鄰避設施選址的公眾態度及其影響因素研究*

劉　冰

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鄰避設施選址的公眾態度及其影響因素研究*

劉冰

*本文是國家自然科學基金青年項目“風險管理中公眾信任的影響因素及動態演化規律研究”(71203116)、國家自然科學基金重點研究項目“新時期中國特色應急管理體系的頂層設計和模式重構”(91224009)、北京市哲學社會科學特別委托項目“中國特色世界城市建設與應急管理模式創新研究”(13JDJGD010)的階段性成果。

摘要鄰避設施選址沖突在不同經濟結構、不同社會背景和不同政治體制的國家中普遍存在，公眾的深度憂慮和強烈抵制造成了公共決策的困局。本文在現有研究的基礎上重點研究了三類影響公眾對危險設施態度的因素：風險感知、政府信任和經濟訴求,并通過在發生過PX事件的S市獲得的345份普通市民調查問卷進行了探索性研究。結果表明：S市公眾對PX項目持反對態度的人數占到73%，風險感知對塑造公眾態度起反向作用，而政府信任對公眾態度起正向作用。相對于風險感知而言，政府信任與公眾態度之間的相關性更強。公眾對假設的不同形式的經濟補償方案均表現出明顯的抵觸情緒。本文認為預防鄰避沖突亟需重建公眾對風險監管機構的信任，并通過普通百姓更加易懂的方式開展大范圍的風險溝通。

關鍵詞危險設施選址；鄰避沖突；公眾態度；影響因素

一、引言

在科技飛速發展、經濟迅猛增長的工業社會中，鄰避設施選址沖突在不同經濟結構、不同社會背景和不同政治體制的國家中普遍存在，公眾的深度憂慮和強烈抵制造成了公共決策的困局，且隱藏著巨大的社會風險。近年來，我國環境群體性事件此起彼伏，涉及的危險設施項目包括石化項目、垃圾焚燒爐、有色金屬冶煉、核燃料項目等。在強大的社會壓力下，大部分鄰避事件以項目停建或緩建落下帷幕。但危險設施選址問題的政策困境遠未破解，對經濟發展和環境安全的權衡將成為今后較長時期內不可回避的重要政策問題。政策制定者首先需要打開危險設施選址問題演化為社會風險的“黑箱”，只有回答了“公眾到底擔心什么”、“公眾的真實訴求到底是什么”的問題，才有可能從源頭化解社會風險，切實保證公共利益的實現，推動危險設施選址決策走向成熟理性。本文運用現代風險管理理論，以公眾為主要研究對象，系統性地考量公眾看待選址風險、收益、公平性等問題的態度，試圖為改進選址決策模式提供參考建議。

二、文獻綜述和理論框架

危險設施選址問題在西方國家存在已久，20世紀60-70年代西方工業化國家中爆發了此起彼伏的“鄰避運動”(NIMBY, Not-In-My-Backyard)，抗議將危險設施建在“我家后院”，將危險設施選址問題推上政策議程。西方國家在應對危險設施選址問題上已經積累了較為豐富的經驗?，F有文獻集中研究了放射性物質存儲庫、有毒有害工業項目、固廢處理設施等危險設施選址難題。早期的研究關注了美國、歐洲、日本等發達國家和地區的實踐，最新研究推廣到泰國等發展中國家及中國臺灣地區等新興工業國家和地區，為理解危險設施選址的決策模式、公眾參與、風險感知等研究提供了堅實的知識儲備。

在化解危險設施選址沖突的努力中，研究者和決策者關注的首要問題是“公眾為什么對危險設施持反對態度”以及“公眾態度的形成受到哪些因素的影響”?，F有研究中所揭示的影響因素基本可以歸為五個維度(見圖1)：人口學特征、風險感知、政府信任、經濟動機和其他訴求。其中，風險感知、政府信任和經濟動機的維度受到決策模式的影響較為直接，將成為本研究關注的焦點。

