財政專項資金競爭性分配機制優化研究

□修興高

引言

1994年分稅制改革以來，學者們關于財政專項資金改革研究的步伐幾乎從未停止過。近些年來，學者們的研究主要包括以下幾個方面。首先，關于財政專項資金的內涵。學者們普遍認為它是一種有條件的專項轉移支付，具有?？顚Ｓ玫男再| （如李節、王俊，2010；王志剛，2013；趙云旗，2013）。其次，關于財政專項配置與使用中存在的不足。比較普遍的看法是：目前專項資金配置方式缺乏科學性，專項資金配置效率與使用效果不理想（如張雅麗，2013；劉健2013；賀宏洲，2014）。張雅麗（2013）認為，目前財政專項資金使用管理過程中存在項目前期立項審核不規范、私自改變資金用途、缺乏必要的監管機制、處罰乏力等問題。賀宏洲（2014）指出，目前財政專項存在的欠缺有要有項目管理精細度低、專項資金核算欠規范、資金使用效益低等。第三，關于財政專項資金改革路徑。具有代表性的觀點是加強財政專項資金管理，強化財政專項資金績效考核 （如樓繼偉，2013；王志剛，2013；陳少強、賈穎，2014）。樓繼偉（2013）明確指出，要改革財政轉移支付管理制度，減少、整合并規范管理財政專項支付。根據事權與支出相一致的原則，全國各地方事權和支出責任范圍內的事項原則上通過一般財政轉移支付安排。

可見，近年來學者們關于財政專項資金改革的研究領域很少觸及財政專項資金的分配方式研究。長期以來，我國在專項資金的分配方式上一直缺乏公開競爭的優選機制。由于這種財政專項配置方式，不但缺乏競爭性，而且缺失對財政專項資金撥付后使用效率的科學監管與評價機制，導致財政專項資金使用過程中出現的損失、浪費以及被擠占、挪用等情況不能及時有效得以查處與追責，從而淡化了財政專項使用者的主體責任。最終導致財政專項低效率、低效益使用，降低了社會福利水平。而隨著各地區經濟的快速發展，財政實力顯著增強，財政扶持補助經濟社會發展的財政資金的數量也在日益增長，因此探索科學合理的財政專項資金分配方式十分迫切。

廣東省從2008年率先通過試點，對部分財政專項資金進行了競爭性分配。隨后湖北、山東、海南等地也陸續借鑒了其經驗，在不等規模、不同范圍內，在部分財政專項資金配置中引入競爭分配方式。財政資金的競爭性分配是通過招投標、專家評審等方式，將財政專項資金配置方式從 “一對一”審批撥付，改革為“一對多”的多使用主體競爭擇優配置，從而將財政專項資金配置到通過“多中選好，好中選優”優選機制確定的項目領域，進而提高財政資源配置的效率與公平。本文試圖在比較各試點省份實施方案的基礎上，分析實施成效和存在問題，提出今后的完善路徑。

二、各地試點方案比較

廣東、湖北、山東和海南等省財政專項資金競爭性分配改革方案一般都包括確定納入競爭性分配范圍的財政專項及其科學分類，按類別規定具體的競爭分配方法，各主管部門職責分工的確定，分配程序的設計以及評審專家庫及績效管理過程等內容。以下對三個具有代表性的省份廣東、湖北和山東的財政專項資金競爭性分配方案進行比較。

（一）列入競爭性分配的專項資金的類別與具體配置方式對比

廣東、湖北、山東等省列入省級財政專項資金競爭性分配范圍的財政專項種類及具體配置方法有一定差異性。下面通過表1的比較來說明各地的方案的異同。

從表1的比較我們可以看出，廣東、湖北及山東三省的競爭性分配的財政專項資金基本上都是針對市場化程度較高以及屬于政府引導扶持類的專項資金，各省所采用的分配方式也大體一致，都采用向社會公開招標以及通過專家評審的辦法。但三省在具體規定上也存在不同之處：廣東省的專項資金類別按照項目類型及特點分為四大類，每一類別專項資金采用不同的分配方式；湖北省的專項資金按分配對象分為三大類別，專項資金的分配方式實質上分為兩大類，即使用主體為市縣政府、企事業單位與科研院所，可在不同使用主體間轉移且競爭性程度高的財政專項，具體采用公開招投標與專家評審方式配置；使用主體是市縣的以獎代補、激勵性專項，通過績效目標考核、因素計算的方式；而山東省列入競爭性分配的專項資金的規模相對較小，且范圍小。每年列入的是自主創新財政專項資金，如市場競爭度高，項目適于通過招投標分配的，選用招標分配外，其他項目通過專家評審方式決定使用主體。

