“六權治本”的法治路徑研究

閆斌

〔摘 要〕 “六權治本”是山西省委面對嚴重腐敗問題而提出的一項法治反腐方略，它也是習近平同志法治反腐思想在地方運用的有益嘗試。具體而言，六權治本是指“依法確定權力、科學配置權力、制度約束權力、陽光行使權力、合力監督權力、嚴懲濫用權力”。在“六權治本”的法治反腐實踐中，我們總結了三條主要經驗，分別是：以法治控權作為反腐的核心、以法治思維和法治方式來預防和監督權力腐敗、以民主制約權力。在未來的“六權治本”反腐實踐中，我們應當繼續推進政府權力清單制度、繼續鼓勵人民群眾通過合法途徑監督權力、繼續推廣因地制宜的法治反腐思路。

〔關鍵詞〕 六權治本；法治反腐；權力制約；權力監督

〔中圖分類號〕D262.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-1676（2016）02-0010-05

一、“六權治本”的法治內涵分析

“六權治本”是山西省委面對山西嚴重腐敗問題而提出的一項法治反腐方略。在山西省委十屆六次全體會議上，王儒林同志代表山西省委常委會對“六權治本”思路作了深刻而明確的闡述：“完成‘凈化政治生態，實現弊革風清，重塑山西形象，促進富民強省的目標任務，必須堅持依法治理、標本兼治，按照依法確定權力、科學配置權力、制度約束權力、陽光行使權力、合力監督權力、嚴懲濫用權力的‘六權治本思路，把權力真正關進制度的籠子里?！笨梢?，“六權治本”法治反腐實踐立足山西，以權力制約為主要手段，以凈化山西政治生態為主要目標。

“六權治本”是地方反腐實踐借鑒和深化習近平同志法治反腐思想的一次有益嘗試。形象地來說，習近平同志法治反腐思想的核心就是：“把權力關進制度的籠子里”，也就是要加強權力運行的制約和監督，其手段就是“要善于運用法治思維和法治方式”，而“六權治本”的實質就是運用法治思維和法治方式來加強對權力運行的制約和監督。

“六權治本”不是字面意義上的用六種權力來根治腐敗，而是以六種手段來規制權力走向法治化的軌道。具體而言，這六種規制權力的手段分別是：（1）依法確定權力。西方的法治理論認為政治權力來源于人民的賦予，并應當以憲法和法律加以確定，因此，凡是沒有依法確定的權力在根源上都不具有正當性。依法確定權力既是職權法定原則的要求，也有助于界定權力運行的邊界，防止權力濫用。山西省近年來大力推行地方各級政府工作部門的權力清單制度和責任清單制度就是為了依法確定政府權力的運行邊界。（2）科學配置權力。權力作為一種稀缺性的資源也存在科學配置的問題，權力配置得當有助于行政效能的提高，權力配置不當不僅會造成庸權懶政的現象，而且還可能滋生腐敗。因此，科學配置權力既是權力效能化的要求，也是實現權力制衡的必由之路?？茖W配置權力要求避免決策權、執行權、監督權的過度集中，要實現分級授權、分崗設權，達成權力協調和監督的統一。（3）制度約束權力。馬克思·韋伯曾將權力分為三個類型，分別是以傳統慣例為基礎的傳統權力、以領袖魅力為基礎的超凡權力、以制度和理性為基礎的法定權力，現代法治理論贊賞第三種權力類型，這是因為以制度和法律作為權力的基礎，并以此約束之，能擺脫人治的不確定因素，使權力運行在法治的軌道上。以制度約束權力要求我們不斷完善黨內法規、建立健全各項規章制度，使得法律和黨內規章制度合力約束權力。（4）陽光行使權力。對權力而言，陽光是最好的反腐劑，實現權力公開是確保權力清廉的底線之一。陽光行使權力要求政府機關在權力行使中以公開為常態、不公開為例外，不斷開拓權力公開的途徑，拓展權力公開的范圍，規范權力公開的程序，使得權力運行始終在社會媒體和公民大眾的視線之中，這樣才能有效防止權力腐敗問題的發生。（5）合力監督權力。權力監督不能只依靠黨內監督，應該鼓勵更多的社會力量加入到對政府的權力監督中來。不僅要充分發揮制度內的行政監督、司法監督、審計監督的作用，更要重視制度外的輿論監督、社會監督。（6）嚴懲濫用權力。權力的事前監督和事后懲罰二者缺一不可，權力的事后懲罰可以驚醒和震懾權力行使者時刻保持清廉之心，達到一般預防的目的。我省為了達到嚴懲濫用權力的目的，不斷加大巡視工作的力度，健全和完善責任追究機制，在較短的時間內揪出一批嚴重腐敗分子，維護了我黨在人民群眾中的形象。從以上分析，可以看出，“六權治本”貫穿了權力法治化的整個過程，也就是囊括了權力賦予的法治化、權力行使的法治化、權力監督的法治化。