圖1　影響公眾對待危險設施選址態度的主要因素

本文重點考察了風險感知、政府信任和經濟訴求三個維度對公眾態度的影響。公眾的風險感知(risk perception)是形成公眾態度的基礎性因素。危險設施帶來的潛在風險具有極大的不確定性，科學家可以運用一定的技術手段對潛在風險進行定量的描述，但是公眾對于潛在風險的感知常常與專家評估存在差距，公眾的主觀感知往往因風險性質的不同而改變，如危害的可控性、致命性、自愿性、對危害的熟悉程度以及風險分布的均衡程度等。危險設施的風險還有一個重要的特點是其造成的風險具有區域局限性，這就意味著公眾感知到的風險與空間距離之間有很強的聯系?？梢灶A見，公眾感知到的風險越大，越傾向于對危險設施的建設持反對態度。

以心理量表的方式對風險感知進行測量成為早期研究危險設施選址問題的主要路徑，對揭示公眾態度的形成的確產生了深刻洞見。但是，選址實踐漸漸發現，僅從風險感知的角度解釋公眾態度對改進公共決策是遠遠不夠的，公眾對風險的本能評估包括更廣泛的維度，如社會上管理風險的政治和制度安排的可信賴性。換句話說，一些鄰避沖突更多的源于“不公正”，而不是“不安全”。因此，近20年來，學術界和政策界不約而同地對信任如何影響人們應對環境和技術風險產生濃厚興趣。早期的幾項定量研究表明，對制度的信任程度與對各種環境風險的感知和承受力有高度負相關關系。研究者識別的影響信任的主要因素的如表1所示。本文根據這些信任的維度設計了測量公眾對政府信任程度的量表(見圖1)，并將其作為塑造公眾對危險設施態度的因素之一納入分析。

表1　公眾對政府產生信任的主要因素

大部分的危險設施在帶來風險的同時，也必定是具有某種收益的。研究者認為，公眾感知到的設施對個體、社區和全社會的收益會提供公眾接受危險設施的動力。在一些選址實踐中，為了抵消危險設施帶來的風險，建設方或者地方風險管理機構還對受影響的居民提供經濟補償，這會在很大程度上改變公眾既有的對危險設施的態度。

最后，我國學者分析近期發生的選址引發的群體性事件時還指出公眾反對選址的態度包含一定的“泛政治化”和“非理性化”的成分，并容易產生從眾心理和情緒化的抵抗，這些因素也應該引起足夠的關注。

三、研究方法和數據

本研究選取曾經發生過PX抗議事件①的S市②展開調查研究。S市目前已經建成PX項目，年生產能力70萬噸，并且在近期內有繼續擴大產能的規劃。由于對PX項目發生泄漏、造成環境污染的擔心，S市市民曾自發走上街頭“集體散步”，聚集人數達一萬兩千多人。當地政府與市民進行了良好的溝通，承諾盡快制定和實施項目搬遷計劃，妥善處置了PX項目引發的群體性事件。但是PX項目的后續影響和環境風險依然存在。本研究在PX事件發生兩年后赴S市展開調查，獲取了當前S市市民對PX項目的基本態度，并試圖借助本文所構建的理論框架分析影響公眾態度的諸多因素。

本研究的調查樣本采取分層抽樣和隨機抽樣相結合的方法，覆蓋了S市所屬的5個行政區，在每個行政區中，根據第六次人口普查各區常住人口數來分配調查社區數和問卷數。在選取社區和受訪對象的過程中，調查組嚴格遵循隨機抽樣的原則。調查組招募大學生訪員14人，分為7組，于2013年9月20-25日走訪了按照區劃配額隨機選取的17個社區，回收有效問卷345份，絕大部分問卷采取入戶調查的方法③。調查前對訪員就社區內的隨機抽樣方法和調查要求進行了統一講解，有效保證了了調查質量。

受訪對象中男性比例占65.8%，女性比例占34.2%，平均年齡40.68歲，六成左右的受訪對象集中在21-45歲年齡段中(見圖2)。未婚比例25.5%，已婚比例70.1%，其他(包括離異、喪偶等)4.4%。受教育程度分布如圖3所示，近半數的人接受過大?；虼髮W本科教育。