表1 廣東、湖北和山東三省競爭性分配的專項資金分配方案比較

（二）專項資金競爭性分配的職責分工比較

廣東、湖北及山東三省實施的財政專項競爭性分配改革試點方案，都明確規定了責任制度，對各部門的職責進行了明確分工。專項資金競爭性分配改革都規定了省財政廳的組織和領導職能，并制定具體的改革方案；相關廳級部門承擔具體方案的實施工作。但三省方案具體細節處有所差別，廣東省的改革方案規定了省財政廳、省級主管部門以及各部門的職責，湖北省的改革方案還明確了省監察廳和省審計廳的職責，而山東省的方案由于其主要針對的是自主創新的專項資金，所以其職責分工是在省財政廳、省科技廳、省經濟和信息化委、農業廳及各市、省政府各部門之間進行分工的。具體情況見表2。

表2 廣東、湖北和山東三省專項資金競爭性分配工作中職責分工情況比較

（三）分配程序比較

廣東、湖北及山東三省的財政專項資金的競爭性分配程序大體一致，三省總體上按照如下圖所示的分配程序：

圖1 廣東、湖北和山東財政專項資金競爭性分配流程圖

雖然湖北、山東兩省的專項資金競爭性分配的流程是借鑒廣東省的經驗的，但具體流程細節的設計上也存在一些差別。如湖北省由于在職責分工時確定了省監察廳的職責，所以分配流程的設計上考慮了省監察廳要監督競爭性分配工作。由于山東省專項資金的競爭性分配范圍僅限于自主創新項目，所以其分配流程主要是針對自主創新專項資金競爭性分配。

（四）評審專家庫及績效管理過程比較

廣東、湖北及山東三省在財政專項競爭性分配實施中，都突出了評審專家庫的作用以及強調了績效管理的重要性。在評審專家庫方面，廣東省強調以現有的各類專家庫為基礎，由各有關主管部門推薦，分門別類審選并完善專家庫，為專家評審提供保障。而湖北省強調要以客觀、公平、公正與公開原則遴選專家，同時突出省監察廳對評審專家遴選和使用實施監督；山東省也強調加強評審專家庫等方面的制度建設。

在績效管理方面，廣東省對財政資金競爭性分配及使用進行全過程績效管理，強化財政專項使用主體的責任意識與執行力，真正實現“跟蹤問效、績效問責”。如廣東省在產業轉移競爭性扶持資金管理中，規定在實行財政專項資金競爭性分配前，實行績效目標備案制度，以此作為項目優選的重要標準和資金使用監督的依據；項目實施中實施績效監督與跟蹤問效；項目實施后實行綜合績效評價，并根據評價結果對項目單位實施獎懲。湖北、山東兩省的績效管理同樣參考與借鑒了廣東省的相關管理經驗。但湖北省在專項分配中更強調競爭性分配資金績效目標；山東省也強調自主創新的專項要重視績效全過程監控的重要性。

三、各地試點方案實施效果評價

從相關省份財政專項競爭性分配制度實施情況看，廣東等省改革實踐均取得了好的成效。財政專項資金競爭分配，使資金分配更加公平、公正，過程更加透明。資金配置到了績效高、帶動力強的項目上，突顯了財政專項資金“四兩撥千斤”的經濟引導能力。同時，還有利于支出的透明，強化支出責任，減少中間環節，從而提高專項資金配置效率與使用效益，使有限的財政資源集中用在滿足社會公共需求的“刀刃上”。

首先，探索了財政專項管理新模式。改革后財政專項資金的分配方式由原先的單項計劃審批，轉為競爭分配。通過在財政資金使用的 “內部市場”與“外部市場”，引入競爭性的分配方式，由評審專家對各主體對其使用的資金所能達到的預期目標和績效進行預測與評價，公正、公開、客觀地從眾多備選項目中，優選出資金使用效率最大的項目。改變了由單個領導或主辦人員決定資金分配與使用單位的不足，從而克服了單向指令方式安排、審批造成的財政專項資金分配的隨意性問題。如，廣東省產業轉移扶持資金競爭性分配中，通過“多中選好，好中選優”，競爭分配原來五年內每個地市年1億元專項資金。每年選擇三個項目，每個項目財政支持5億元。打破產業轉移扶持資金分配的平均主義，優者多得。前四次產業轉移財政扶持資金分配中，每次參與競爭的地市都多于十個。梅州市曾獲得兩次扶持。

