淺論華僑身份認定制度的立法完善

黃伊娜 馮澤華

[摘要]華僑身份認定制度，是指立足于華僑權益保護的需要，通過系統地對華僑身份的認定原則、認定主體、認定標準、認定程序以及認定救濟等多個方面，以最終確定某一個人屬于“華僑”身份的制度。為維護華僑權益，文章建議在未來的華僑國內權益保護相關法中應該系統構建華僑身份認定制度，賦予縣級以上人民政府僑務部門享有華僑身份確認的權力，并由公安機關予以輔助相關工作。

[關鍵詞]華僑；身份認定制度；立法完善

一、華僑身份認定制度的現狀

華僑身份認定制度，是指立足于華僑權益保護的需要，通過系統地對華僑身份的認定原則、認定主體、認定標準、認定程序以及認定救濟等多個方面，以最終確定某一個人屬于“華僑”身份的制度。關于華僑身份認定制度，我國立法雖有涉及，但較為分散，未能形成一個系統制度。

《護照法》第二條規定：“中華人民共和國護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件”，《出境入境管理法》第十四條規定：“定居國外的中國公民在中國境內辦理金融、教育、醫療、交通、電信、社會保險、財產登記等事務需要提供身份證明的，可以憑本人的護照證明其身份?！笨梢?，后者拓寬了我國護照的功能，明確了華僑參與國內活動時能夠證明其身份的權利，這為華僑參與國內生活提供了更為便利的條件，極大地激發了華僑歸國投資、求學、定居的熱情，得到了廣泛的認可。然而，現實中，卻出現許多令人意想不到的問題。一些華僑持我國護照到銀行等部門辦事時，被要求提供國外長期居留證或者僑務部門證明華僑身份等證明文件；一些地方的工商部門還要求開辦企業的僑商持我國護照到公證處辦理證明自己是中國人的公證書；因華僑親屬無法證明已經去世親人的華僑身份或者國內公民身份，公安部門不予開具死亡證明，致尸體停放太平間數十天而無法火葬。首先，由于我國護照具有時效性，護照號碼亦僅為流水號，故華僑未能及時辦理延長簽證手續時，容易發生護照失效，致其無法尋找證明中國公民的相關資料。其次，《出境入境管理法》第十四條在現實中，由于其缺乏相關實施細則及落實措施，頒布以來，社會知曉程度不高，華僑憑我國護照在國內辦理個人事務仍存在諸多不便。最后，由于國內常出現偽造假護照詐騙等犯罪案例，辦理個人金融、教育、財產登記等的業務部門和企事業單位由于權責和能力所限，且公安的護照檢驗系統未能延伸至前述部門，故無法對華僑護照作出身份驗證。

概言之，我國僑務法律制度雖有涉及華僑身份認定問題，但卻未能形成一個系統制度，在現實中，正因如此，華僑參與國內活動時常遇到不便之處。

二、華僑身份認定制度不足之原因分析

（一）華僑權益保護思想落后

一方面，隨著干部不斷更新換代，一些干部對我國僑情認識不足。部分地方政府宣傳涉僑法律制度不到位，惠僑政策落實不到位，且存在不珍惜華僑這一寶貴資源的現象。另一方面，隨著黨和國家對華僑權益保護的重視，華僑權益保護制度逐漸完善，華僑享有國內公民稍高一點的權益，如華僑子女在中高考享有加分政策、僑資企業享受較高的稅收優惠和其他政策優惠、華僑學生較國內學生學習課程少等，使部分國內公民產生情緒。這些因素在一定程度上阻礙了華僑身份認定制度在立法上的困難。

（二）華僑自我權益保護意識不足

在華僑身份認定工作中，存在華僑提供國外居留證件種類繁多、且存在證件過期、資料不全等情況，特別是部分早年回國長期居住的老華僑，過去對身份問題的重要性認識不足，歸國后未能及時辦理定居入戶等相關手續，無法按照現行的華僑回國定居規范提供相應的證明材料辦理回國定居手續，加之老華僑的國外居留證件過期或者遺失，致使其證明華僑身份困難重重。過去老華僑對于身份認定制度認識的不足，對我國法律制度、涉僑政策的相關規定缺乏了解，當自身權益被侵犯時，不知道尋找哪個部門進行維權，致使有關部門誤認為現實中華僑身份認定制度未出現問題，更未能及時對華僑身份認定制度進行系統立法工作。

三、華僑身份認定制度的系統構建

未來的《華僑權益保護法》應當協調各個規范性文件之間的沖突，設計出包括華僑身份的認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、認定后的形式、認定救濟等較為全面的華僑身份認定制度。

（一）華僑身份的認定原則

基于當前行政審批制度改革后行政審批數量逐漸減少的形勢，實質為行政確認行為的華僑身份的認定工作，應以保護華僑權益為核心，體現合法、準確、客觀、公正、及時、便民、保守秘密的原則。從行政法部門的角度而言，應將具有行政確認性質的法律法規所具有的原則，并結合華僑的特點，直接適用于華僑身份認定制度之中，以維護我國法律體系的統一性。