圖2　受訪對象年齡分布圖

圖3　受教育程度分布圖

在S市的調查中，對PX項目持反對態度的人數比例達到73%，堅決反對PX項目達到40%(見表2)，均值為1.99④，標準差為1.027，這說明公眾態度高度偏向于反對項目建設，而且這種反對的態度會轉化為一定形式的抗議行動。在所有持反對態度的人群中，會采取“到政府部門靜坐請愿”、“到公眾場合散發傳單”、“組織示威游行”等較為激進的抗議行動的人數比例分別是95.7%、98.4%、93.3%，而訴諸于“到居委會、街道辦事處反映情況(86.6%)”、“到政府信訪部門反映情況(83.0%)”、“向新聞媒體曝光(77.9%)”、“在網絡上發表反對選址的觀點(68.8%)”等較為溫和的利益表達方式的比例明顯較低。這表明危險的工業設施帶來的潛在環境沖突仍然比較突出。當然，這些政治參與的意愿帶有很強的主觀情緒，真正轉化為實際抗議行動還會受到參與時間、參與成本等客觀因素的制約，正如“態度—意愿—行為”模型(attitude-intention-behaviour model)所指出的：盡管多數人對可能帶來負面影響的危險設施持反對態度，但是真正轉化為實際的具有廣泛社會意義的政治參與行動的概率仍然很小，大部分人采取網絡表達、與親朋好友討論等

分散的、間接的行動，其政策影響力十分微弱。在大部分的實證研究中，積極的政治參與與那些反映心理卷入的變量相比，與其他所有研究變量的相關性總是要小得多。因此，調查中雖然詢問了受訪者的政治參與行為，但在本文的分析中核心的被解釋變量是公眾對PX項目所持的態度。

表2　S市市民對本市建設PX項目的態度

四、實證結果及討論

1.風險感知對公眾態度的影響

風險感知是公眾主觀感受到的危險設施可能帶來的潛在風險，從我國典型的環境群體事件案例來看，風險感知在促使公眾走上街頭表達反對意見方面起到了主導作用。在PX事件過程中，PX對健康、環境的危害性信息廣泛流傳，成為塑造公眾態度的主要因素。本研究采用心理量表范式對風險感知水平進行測量，考察了公眾對歷次PX事件中廣為流傳的負面信息的認同程度，如“PX有劇毒”、“PX極易燃燒爆炸”、“PX致癌的可能性很大”、“PX的生產可能散發出毒氣，嚴重污染空氣”等，其中也包括少量反向題，如“PX項目生產一般安全性很高”。針對風險感知的量表共14題，具有較高信度。

表3　S市市民公眾對PX項目風險感知情況(N=345)

注：a)問卷中對從完全不同意到完全同意的賦值是1至5，針對正向刻畫風險的題項，得分越高，說明公眾感知到的風險水平越高。b)本表中標注“反向題”的題項描述的是安全性，在計算均值時已將該題進行反向計分，同樣的，該題的均值越高，代表所感知到的風險水平越高。

表3對S市公眾的風險感知情況進行了描述性統計。從表3中可以看出公眾認為PX項目造成風險最高的是引發的廢氣、廢水等環境污染，其次是對PX毒性帶來的健康風險，對致癌性的恐懼尤為突出，再次是對生產過程安全性的擔憂，如發生爆炸等事件。而在許多主流媒體中宣傳的“PX的毒性和汽油煤油差不多”、“PX的可燃性和煤油差不多”以及“PX的致癌性與咖啡、咸菜等物質相同”⑤等類比式的風險溝通信息在塑造老百姓的感知水平方面作用十分含糊。風險感知水平與公眾態度之間的相關性符合經驗的預期，即感知到的風險越大，公眾對PX項目的支持程度越低(見表4)。