二、“六權治本”的法治經驗總結

目前，“六權治本”的權力制約機制已經在山西省的反腐敗斗爭中發揮了重要作用。實踐證明，“六權治本”的法治路徑實現了權力的“有限性”和“有效性”，因此， “六權治本”的地方法治反腐經驗值得在更大范圍內加以推廣。我們非常有必要對“六權治本”的法治經驗進行總結和提煉。

（一）法治控權是反腐敗的核心點

“六權治本”是以法治思維和法治方式治理地方腐敗問題的有益嘗試。學界普遍將制約權力腐敗的路徑總結為三種模式，即權力控權、道德控權、法律控權。這三種模式不是孤立的，而是相互交織、彼此滲透、各有側重。第一種模式是權力控權，這種模式側重以政治手段防止和監督腐敗，也就是在科層制權力模式下的上級對下級權力運行進行制約的模式，這種控權模式優點在于效率極高、見效極快、針對性強，缺點是對上層權力缺少約束，容易造成權力集中和個人崇拜，在上層權力同時存在腐敗的情況下，下層權力必然缺少制約，從而造成普遍腐敗的局面。第二種模式是道德控權，這種模式依靠倫理道德對執政者達成心理上的控制從而實現權力制約，比如我國古代儒家思想就強調愛民、利民、仁政、德治，孔子認為“為政以德”，孟子認為“唯仁者宜在高位”，時至今日，這些思想仍然影響著我們的權力觀和價值觀。道德控權將權力制約的實現寄托于執政者本身的道德自律和自我約束中，它的優點是推行的成本低、適用的范圍廣，缺點是依靠道德自律來反對腐敗可能對執政者個人覺悟要求過高，同時缺乏必要的強度和約束力。第三種模式是法治控權，這種模式是通過法治理念和法治手段來規制權力、監督權力，防止權力濫用和權力腐敗。早在戰國時期，韓非子就表達了對法治控權的推崇：“故審得失有法度之制者，加以群臣之上，則主不可欺以詐偽；審得失有權衡之稱者，以聽遠事，則主不可欺以天下之輕重”。英國法學家布萊克通也曾經說：“國王不應服從任何人，但應服從上帝和法律”?，F代民主國家的法治控權強調依法治國、依法執政、憲法至上、法律至上，相較于以上兩種控權模式，它的剛性較強，也更具有制度的嚴密性和規范性，規制權力的手段具有他律性和權威性，因而，這種模式有明顯的優勢。同時，我們還應當注意到法治控權并不排斥權力控權和道德控權，法治控權以憲法和法律確定權力的合法性和正當性，這樣才能使得權力控權的根基更加深厚；法治控權還將倫理道德的合理內核融入法律制度之內，以規范化的法律制度施行具有強制性、他律性的控權手段。因此，從某種角度來看，法治控權是權力控權和道德控權法律化和制度化的表現形式。事實上，在防止腐敗問題、制止權力濫用的問題上，法治控權必須充分依靠并高度重視權力控權和道德控權的綜合運用，只有這樣，才能實現治理反腐敗問題的標本兼治。

“六權治本”的法治反腐模式的成功正是主要依靠法治控權而得以實現的。在“六權治本”所強調的“依法確定權力”中，權力運行的邊界要依靠法律的嚴格確定；在 “科學配置權力”中，權力的科學化配置的主要標準和依據也是法律；而“制度約束權力”中的“制度”也主要是指法律制度。因此，依靠法治控權反腐是“六權治本”的一條主要經驗。

