略論公益訴訟與檢察業務

[摘要]公益訴訟是指擁有公益訴訟權的國家機關或社會團體，為維護公共利益而進行的訴訟。公益訴訟的目的具有“公益性”，公益訴訟程序的類型多樣性，公益訴訟是普通共同訴訟，也是一種為了實現請求權的訴訟。檢察機關有權成為參與公益訴訟的主體，應成立獨立的公益訴訟內設部門承擔此項業務。

[關鍵詞]公益訴訟；特征；檢察業務

一、公益訴訟的概念與起源

訴訟分為公益訴訟和私益訴訟，廣義上的公益訴訟也包括刑事訴訟與行政訴訟，即為多數人的利益而為之的訴訟。本文所指的公益訴訟的概念是狹義的，是指擁有公益訴訟權的國家機關或社會團體，為維護公共利益而進行的訴訟。

公益訴訟制度起最早源于羅馬法。古羅馬國家的產生與發展的歷程，決定了古羅馬法律特別重視政治與立法的實踐，而并非單純討論“正義”的意義，更加具有現實意義。意大利法學家彼得羅·彭梵在其著作《羅馬法教科書》中指出：任何古羅馬市民有權提起旨在維護公共利益的罰金訴訟，而該罰金訴訟當事人的訴權優先。我國民法學者梁慧星也認為，公益訴訟除具有“公益性”之外，還應體現出訴訟主體與案件無直接利害關系。

二、公益訴訟的特征

（一）訴訟目的具有“公益性”

韓國學者趙庸煥認為，公益訴訟是指為了“公益”而組織的訴訟，這種訴訟目的是維護弱勢群體的利益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第16條人民法院對公益訴訟原告處分權的限制，第27條對撤訴權的限制也能反映公益訴訟是一種打破傳統訴訟樣態的新型訴訟，在性質上離不開對“公益性”的關照1。

（二）訴訟程序的類型多樣性

其訴訟程序具體情況發生改變，所以，在考察公益訴訟的性質時，應將其納入案件具體涉及的法律關系中加以考量。民事訴訟調節平權性法律關系，即平等民事主體在生產、消費、收入、分配等諸多領域中產生的社會關系。在侵害眾多消費者權益或對象不特定的環境侵權案件中，由于訴訟的客體指向侵權行為，當事人雙方地位平等，所以應當定性為民事案件。在行政公益訴訟中，由于當事人權益受到侵害是由于某種具體行政行為所致，即國家為了實現社會管理而實施的具體的權利義務的安排行為，當事人地位不具有平等性，所以在這種情況下宜認定為行政訴訟?？傊?，公益訴訟不是一成不變的，與傳統訴訟形態的根本區別除了訴訟目的公益性以外，還有訴訟程序種類多樣性的特征。

（三）普通共同訴訟

從邏輯上來看，需要把“公益訴訟”這一概念置身于“公益訴訟-民事/行政訴訟-訴訟”這一種屬鏈條之中。公益訴訟原告一般涉及兩人以上的不特定的主體，屬于復雜型訴訟形態，這是公益訴訟的重要特征，也是區分公益訴訟與一般民事/行政訴訟的基本標準，而且適用統一訴訟程序。2所以公益訴訟是共同訴訟，原則上不能適用簡易程序。

公益訴訟作為共同訴訟，標的種類為實現請求權（包括作為與不作為），因此公益訴訟也是普通共同訴訟。公益訴訟中涉及的加害主體往往是有關部門或大型企業，受侵害的對象往往是不特定的，因此，公益訴訟裁判可以適用既有的裁判擴張制度。即在人數不特定的普通共同訴訟中，適用“公告-登記-裁判”的特殊程序。訴訟代理人向不特定的權利人發出公告，表明案情與訴訟主張，并通知權利人在特定期間內向人民法院登記，如果法院認可當事人的主張，裁判對于全體已登記權利人有約束力，對未進行登記的權利人有擴張的效力。從《解釋》中也可以反映出這一特征。3

（四）實現請求權的訴訟

公益訴訟的是為了實現某種給付行為而進行的訴訟。在外部形態上是原告方向被告方主張為某種行為（作為或不作為），在侵犯眾多消費者權益的公益訴訟案件中，侵權主體是承擔連帶責任的生產者或銷售者，銷售者發生違約與侵權的民事責任競合，生產者承擔侵權責任。消費者既可以要求生產者或銷售者承擔侵權責任，依照《消費者權益保護法》規定給付懲罰性金錢或實物賠償，也可以要求銷售者承擔違約責任，排除妨害、消除危險。行政公益訴訟案件中，當事人可以主張行政機關履行職權，或賠償因其不適當履行職權給行政相對人帶來的損失，也可以主張行政機關停止侵權。