表4　風險感知與公眾態度之間的相關性

注：**在.01水平(雙側)上顯著相關。*在0.05水平(雙側)上顯著相關。

2.政府信任對公眾態度的影響

在本研究中，信任的具體對象聚焦在對本市政府(local government)的信任。信任分為一般信任(general trust)和具體信任(specific trust)。一般信任是指對當地政府的總體信任水平，具體信任是特指公眾在危險設施選址這一具體問題上對政府控制風險的意愿和能力的信任程度。調查問卷中既考察了公眾對本市政府的一般信任，同時也將信任進一步分解為公眾對政府的決策水平、信息真實、監管水平等具體的方面，均采用5點量表，得分越高說明信任程度越高。問卷中描述公眾對政府信任程度的題項有7題，，表明各題項對信任的測量具有較高信度。從表5可以看出，S市公眾對政府信任程度的各項評分均稍低于中間值3分，略偏向于不信任狀態。在不涉及具體問題的一般信任上，公眾對政府的信任程度最高，一旦具體到引發沖突的PX項目上，公眾對政府的信任程度有所下降，43.2%的市民表達了對政府不信任的態度，34.2%的市民持中立態度，而信任進一步細化為對具體決策能力、監管水平、信息發布等問題上，市民表達出的信任程度進一步下降，不信任的比例分別上升為52.8%，55.4%和55.4%(見表5)。

表5　S市公眾對政府的信任程度

現有研究表明，當總體信任程度較低時，危險設施選址常常遭遇更為激烈的地方抗議，本文的調查結果支持這一結論。公眾對政府信任程度與對PX項目的支持程度呈顯著正相關關系(見表6)，公眾對政府的信任程度越高，對PX項目的建設越表現為支持。相對于風險感知與公眾態度之間的相關性而言，對政府的信任程度對公眾態度的影響更為明顯，大部分相關系數均高于風險感知與公眾態度之間的相關系數。這在一定程度上揭示出，公眾對選址決策模式的理解和信任程度在塑造公眾態度方面起到了很大作用。當前，在發生過PX事件的城市中，公眾對政府的信任程度較低，信任的建立和鞏固具有“易毀難立”的特征，因此，政府應盡快加強信息公開和風險監管以重建信任，在信任的環境下開展風險管理更容易得到公眾支持，從而也降低了引發社會風險的可能性。

表6　政府信任與公眾態度之間的相關性

注：**在.01水平(雙側)上顯著相關。

3.經濟訴求對公眾態度的影響

危險設施選址的一個困難在于新建設施對風險進行了不均勻的分布，一部分人從設施建設中獲得收益，另一部分人承擔風險。經濟學家對這種利益分布不均的問題提出了經濟補償的解決方案，在實踐中也得到了廣泛運用。本研究初步測試了通過經濟補償方式化解選址沖突的可行性。在本研究中，根據不同的補償方式和補償數量共設計了5種補償方案，分為一次性補償1萬、3萬或10萬以及連續性補償每月100元或每月500元，補償對象為設施半徑3公里以內的周邊居民，均以家庭為補償單位。

表7　S市公眾對經濟補償方案的接受程度

表7的結果顯示S市公眾對經濟補償方案持抵觸態度，甚至惡化了公眾對待PX項目的態度。在沒有經濟補償的情況下，公眾對PX項目的態度均值為1.99，偏向于反對項目建設，而令人驚訝的是，無論采取哪種類型的經濟補償，公眾對PX項目的支持程度均呈現下降趨勢，而且堅決反對的人數比例明顯上升，即使一次性補償數量達到10萬元也不能化解選址問題中的激烈矛盾。從現有文獻來看，經濟補償方案的有效性取決于特定的選址背景(context)，大致可以分為三種情況：(1)如果受到質疑的設施沒有對選址社區產生十分嚴重的風險，那么補償一般會有助于選址的成功。這種低風險的設施的例子包括監獄和機場等；(2)對于風險較大的設施而言，即使是十分慷慨的補償包也根本沒有任何效果；(3)在一些案例中，如果設施看起來風險很大，那么補償的增加會降低對設施的支持度。本文的研究為最后一種情形提供了經驗證據。當然值得注意的是問卷中提及的經濟補償方案都是基于假設的前提，在受訪者看來方案實施的可能性十分質疑，而面對有兌現可能的經濟補償方案則需要進行專門研究。