（二）運用法治思維和法治方式來預防監督權力腐敗

作為一種內涵豐富的理論學說，“法治”從來都是 “一個無比重要的、但未被定義的，也不是隨便能定義的概念?！盵1]最早的法治定義，也是影響力最大的定義是亞里士多德所說的“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定的良好的法律?！盵2]而洛克將法治歸結為三條原則，其中第一條就是“國家必須以正式的法律來統治”。[3]可見，法治國家依靠法律來統治，法治國家的權力運行也必須在法治的軌道中。

在承認和重視法治的基礎上，“法治思維”被認為是“執政者在法治理念基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程?！盵4]與法律思維相對的是權力思維，權力思維顯示的是權力崇拜和權力至上，執政者一旦錯誤樹立了權力思維，就會在思考和處理問題時以權力運用為核心，如果時態緊急或者執政者本身素質不高，此時就極有可能出現權力超出邊界甚至是被濫用的現象。在法治思維和權力思維的對比中，我們發現，法治思維往往優于權力思維。在制約權力濫用和權力腐敗的問題上，我們要善于運用法治思維模式來思考問題和解決問題，按照法治思維的路向，執政者所擁有的權力事先經過法律的確定，在權力運用過程中也接受法律的監督，因而始終處在法治的軌道中，即使發生權力濫用和權力腐敗的現象，也是以法律的手段來加以懲處。這種權力控制的思維就是“六權治本”帶給我們的最寶貴的經驗之一。

法治思維的外在表達就是法治方式，法治方式可以被直觀理解為運用法治思維來解決處理問題的那種行為方式。法治方式不能被簡單地等同為依法辦事，依法辦事是依照法律文本的規定辦事，而法治方式內含法律精神、法律邏輯、法治規律，絕不是簡單地對法律文本的外化和描摹。比如，交警在處理交通違章之時，如果遇到車上有危重病人必須緊急就診的情況，如果是簡單的依法辦事，那可能應耗費大量時間來處理相關事宜，這樣就可能會耽誤病人的病情，而如果依照法治方式，運用法治思維，那么交警就應當先允許當事人就診，之后再依照法律規定進行相應的處罰，如果事出緊急、情有可原，還可以減輕或免除處罰。也就是說，我們在做決策和處理問題的時候，應當按照法律的精神辦事，而不是呆板地遵守法律文本。從另一方面來看，法治方式還意味著處理問題之時，摒棄以往的那些在特權思維和人治思維影響下形成的錯誤想法，比如“找熟人”、“走關系”等想法。法治方式有助于我們按照法治規律、法治秩序行事，避免因執法者情感上的個人好惡或關系上的親疏遠近而肆意枉法。因此，按照法治方式行事是實現權力公平和維護權力權威的基礎性條件之一。

（三）民主是權力制約的基本方式

民主表達了人類對真理的熱愛與執著，集中了人類政治文明的優異成果，它是無數理論家和政治家的智慧結晶，是在作為歷史創造者的廣大人民的大量社會實踐中孕育而成的一朵奇葩，因此，從民主誕生之日起，它就被不斷地稱贊和謳歌。從政治學的角度看，民主本身就是對權力運行的一種優良設計，它強調讓廣大民眾掌握國家權力，從而防止少數人對權力的獨占，實現權利對權力的有效制約。民主是制約權力的基本方式，同時也是權力制約的最終目的。民主張揚了人的自由本性和法治的本來價值，它從根源上有效約束了權力的擴張和濫用，為人的尊嚴的維護和權利的全面擴展提供了可能性，實現民主是人民幸福和國家繁榮基礎。權力制約應當以法治的形式不斷推進，而法治應當建立在廣大民眾普遍認同和自愿參與的基礎上，只有以內含法治思維、法治邏輯、法治方式的民主制度夯實權力制約機制，權力才有可能得到有效制約。反觀現實，許多權力濫用和腐敗問題、權力越位和缺位問題都是在民主監督的前提下得以曝光和最終解決的。前者如2008年發生的“南京最牛房管局長案”①，由于廣大網友的普遍關注和持續揭發，周久耕的腐敗問題被追查； 后者如2016年初發生的“哈爾濱天價魚事件”②，常年在旅游景點載客的北岸漁村飯店由于監管部門的權力缺位，長期疏于管理，在被廣大網友廣泛關注和批評之后才開始履行相應地職責。