其次，提高了財政資金的配置效率。通過在地方政府構成的“內部市場”或企業事業單位“外部市場”實行招投標或評審方式配置專項資金，將資金配置用合同的形式法律化，有利于支出的透明與配置效率提高。招投標等競爭性機制的引入，“倒逼”各主體的競爭意識，激勵其從“要我干”到“我要干”。同時競爭性分配資金的全程績效管理強化了資金使用者的主體責任與主體意識。

最后，提高了財政引導地區經濟的水平。廣東等地實施的財政專項競爭性分配機制改革，主要體現為財政專項資金分配中，重視帶動力強的項目、集中投入，擇優配置、扶優助強。相關省份財政專項資金的競爭性分配，促進了一批示范性、帶動性強的重點、優勢項目建設，推動區域經濟快速發展、轉型升級，明顯提高了各地市（部門）發展經濟的主動性。增強了政府在地區經濟發展方面的導向、激勵作用。如廣東省為引導產業轉移，提升園區產業集聚發展水平，省財政從2010年起連續四年拿出8億元專項資金，用于競爭扶持省專業性產業轉移園區建設。這種競爭性扶持顯著促進了區域產業轉移，增強了政府對區域經濟的引導能力與水平，充分發揮了政府與市場在經濟發展中的作用。

上述部分省份的財政資金競爭性分配機制改革實踐，在取得顯著成效的同時，還存在一些問題與不足，需進行深入研究與完善政策。

首先，列入競爭性分配的領域有待科學界定，實施的主體范圍有待拓展。相關省的財政專項競爭性分配制度改革中對于改革領域的確定并沒有一個明確的規定。每個省的改革辦法只是從大類上羅列了列入競爭性分配的專項資金范圍與類別，并以專項類別為基礎，規定了其具體適用的競爭分配方法。由于專項競爭分配機制改革的目的是通過財政資金集中、競爭擇優配置，從而實現經濟發展重點與關鍵領域突破，從而引導區域經濟加快轉型升級。用這種列舉法確定的改革領域窄，不但影響競爭性分配機制作用的發揮，專項資金競爭性分配改革的目的也得不到實現。另一方面，一些涉及教育、醫療衛生、社會保障、交通運輸等基本公共服務甚至扶貧性的專項基金也納入競爭性分配領域，不利于地區間基本公共服務的均等化。如對欠發達地區鄉鎮衛生院改造建設專項進行競爭性方式分配，很可能使急需改造的鄉鎮衛生院較難或不能及時得到政府補助支持。此外，至今競爭性分配還處于部分省市（縣）試點的階段，有待于在全國尤其是地市級以上推廣。

第二，項目遴選機制有待完善。目前專項資金的競爭性分配主要采取專家評審和招投標方式，還少有專業機構、社會公眾、大眾媒體等外部機構和人員參與評審過程。即使是專家評審和招投標方式也有待進一步改進。以專家評審來說，雖然各省的改革方案都強調實行評審專家庫的管理，但各省現有的專家庫基本上都存在覆蓋領域偏窄、專家人數偏少且大部分為本省專家學者的結構單一的缺陷?？偟膩碚f，現有的專家庫與適應競爭性分配改革發展所需要的管理科學、結構多元的專家庫之間差別與距離還較大。再從競爭結果看，不論是通過專家評審還是招投標，一些申報單位為了在競爭中獲得優勢，存在人為拔高現狀等問題，提供的信息真假難辨，而各地在地方本位主義、人情關系等因素的影響下，也缺乏動力對申報單位的信息真實性進行把關。結果，就可能使誠實申報者吃虧。

第三，績效管理制度仍待加強。雖然各省的財政資金競爭性分配機制制度設計中，都非常重視對專項資金競爭性使用的績效管理，但管理制度不完善，績效目標申報與預算編制不協調。具體實施中并未考慮將項目績效目標申報、審核融入到預算編制的流程，項目預期績效與預算安排結合并不緊密。此外，績效管理的過程也欠缺考慮根據專項資金績效目標、自評材料和執行中掌握的情況，實施有針對性的績效監管，有效的績效問責與激勵機制也有待逐步形成。尤其是對于項目實施期限到期后沒有達到預期績效目標者，如何根據其實際情況區別處理，還缺乏可操作性的政策。比如，對于立項資助的項目實施結果偏離目標者，如何甄別是因實施不當等主觀原因，還是因研發難度過大等客觀原因，還缺乏有效措施。