五、政策含義

近年來，與危險設施選址相關的鄰避事件此起彼伏，有的借助于新媒體作用還在全國范圍內造成廣泛影響，使得在我國當前的經濟社會發展中比較重要且相對安全的工業項目、公共項目無法“落地”，并引發一系列社會風險，對政策制定和公共治理提出了嚴峻挑戰。然而，“鄰避主義”是一種十分通俗但過于籠統的說法，難以揭示鄰避事件主體的態度和行為的形成機制。本文以PX項目為例，初步探索了風險感知、政府信任和經濟補償三大因素對形成公眾危險設施選址態度的影響，試圖通過對事件主體的分析破解鄰避困局。

研究結果表明，隨著城鎮居民生活水平的日益提升，公眾對環境、健康領域的風險高度關注，這是危險設施選址問題具有較低“燃點”的一個重要的社會心態基礎。以發生過PX事件的S市為例，對PX項目持反對態度的人數比例達到73%，并有較大可能轉化為上街游行、靜坐請愿、散發傳單等非正常的利益表達行為。這意味著，在未來城鎮化、工業化進程中，與環境和健康安全相關的危險設施選址仍然具有較高的社會風險，必須通過有效的措施加以防范。

本文的研究表明，風險感知和政府信任在形塑公眾態度方面產生了重要作用，具體來說，公眾感知到的風險水平越高，對政府監管風險的意愿和能力的信任程度越低，公眾就越傾向于反對危險設施的選址。針對S市的調查表明，公眾對PX項目的風險感知主要體現在對環境污染、健康損害方面的擔心，其次是易燃爆炸、安全事故方面的擔心。特別值得注意的是，大眾媒體廣泛宣傳的“PX的毒性和汽油、柴油差不多”、“PX的致癌性與咖啡、咸菜等物質相同”等內容并沒有受到公眾的普遍理解和接受，這提示來自科學界與公眾的風險溝通(risk communication)需要借助于更加通俗易懂的形式以消除公眾對安全的擔憂。西方工業化國家在長期的危險設施選址實踐中提供了一些相對有效的風險溝通策略，如生產廠區的開放參觀、安全防護和安全管理措施的宣傳、生產安全性的科學評價等，提供直觀、可信的信息資料和科學依據，從而引導公眾理性看待風險。

從風險感知與政府信任的相對重要性上來看，政府信任與公眾態度的相關性更強。這意味著，公眾對鄰避設施的反對態度不僅僅是由于“不安全”，還來自于“不信任”。在S市中，公眾對本地政府的信任程度不容樂觀，具體到PX事件上，在五分制量表中，公眾的信任程度僅為2.66，偏向于對政府的不信任。這種不信任具體體現在對政府風險監管績效、信息發布和決策能力上。這說明，重建政府信任是當前緩解選址沖突重要努力方向之一。政府信任的提升依賴于長期良好的安全記錄、企業和有關政府部門對重特大事故的有效應對等，特別重要的是要通過多元治理的模式，開放公眾參與的選址決策的渠道，通過溝通理性解決“信任差距”以促成矛盾的化解。

通過假想的經濟補償方案化解選址沖突的作用很不理想。無論是采取一次性補償，還是連續性補償，一次性補償金額提高的10萬元時，公眾的接受程度都很低，甚至產生明顯的抵觸情緒，公眾對PX項目的反對率不僅沒有降低反而出現明顯上升。這反映了隨著收入水平的提高，公眾將環境和健康安全方面的需求至于經濟需求之上，同時也說明經濟補償方案在選址問題中的作用機制尚不明朗。從理論上看，經濟補償方案在解決選址問題中的作用存在很大爭議，一方面經濟補償的方式方法容易引起爭議，讓公眾產生“收買”、“賄賂”等不良感受，容易產生抵觸情緒，另一方面，研究者指出經濟補償在一定程度上“擠出”了公眾出于社會公德心愿意承擔一定風險的內在動機。從本研究的初步分析來看，在PX項目被明顯“污名化”(stigma)的地區經濟補償手段已難以奏效。因此，試圖通過經濟補償解決選址問題的方案應該慎之又慎。