“六權治本”中所強調的“陽光行使權力”和“合力監督權力”就是倡導以民主的形式來制約權力濫用和權力腐敗?！瓣柟庑惺箼嗔Α币筇岣邫嗔π惺沟耐该鞫?，要求權力運行始終處在民眾的注視和監督之下。而“合力監督權力”鼓勵廣大民眾加入到權力監督中來，也體現出了民主監督權力的思路。

三、“六權治本”的法治道路展望

“六權治本”的法治控權理念對凈化山西省的政治生態和深化當地的黨風廉政建設已經發揮了重要作用，法治控權的理念已經開始深入人心，廣大干部自覺接受權力監督的意識也不斷增強。面對可喜的成績，我們不僅應當戒驕戒躁，更應該清醒地思考未來 “六權治本”的法治道路應當在哪些方面繼續加以推進。筆者認為，至少有如下幾個方面：

（一）繼續推進政府權力清單制度

有限政府的相關理論，是權力清單制度的理論淵源。有限政府是國家實行憲政的首要條件之一，它主要是指政府自身的規模職能、權力范圍、行為方式應當受到憲法和法律的嚴密制約和有效控制。結合法治理論來理解有限政府，意味著政府的行為方式應當嚴格遵循“法無授權不可為”的原則?！皺嗔η鍐巍本褪钦块T將憲法和法律法規已經授權的權力事項歸納整理為一張清單，通過媒體或網站向社會公布，并且接受民眾監督。凡是沒有被納入權力清單的權力事項，政府都不得肆意妄為，一旦行政機關在權力清單之外越權行政或管理即構成違法，行政相對人可以行政訴訟的方式確認其違法或無效。顯然，權力清單制度防止權力越位、督促權力缺位，實現了權力法治和權力公開化，有助于實現對權力的有效制約。

山西省從2014年12至今，一直努力建立、完善、推行權力清單制度。山西省政府在全省范圍內全面清理行政權力，對于法定行政機關或組織實施的對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的各類具體行政行為進行了全面而科學的清理工作。在清理過程中，凡是沒有法律法規授權的行政權力和變相實施審批的事項一律被取消，對直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，下放基層管理。對于沒有被清理的權力事項，各級行政機關還以列舉的形式在互聯網上加以廣布，并接受社會監督。在權力清單之外，不允許政府機關越權行事，在清單之內，政府機關必須按照高效便民、規范快捷的原則主動減少內部運轉時間，高效履行權力職責。

在未來的權力清單制度完善和推行過程中，還需要進一步細致梳理各個行政部門的應盡之責，并且要將權力的行使和責任的承擔對應起來，建立健全相應地追責機制，重點懲治那些越權違法行使和行政不作為的現象。

（二）繼續鼓勵人民群眾通過合法途徑監督權力

如何防止權力濫用和腐敗，古今中外的理論家和政治家們進行過深入的研究和實踐。時至今日，當代中國的權力監督體系已經非常嚴密，主要包括執政黨監督、國家監督、社會監督等三大體系。執政黨監督體系主要是依靠層級嚴密的黨的紀律檢查委員會；在國家監督體系中，人大、政府、檢察院、法院之間存著監督關系，國家的行政監察機關與黨的紀律檢查機構共同對國家工作人員和共產黨員進行權力監督，各級人民檢察院是法定的法律監督機構，檢察院內設反貪污賄賂局，它們承擔著法治反腐的主要使命；在社會監督體系中，又區別為建制化的監督和非建制化的監督，前者主要是指政協、民主黨派、群團組織的監督，后者主要是指人民群眾通過合法途徑監督權力。