四、財政專項競爭性分配機制優化途徑

（一）科學界定應列入競爭性分配的資金范圍，擴大競爭性分配實施主體

相關地區財政專項競爭性分配改革實踐，確定的改革領域過窄或規模過小，不利于財政資金競爭性分配優勢的發揮，會弱化專項資金競爭性分配改革目的實現。因此，財政專項競爭性分配機制優化的首要任務就是拓寬改革領域。在改革領域的確定時，通過區分專項資金的性質來明確改革的領域。與各省先行做法不同，通過定性規定適用競爭性分配機制的財政專項資金領域，來拓寬、深化財政資金分配機制改革領域。一般而言，那些與產業發展相關、分配對象市場化程度較高的、使用對象不固定的領域宜采用這種競爭性分配機制，如新興產業發展專項、科技創新專項以及具有競爭性的各地產業園建設資金等。而對于體現公共服務均等化的教育、社保、農林及水利等民生領域，就必須依靠一般性財政轉移支付來實現。另一方面，在實施主體方面，應盡快將競爭性分配的經驗推廣到各省，除了可在省級政府層面實施外，地市級政府也可在相關領域引入競爭性分配機制。

（二）完善項目遴選機制，保障競爭性分配的公平公正

廣東等省份財政專項競爭性分配改革的一個突出特點就是在項目遴選時采用專家評審機制，但從各省的方案實施效果來看，專家評審管理的項目選擇機制有待加強，以保證競爭性分配的公平公正。要以省政府采購專家庫為基礎，進一步整合現有的各部門專業領域的專家庫，建立專項資金競爭性分配專家檔案。應當實現評審主體的多元化，培育與建立完善的第三方評價機構與制度，適當引入社會公民的評價，提高專項資金分配與管理評價結果的公正性、透明度和有效性。

（三）加強績效管理，保障立項項目績效目標的實現

競爭性分配方式強調多中選優，其突出特征就是實現對財政專項資金從分配到使用全過程績效管理，通過倒逼機制，使財政專項使用主體增強責任感與主動性，從而提高政府引導經濟發展的水平。針對不同的專項資金配置方式：招投標、專家評審等都要實行全過程預算績效管理：在項目優選階段，各主管部門必須將績效目標作為專項資金配置的重要標準；在項目實施階段，各項目管理單位要加強對資金使用的績效跟蹤；項目最終完成后，要組織對專項資金使用情況進行績效綜合評價，獎優問責，并將績效評價結果作為將來財政資金競爭分配的重要參考。特別的，對于股權投資專項資金的配置，要發揮資產評估等專業機構在股權投資運作中的作用。評價結果向社會公布，并作為以后年度編制政府購買服務的參考依據。

（四）增強具體分配方式的協調配合

隨著財政體制改革不斷深化，政府可根據專項資金的性質，協調不同具體配置方式，如政府購買服務與政府通過招投標選擇社會主體生產。逐步減少政府對財政專項資金的直接配置，推動財政專項資金配置依據市場規則、市場價格、市場競爭，實現財政專項資金分配效率最優化與使用效益最大化。重點強化對于跨地區有外溢性的重要公共服務的財政專項資金的分配與管理，增強政府的治理經濟與提供公共服務的能力與水平。

［1］陳少強，賈穎：《財政專項資金改革研究》，《中央財經大學學報》2014年第5期，第3-10頁。

［2］賀宏洲：《財政專項資金館理中存在的問題和對策》，《財政監督》2014年第5期，第69-71頁。

［3］中央財政資金首次競爭分配.《人民日報》，2013.11.14，第2版。

［4］李節，王?。骸秾ｍ椶D移支付問題的思考》，《魅力中國》2010年第17期，第68-74頁。

［5］樓繼偉：《政府間財政關系再研究》，中國財政經濟出版社2013年版。

［6］孟春，李明：《廣東探索財政專項資金競爭性分配改革》，《中國經濟時報》2012年第1期，第1-3頁。

［7］唐麗亞：《財政資金競爭性分配機制研究》（碩士論文），暨南大學2011年。

［8］王志剛：《地方政府財政專項資金管理問題研究》，《北京社會科學》2013年第2期，第103-107頁。

［9］趙云旗：《專項轉移支付改革中有關問題研究》，《財會研究》2014年第1期，第5-11頁。

［10］張雅麗：《財政專項資金使用管理過程中的問題與建議》，《中國財政》2013年第7期，第78頁。