分配中有所體現，否則會損害村集體和農民的合法利益。

四、結語

土地整治在我國己經開展了十幾年，但指導新增耕地確權和收益分配工作主要靠國土資源部發布的規范性文件。新增耕地的確權與收益分配問題不僅是土地整治順利開展的前提，更關系著農民利益的保護和農村社會的穩定。我國應當在時機成熟時制定土地整治法律或行政法規，對包括新增耕地所有權確權在內的土地整治各個環節中的法律問題加以規范。

參考文獻

[1]陳相花.這塊新上的“蛋糕”怎么分？———關于農村土地整治中新增耕地確權與流轉收益分配的討論[N].中國國土資源報，2012-06-20： 009.

[2]尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有權確認的若干問題探析[J].學術界， 2015，（201）：219.

[3]農村集體土地確權與流轉問題研究[J].經濟管理者，2015，（2）： 297.

[作者簡介]李瑩瑩（1991-），西北大學法學院，法律碩士（法學）在讀研究生，研究方向：經濟法。

基金項目

本文系陜西省教育廳專項科研計劃項目“陜西農村土地整治中的法律問題研究（項目編號：14jk1707）”項目的研究成果。