在當代中國，人民群眾監督權力最有效和有力的途徑莫過于通過行使網絡言論自由權對權力實現監督?！熬W絡言論自由權就是一種控權渠道，其能夠有效地限制國家的權力，防止國家權力的濫用，建立有限政府?！盵5]網絡言論自由權對權力的制約是“以權利制約權力”的典范，廣大民眾通過行使網絡言論自由權對國家權力的運行軌跡進行長期的監督，一旦權力誤入歧途，侵犯了公民權利，或者出現權力越位和缺位的現象，民眾就會自發自覺地在網絡上發表自己的看法，提出有針對性的批評和建議，這些看法、批評、建議如果在短時間內形成傾向性的言論浪潮，必然會以“眾口鑠金”的效力對權力失范形成震懾，以達到矯正和監督權力的效力。按照德國法哲學家哈貝馬斯的商談法哲學理論，公民行使網絡言論自由權對國家權力的監督實質上是公民在公共領域之內就權力運行問題進行的理性商談。正如哈貝馬斯所言：“我們從權利引出用法律形式來組織的統治，這種統治的實施是應該同合法之法相聯系的。當然，一旦法律被反思地運用于默默地預設著的政治權力，事實性和有效性之間的張力就轉向了另一個向度：它又回到了法治地構成的政治權力的本身?！?[6]在商談過程中，作為商談主體的廣大民眾承擔了必要的語用學前提，具有對己對人的責任能力，商談活動得以自主和真誠地進行，從而在交往權力的作用下，避免了權力濫用和權力腐敗的發生。

另外，我們還應當看到，廣大公民行使網絡言論自由權監督權力，必須在法治的軌道內進行，超出必要限度，無端造謠、謾罵政府工作人員，或者以雇傭“網絡水軍”的形式影響大眾對特定事件的判斷，這些不理性或者非法的方式超出了法律的底線，不應納入權力監督的范疇，還應當受到法律的嚴懲。

（三）繼續推廣因地制宜的法治反腐思路

面對山西集體塌方式腐敗問題而提出的“六權治本”反腐方略是在充分調研地方腐敗特點、挖掘腐敗根本原因的基礎上審慎制定的。王儒林書記曾對山西腐敗問題的特點和根源作出了精辟論述，他指出：“山西腐敗的三個特點是量大面廣、集體塌方式腐敗、嚴峻復雜。山西腐敗主要原因一是黨不管黨，沒有從嚴治黨；二是沒有從嚴治吏，權力失控；三是沒有擰緊總開關，道德塌方；四是沒有從嚴查處?！雹勖鎸谰瘮栴}，“六權治本”的法治反腐方略在山西已經初見成效，這得益于我們抓住了山西省腐敗的特點和根源，未來我們還應當繼續深入結合地方腐敗特點進一步加以優化。比如說，我們可以嘗試進行地方反腐敗立法，將許多地方腐敗問題加以總結和抽象，邀請法學和政治學的專家學者和人民代表、政協委員進行充分的協商和論證，以充滿地方特色的反腐立法應對特有的地方腐敗問題；我們還可以結合地方反腐特點廣泛開展反腐廉政教育，比如在對官員進行廉政教育的同時，還要針對官員家屬進行適當的廉政教育；針對特定資源行業的大面積塌方式腐敗，應當給予重點關注，充分發揮市場在調節資源配置中應有的作用，防止權力過分干預資源配置，如有必要，應對這些行業和大型國企進行定期的巡視。

注 釋：

①周久耕，原南京市江寧區房產局局長，2008年被廣大網友曝出其抽1500元一條的天價香煙，戴名表、開名車等問題，引起社會輿論極大關注，被稱為“最牛房管局長”。2009年10月10日，江蘇省南京市中級人民法院作出一審判決：周久耕犯受賄罪，判處有期徒刑11年。

②此事件的起因是2016年2月一名常州游客陳巖在哈爾濱市松北區北岸漁村飯店被“宰”。哈爾濱市松北區相關部門起先回應“涉事飯店明碼標價不違規”，高價是經營者自主制定的市場調節價。后經廣大網友普遍關注和揭發，哈爾濱松北區相關部門進行認真調查后，針對已核實的該飯店存在不以真實名稱提供服務、餐飲許可證過期等問題，已責令其停止經營活動，并依法依規按程序進行行政處罰。

③王儒林同志在2015年3月6日十二屆全國人民代表大會第三次會議期間的山西代表團開放團組活動中回答記者提問時提出了以上觀點。

[參考文獻]

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責任編輯：郭麗娟