（二）華僑身份的認定主體

《出境入境管理法》第十三條規定：“定居國外的中國公民要求回國定居的，應當在入境前向中華人民共和國駐外使館、領館或者外交部委托的其他駐外機構提出申請，也可以由本人或者經由國內親屬向擬定居地的縣級以上地方人民政府僑務部門提出申請?！薄稓w僑僑眷權益保護法實施辦法》第二條規定：“歸僑、僑眷的身份，由其常住戶口所在地的縣級以上地方人民政府負責僑務工作的機構根據本人申請審核認定。與華僑、歸僑有長期扶養關系的親屬申請認定僑眷身份的，應當提供由公證機構出具的扶養證明?！笨梢?，現行的法律法規已授權縣級以上地方人民政府僑務部門享有認定歸僑、僑眷身份的權力。在現實中，僑務部門已經具備認定歸僑、僑眷身份的能力和嫻熟的認定標準和程序，現將與歸僑、僑眷身份具有較高相似性的華僑身份認定工作交由僑務部門來執行，亦具有一定的延續性和合理性。

（三）華僑身份的認定標準

華僑身份的認定應堅持嚴格證明標準，適用行政訴訟法證據規則中的相關標準。因為在我國，華僑在一定程度上較國內公民享有更廣闊的權益。盡管采取優勢證明標準可以激發更多的華僑歸國以投身于我國的現代化建設中，但容易引發國內一些公民為獲得“華僑”這一身份而鋌而走險，通過一些非正當的程序以攫取華僑所享有的正當權益。關于華僑身份的認定標準問題，亦必然會牽涉到“華僑”這一概念的外延問題。有學者認為，為了華僑保護的全面性，應對華僑的范圍做擴大化界定即中國公民在國外工作、學習、生活，不分時間和國家，都是華僑。[1]此界定范圍標準只排除了到國外旅游的中國公民，具有一定的合理性，有利于激發更多的海外中國公民積極將國外先進的技術、管理經驗、資本、人才等資源帶回國內，服務我國現代化建設。

（四）華僑身份的認定程序

華僑應向原戶籍所在地縣級以上人民政府僑務部門提出華僑身份認定的申請，并提供相關的證明資料，如舊的護照原件、具有國內戶籍的親友的證人證言、涉僑關系撫養協議等，前述資料不一要全部具備，如果某一項足以證明華僑身份，則可提供一項資料即可。根據《護照法》的規定，公安機關出入境管理機構專門負責受理我國公民關于普通護照的申請，為減少相關的成本，僑務部門只作華僑身份認定的工作，并無職權頒發普通護照，但為了更好地區分國內公民與華僑，有必要在普通護照中，當僑務部門已經作出華僑身份的行政行為時，相關的申請人應該持該行政行為的行政文書到公安機關出入境管理機構換發登記有“華僑”身份字樣的普通護照。為體現華僑身份認定制度的及時、便民原則，公安機關出入境管理機構可派出分機構進駐僑務部門，并受理華僑換發普通護照的申請。

（五）華僑身份認定后的形式

基于我國國情，為減輕完善華僑身份認定制度的現實成本，并與現行法律法規的相關規定相銜接，在《華僑權益保護法》中應規定在某一定時間后，華僑申請我國護照時，須先由僑務部門作出華僑身份的行政行為后，公安機關直接為其頒發具有終身唯一代碼，并登記有“華僑”字樣的中國公民護照即可，沒有必要另外制作華僑身份證或者其他華僑證明證件。由于《出境入境管理法》等相關法律法規缺乏實施細則和相應的責任認定主體，才導致其在實踐中難以保證華僑護照的證明效力。因此，在《華僑權益保護法》中應詳細并明確華僑身份認定后的具體形式，并再次強調華僑護照等同身份證使用的效力和增設相關部門不遵守該規定后責任形式。

（六）華僑身份的認定救濟

華僑身份認定問題屬于行政機關的職權范圍內，故當僑務部門駁回、拖延申請人的申請或者申請人不滿僑務部門關于華僑身份認定的其他行政行為時，申請人有權向僑務部門所在地的人民法院提起行政訴訟。當華僑取得了僑務部門確認其身份的行政行為的行政文書后，其應向公安機關出入境管理機構申請換發登記有“華僑”身份的普通護照，公安機關出入境管理機構并應當自收到申請材料之日起十五日內簽發普通護照；對不符合規定不予簽發的，應當書面說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。申請人有權向公安機關出入境管理機構所在地的人民法院提起行政訴訟。

注釋

①2015年5月，筆者參與廣東省人民政協“加強華僑權益保護立法專題調研”活動。

參考文獻

[1]高軒.論華僑選舉權與被選舉權的法律保護[J].暨南學報（哲學社會科學版），2014年第11期.

[作者簡介]黃伊娜（1992-），江西萍鄉人，暨南大學法學院，知識產權學院2013級碩士生，研究方向：行政法學、僑務法；馮澤華（1991-），廣東廣州人，暨南大學法學院，知識產權學院2014級碩士生，研究方向：行政法學、僑務法、刑事法學。