三、檢察機關在公益訴訟中的地位

學界就檢察機關在公益訴訟中的地位，存在三種看法：一是“代理人”說，持此觀點的學者認為檢察機關是社會公共利益的代表人與維護者；二是“當事人”說，認為檢察機關是公益訴訟當事人；三是“法律監督”說。認為檢察機關有對公益訴訟案件的法律監督權。涉及公益訴訟的案件，當沒有民事主體提起訴訟時，檢察機關充當權利人的角色，擁有向法院提起訴訟的資格。筆者認為，“代理人”說較“當事人”說更合理?！胺杀O督”說則忽視了受害群體在公益訴訟的地位，引發了一個沖突，即該群體在訴訟中擔當證人還是當事人的問題。根據《解釋》的精神，我國未來的立法選擇更加偏重“代理人”說。4

檢察機關在各國的性質不同，有的國家將檢察機關確立為公訴機關，我國把檢察機關定性為國家法律監督機關，《憲法》以及發揮憲法意義的法律《人民檢察院組織法》均規定人民檢察院是國家的法律監督機關的屬性。這是《憲法》對檢察機關法律性質的定位。在這一定位下，檢察機關法律監督職權的內容較為廣泛，職能不局限于刑事訴訟追訴權。就民事司法領域，由這一定位推導出的邏輯性結論是，檢察機關既有權對由人民法院主持的適用民事法律的審判活動進行法律監督（即審判監督），也有權對公民、法人或其他組織遵守民事法律的情況實行法律監督。5公權力原則上不能干預個體的民事活動，因為涉及了兩種不同的法律關系，即平權性法律關系與隸屬性法律關系。公權力在特定情形下可以干預民事活動，一是國家為行使行政管理職能，作為民事主體參與民事活動，出現民事權利受侵害的情形。二是當不特定的群體利益或公共利益受損害之時。此種情形存在的原因有二：第一，國家有責任維護社會公益。盧梭在《社會契約論》中指出：“公共力量就必須有一個適當的代理人來把它結合在一起，并使它按照公意的指示而活動，這就是國家之所以要有政府的理由，政府和主權者往往被人混淆，其實政府只不過是主權者的執行人”。[1]因為這種侵害在間接上損害了國家的利益，即良好的社會公共秩序。第二，公益訴訟的訴訟成本較高，公益訴訟是一種長期性訴訟，而在訴訟利益上更加具有社會意義，因此，這種成本不應完全由個體承擔，國家有能力也有責任承擔這種成本。

四、公益訴訟業務與民事行政檢察業務的區別

民事檢察制度肇始于12世紀的法國，國王為維護租稅利益，設立國王代理人，代表國王提起租稅訴訟。19世紀末，西方國家由自由資本主義過渡到壟斷資本主義，市場由放任型逐漸演變為國家對市場宏觀調控。經濟社會重大變化推進各國民事檢察制度的發展。在民事司法領域，檢察機關代表國家加強對個體民事行為的監督，雖然西方各國民事行政檢察的側重點和啟動程序有所不同，但是各國司法機關加強對民事活動監督的初衷不外乎維護國家和社會的利益，扭轉民事或行政訴訟中可能出現的不平等的當事人能力或地位。所以不得不說，公益訴訟與民事行政檢察存在著某種關聯或神似。

公益訴訟業務同民行檢察業務的區別在于：第一，從訴訟的目的來看，公益訴訟的直接的目的在于維護社會公共的利益，而不僅僅是國家的利益，檢察機關提起公益訴訟，體現了國家運用司法的手段干預經濟、加強對行政機關職務行為的約束，這與檢察官“國家代理人”的屬性是有區分的。第二，公益訴訟是一項要投入更多人力、物力的訴訟活動，在這個過程中，辦案人員要進行大量的調查取證工作。確定權益受到損害群體的范圍以及程度，給社會造成的影響，這是一種化抽象為具體的工作，因而有一定的難度，較一般的民事行政檢察工作的工作量更大。所以，不應當由民事行政檢察部門承擔發起公益訴訟的職能，檢察機關應成立獨立的公益訴訟部門。

注釋

1第十六條原告在訴訟過程中承認的對己方不利的事實和認可的證據，人民法院認為損害社會公共利益的，應當不予確認。第二十七條法庭辯論終結后，原告申請撤訴的，人民法院不予準許，但本解釋第二十六條規定的情形除外。

2江偉：《民事訴訟法》（第三版），中國政法大學出版社，第95頁。

3第三十條已為環境民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一污染環境、破壞生態行為依據民事訴訟法第一百一十九條規定提起訴訟的原告、被告均無需舉證證明，但原告對該事實有異議并有相反證據足以推翻的除外。

4第十一條檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位依據民事訴訟法第十五條的規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。

5王學成.民事檢察制度研究[D].博士論文.西南政法大學，2013年。

參考文獻

[1]賀海仁.公益訴訟[M]北京：中國檢察出版社，2006年2月.

[2][意]彼得羅·彭梵.羅馬法教科書（下冊）[M]北京：商務印書館.

[作者簡介]王天宇（1991-），山東青島人，天津市南開區人民檢察院干部，本科學歷，研究方向：訴訟法學及檢察理論與實踐研究。