作為一項探索性的研究，本文還具有以下方面的不足，亦可作為下一步研究努力的方向：第一，人口學特征分析仍需細化。本文針對所有樣本分析了公眾態度的形成，但是年齡、性別、受教育程度的差異可能會對鄰避設施選址態度產生影響。下一步的研究中如果能對不同人口學特征的人群態度展開研究，將能為基于人群分類的風險溝通策略提供極大的參考價值；第二，城市樣本的代表性。本項研究僅選取了已經發生過PX事件的一個城市展開調查，由于已經發生過PX事件，PX項目在該市被高度“污名化”，這使得公眾總體上持有反對態度。這種情況在其他有類似項目布局的城市中是否一致，有待通過更加廣泛的調查樣本加以分析。最后，從理論上看，風險感知與政府信任之間存在比較復雜的相關關系，在一些研究中政府信任被視為是風險感知的一個解釋變量，而本文并未對這兩者之間的相互作用展開分析，在后續的研究中可以通過結構方程等方法，對政府信任與風險感知之間的相關性及影響路徑展開更為深入的研究。

①PX項目即對二甲苯石油化工項目。對二甲苯以液態存在、無色透明、氣味芬芳，屬于芳烴的一種，是化工生產中非常重要的原料之一，可用于生產滌綸纖維，也用作涂料、染料和農藥等的原料。2007年以來，我國廈門、大連、寧波、茂名等多個城市發生了公眾反對PX項目選址的抗議事件，導致相關的PX項目停建或緩建。

②由于PX事件的敏感性，本研究僅對PX項目選址中公眾態度和風險認知等情況展開學術討論，不涉及對事件本身的評判，故隱去具體城市名，以S市代替。

③在選取的17個社區中有3個社區補充了一定數量的在社區公共空間的隨機攔訪，主要是由于這些社區中外來住戶較多，住戶之間的信任度較低，入戶調查的拒訪率很高。

④公眾對PX項目態度的量表計分方法為：堅決反對=1，反對=2，中立=3，支持=4，堅決支持=5，數值越小表明反對程度越高。

⑤根據國際癌癥研究機構(IARC)的認定，PX與咖啡和咸菜同屬第三類致癌物，即“對人類致癌性的證據有限，對實現動物致癌性證據并不充分”。

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〔責任編輯：寧巖〕

注：

Study on the Determinants of Public Attitude to Hazardous Facility Siting

LiuBing

Abstract:NYMBY conflicts caused by hazardous facility siting are pervasive across different countries with different economic structure, social context and political regime. Deep concern and intensive protest lead to policy dilemma for siting. Based on literature review, this article focuses on three types of factors impacting on public attitude: risk perception, trust in local government and economic claim. An exploratory study is carried out drawing on survey data with 345 samples from populace in City S where protest against on PX project had ever taken place. In this survey, 73% of respondents oppose to PX project siting in their city. Risk perception is negatively related to public attitude while trust in local government has positive impact on public attitude. Compared to risk perception, the association between trust in government and public attitude is more strongly related. Public resist supposed several compensation packages. This article suggests rebuilding trust in institutes responsible for risk regulation and extensive and effective risk communication with public in order to prevent NYMBY conflict.

Key words:hazardous facility siting; NYMBY conflict; public attitude; the determinants of public attitude

作者簡介劉冰，北京師范大學中國社會管理研究院/社會學院副教授，清華大學公共管理學院中國應急管理研究基地兼職研究人員北京 100875

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.009

中圖分類號D63；C914

文獻標識碼A

文章編號1001-8263(2015)12-0062-08