試論行政審批局模式

[摘要]為了提高行政許可審批的效率，各地都在積極探索一條創新之路?！缎姓S可法》第25條為行政審批局的設立提供了法律依據。行政審批局模式才是真正意義上的行政許可權集中，它是當前最為流行的許可權集中的模式。自成都市武侯區實踐之后，被各地紛紛采納。但由于其運行還不夠成熟，為了使其發揮最大效能，我們應該進一步的完善該路徑。

[關鍵詞]行政許可；行政審批局；路徑

現實生活中出現了一些關于既不方便行政相對人，又不利于提高行政效率的事例。只有探索出一個合適的行政許可權相對集中的模式，才能更好的解決這些矛盾?！缎姓S可法》第25條規定，“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”。這為行政審批局的設立提供了法律依據。但作為一個新設的行政機關、一個新型的產物，它面臨著很多難題，并且在實際的運行中，還出現了很多與預想不一致的狀況。只有一并將這些狀況妥善處理了，才能真正實現行政許可權相對集中的目的。

一、行政審批局模式在各地的實踐情況

實際上，最早成為相對集中行政許可權試點的城市是成都市。2007年4月，成都市第十一次黨代會報告提出要深入推進規劃服務型政府建設，建立起“以公眾的期望決定政策設計；以公眾的需求決定服務的內容與方式；以公眾的滿意度衡量政策執行的成效；以公眾的評價決定政策變遷的方向”的制度構架。在這樣的背景之下，于2008年12月24日成都市武侯區成立了行政審批局，該區將發改局等22個區政府部門的行政審批職能整體規劃轉至該局，至今已經運行了將近7年的時間，積累了很多的實踐經驗。其成立以來，辦結事項平均承諾時限僅為法定時限的6%，審批效能平均提速3倍以上，節約行政成本70%以上，群眾滿意度達96%1。

在成都市武侯區率先實踐了這樣的模式之后，各地開始紛紛仿效該做法。例如，2014年5月20日，天津市濱海新區行政審批局成立，將分散在18個不同單位的216項審批職責歸并到一個部門，由1枚公章取代了109枚公章2。此后，2014年9月28日，作為借鑒上海自貿區經驗的改革試驗田，襄陽市高新區在湖北省率先組建行政審批局，集中履行市直相關部門下放的行政審批職能，啟用襄陽市高新區行政審批專用章，實現“一枚印章管審批，一個窗口辦完事”3。近期，2015年6月24日，武漢市首家行政審批局在武漢經濟技術開發區（漢南區）掛牌成立。將原本22個區屬部門的70枚審批公章合一，行政審批局“一枚印章管審批、一個窗口辦完事”審批效率大幅提高，行政審批改革提速明顯4。2015年7月6日，中國首個華僑農場行政審批局在南寧掛牌成立，其代替各部門審批專用章，集中行使經發、建設、規劃、衛計等審批部門的245項審批職責，最終做到審批人員、審批事項、審批權限“三集中”5?？梢?，采用行政審批局的模式將各項許可權集中已經成為一種當前較為流行的做法。

二、行政審批局同行政服務中心相比的優越性

行政審批局已經突破了原先的形式上的行政許可權集中的模式，而將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權限都集中行使，也就是說，行政審批局已經能夠享有一些行政許可的權力，而不僅僅只是一個協調、服務、監督的角色。行政審批局作為行政許可權集中的模式相較行政服務中心而言，具有不可比擬的優越性，主要體現在以下幾方面：

首先行政審批局可以將改變行政服務中心那樣形式上掌握行政許可權的局面，而實質性的掌握一些行政許可的權利，而不僅僅只享有行政許可申請的受理權以及行政許可決定的送達權。

其次行政審批局的辦事效率相比行政服務中心更加高效。由于行政服務中心僅僅享有行政許可的受理權，還得一一轉手申請材料，非常耗時耗人力。而行政審批局憑借其享有的決定權，可以大大提高行政的效率。比如，假若某人現在想成立一家家政公司，按照往常的行政服務中心的模式，得依次跑工商、質監、稅務三個窗口，叫號三次、填表三次、交材料三份，5個工作日才能辦結“三證一章”（營業執照、組織代碼證、稅務登記證和公章），而按照行政審批局的模式，僅需在一個窗口、填一份表格、交一次材料，并且只需1天就能辦結6。

最后行政審批局作為一個獨立的職能部門，具有獨立的人、財、物管理權。而行政服務中心的人、財、物是處于流動狀態的，由于“人隨事走”不可能再繼續監管被許可人的條件具備狀態。而行政審批局就可以持續的作為一個監督者，可以隨時監督行政相對人的權利存在狀態。

三、我國完善行政審批局模式的路徑探討

在行政審批局的設立已成為各個地方效仿的模式之后，進一步完善該模式，使其最大限度發揮效能已是迫在眉睫，因而筆者想提出以下幾點建議：

（一）合理限制行政審批局的許可范圍

行政審批局是將分散的授權統一集中的，那么就會存在一個問題：到底哪些權利是需要收歸到行政審批局，哪些是不需要的或者哪些是客觀上不能被收歸到行政審批局的。

筆者認為，當前各個國家都在積極轉型，不再是原先那種各種事項都要管的政府，而是都積極的在向“有限政府”轉型。在政府放權的基礎之上，行政審批局也應該融入到這樣的趨勢當中。要盡可能的放權，盡可能的減少許可的事項，進一步激發市場主體的積極性。并要由立法來確定放權的界限，明確出需要行政審批局審批的事項。

同時，筆者認為專業性的行政許可事項不應收歸行政審批局。比如環保、水土方面的審批，仍需原來部門的專業人員或者第三方的機構提出意見。此外，一些需要現場勘察的許可，需要行政審批局聯合其他部門的專業人員來進行。即使行政審批局有相關的技術人員，由于工作量較大，也未必能夠勝任。將這些大量專業性較強的項目收歸行政審批局，反而可能還會造成“二次審批”的后果。

（二）加強對行政審批局的監管

筆者認為，對于行政審批局的監管方式可以有三種。一種方式是，行政審批局的各個職能部門之間可以互相監管，通過召開定期的聯席會議，使各個部門共同解決一些疑難問題，并通過行使異議權的方式來監管其他部門的審批結果。同時，筆者認為，在行政審批局內部還可設立專門的職能部門，用以專門接受行政相對人的投訴，對于那些經審查認為確實是屬于有關職能部門拖延、不合理、不公平的行為，就有權要求該職能部門重新做出決定。另外一種方式，就是讓原來行使該職權的行政機關來行使監督權。由于原來的行政機關對于許可的各方面細節都是很了解的，即使其許可權限已經基本被全部劃入行政審批局之內，就好像與該行政許可是無關聯了，但是這并不妨礙其充當一個監督者的角色，并且由于它對許可細節的熟悉度可以讓其更容易的發現行政審批局的某方面行為失當，它可以以意見的方式實現監督。筆者認為，原相關部門才是最好的監督者。最后一種方式是，公眾監督。而這種方式要求行政審批局必須將各種審批的信息公開，讓公眾能夠通過上網查詢的方式查看信息并且進行全程監督。

（三）大膽創新行政審批方式

筆者認為，行政審批的方式可以創新一點，比如，對于一些僅僅只需要交材料并保證材料齊全就可以獲得許可的，而行政相對人卻拿漏材料的情況下，可以允許行政相對人作出承諾，之后就可以允許其獲得行政許可，這樣一來，不僅可以大大的節省相對人的時間，而且也能大大提高行政審批局的工作效率。

同時，筆者認為，行政審批局可以盡量的完善網上行政許可申請的程序，推進網上辦理行政許可。行政相對人只需要在網上提交相關的材料，待行政審批局審查合格之后就可以獲得許可，這樣可以有效提高行政效率。同時，行政審批局也可以開通網上預約系統，通過該系統，行政審批局可以預先檢查行政相對人提交的材料是否完備，假設不完備的話，還可以督促相對人盡快的提交補正相關的材料，這樣可以避免申請人因材料不齊備而不得不“二次跑趟”的情況。

四、結語

行政審批局模式已經成為行政許可權集中行使的最佳路徑，該模式是實質意義上的行政許可權相對集中。然而，這畢竟是一種新生的模式，目前，全國僅有少數的地方實踐，積累的經驗較少，還很不成熟。我們只有通過不斷總結、創新和不斷的完善，才能真正找到該路徑的出路，并讓其在最大程度上發揮效用。而這個過程，注定是要艱辛、漫長的，但只要是能夠幫助我們找到出口的過程，哪怕困難，我們也一定要堅持走下去。

注釋

1《紅旗文稿》.2011年第23期成都市武侯區行政審批局運行三年成就突顯。

2趙之林：天津濱海新區109枚公章作廢.新京報.2014.11.17。

3襄陽高新區行政審批跨入“一”時代一枚印章管審批.荊楚網. 2014.10.10.http：//news.cnhubei.com/xw/hb/xy/201410/t3064498.shtml。

4武漢首家行政審批局在武漢開發區成立.湖北省人民政府門戶網站.2015.06.25.http：//www.hubei.gov.cn。

5中國首個華僑農場行政審批局掛牌成立.中國僑網.2015.07.07.http：//www.chinaqw.com/gqqj/2015/07-07/55927.shtml。

6武漢首家行政審批局掛牌運營一枚印章取代70個公章.荊楚網2015.06.24.http：//news.cnhubei.com/xw/wuhan/201506/t3290743.shtml。

[作者簡介]楊淇茜（1991-），云南大理人，學歷：法律碩士研究生，就讀院校：四川大學法學院，研究方向：民商法學。