論加強新形勢下政法委員會工作的法理依據

許曉偉

〔摘 要〕 政法工作對于維護國家安全和社會穩定發揮了至關重要的作用，政法委員會是各級黨委對政法工作實行領導的黨內職能部門。然而，關于政法委員會的存廢之爭使得人們對其產生了片面的認識，不利于政法委員會開展工作，亟需對這種片面的觀點予以糾正。加強新形勢下政法委員會的工作有其必要性和正當性，不僅是建設平安中國，更是建設法治中國的必然要求。然而，我們也要直面政法委員會存在的問題，從法治原則的角度對其進行完善。

〔關鍵詞〕 政法委員會；必要性；正當性；法治原則

〔中圖分類號〕D926 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-1676（2016）02-0072-04

2016年1月22日，中央政法工作會議在京召開，習近平總書記指示，全國政法機關要增強憂患意識、責任意識，防控風險、服務發展，破解難題、補齊短板，提高維護國家安全和社會穩定的能力水平，履行好維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責使命。 [1]政法工作對于維護國家安全和社會穩定發揮了至關重要的作用，政法委員會作為各級黨委對政法工作實行領導的黨內職能部門，肩負著重要的使命。當前面臨國際形勢復雜多變、國內經濟下行壓力加大、各類風險隱患增多的嚴峻挑戰，政法機關的任務會更加繁重，人民群眾要求會更高，加強新形勢下政法委員會工作非常必要。

一、問題及其意義

自成立之初，政法委員會就一直處在不斷的發展和變化之中。半個多世紀以來，政法委員會逐漸從一個黨內單純的法律顧問機構發展成為各級黨委領導政法工作的“實權”部門。由于政法委員會職能的不斷擴張以及其與近些年來發生的一些冤假錯案或多或少存在某些聯系，所以關于政法委員會存與廢的爭論基本沒有停止過。在這場關于政法委員會存與廢的爭論當中，主張廢除的一方觀點也各不相同。有的學者從司法職權配置的角度主張廢除政法委員會的一些具體職能，如案件拍板權和協調權[2]。有的學者認為政法委員會體制是人治的體制，不僅不利于加強黨的領導，而且與法治原則不符，主張將中央政法委員會改革為中央政法小組，同時撤銷地方各級政法委員會。[3]還有的學者從加強司法權威的角度直接指出應該“廢除政法委體制”。主張保留政法委員會者大多都直面其存在的問題，并且主張在堅持中改進政法委員會。有的學者認為政法委員會的功能在于實現黨對政法工作的領導，具體工作方式可能存在問題，應該改進和完善其工作方式，而不是專斷的要求廢除政法委員會。[4]有學者認為政法委員會在實際運作中權力的大小受到多種因素的影響，而且目前并沒有可以替代政法委員會的制度，所以目前應該對其進行改革而不是廢除。[5]關于政法委員會存廢的爭議，一方面使得政法委員會存在的問題得到深刻的討論，對于政法委員會今后的改進和發展具有重要的意義。另一方面，也使人們對于政法委員會的工作甚至其存在的必要性和正當性產生質疑，給其開展工作帶來不利影響。因此，我們亟需在理論上對關于政法委員會的片面認識予以糾正。

政法工作對于為經濟發展創造良好社會環境，維護國家安全和社會穩定發揮了關鍵的作用，政法工作的全面開展需要政法委員會的領導。首先，政法委員會作為各級黨委對政法工作實行領導的黨內職能部門，對于把好政治方向，提升政法隊伍的思想政治素質和履職能力，“確保刀把子牢牢掌握在黨和人民手中”，為經濟社會發展創造安全穩定的社會環境發揮重要作用。其次，政法委員會帶頭依法辦事，支持政法機關依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作，為政法機關依法履行職責，貫徹全心全意為人民服務的宗旨創造優質高效的服務環境。再次，政法委員會領導政法機關繼續深化司法體制改革，嚴格執法，公正司法，為全面推進依法治國建設創造公平正義的法治環境。

二、加強新形勢下政法委員會工作的必要性和正當性

（一）加強新形勢下政法委員會工作的必要性

政法委員會有其存在的必要性，這一點被很多主張廢除政法委員會者所忽略或是忽視。

1.政法委員會的存在有其理論上的必要性。政法委員會是實現黨對政法工作領導的制度載體和組織保障。[6]我國《憲法》以國家根本大法的形式確認了中國共產黨的執政地位，也就等于是肯定了黨對國家各項工作包括政法工作的領導權。黨對政法工作的領導不僅有宏觀方面的要求，而且有具體的要求。黨對政法工作領導的宏觀性主要體現在思想領導、政治領導和組織領導上。具體領導主要是組織和協調各方關系。黨對政法工作的領導并不是空洞的，大而化之的東西，需要具體部門去落實，僅僅依靠各級黨委和各政法部門內部的黨組是不能夠有效實現黨對政法工作的領導。從縱向來看，各級政法委員會扮演了黨的政策法規 “上情下達”和具體情況“下情上達”的角色，將全國的政法部門有機的聯系成為一個整體，加強了黨對政法工作的領導。從橫向上來看，各級政法委員會扮演了“以黨領政”的角色，連接了各個政法部門之間的權力縫隙，在一定程度上打破各個政法部門各自為政、難以協調的壁壘。[7]

2.政法委員會的存在有現實的必要性。第一，中國作為一個發展中國家，為了盡快擺脫貧困落后的局面，完成現代化建設，必然要選擇跨越式發展。中國自改革開放以來，用短短不足四十年的時間，走完了西方國家幾百年才走的道路。這種用壓縮的現代性來實現的跨越式發展，雖然取得了巨大的經濟成就，但是同時也帶來了許多的問題。在新的形勢下，各種矛盾仍然突出，社會治安形勢依然嚴峻。政法委員會整合了各種解決糾紛的資源，對于維護國家安全和社會安定發揮了不可替代的作用。第二，全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，依法治國的關鍵是嚴格執法、公正司法。政法機關作為執法司法的主力軍、生力軍，在全面推進依法治國的歷史進程中負有特殊責任。政法委員會作為黨實現對政法工作領導的主要形式，加強對政法各機關的領導，保證政法工作的正確政治方向發揮至關重要的作用。在具體的運作過程中，政法委員會制定全局的規劃，統籌各方，居中協調；公安機關主要負責對案件的偵查；檢察院主要負責對案件提起公訴；法院負責定罪量刑，各個部門有機配合，共同維護良好有序的社會環境，推動法治中國的建設。第三，最為緊迫的是，當前時期是全面建成小康社會決勝階段，而目前國際形勢復雜多變、國內經濟下行壓力加大、各類風險隱患增多，政法工作面臨著巨大的壓力和挑戰。政法工作肩負著為經濟發展創造良好社會環境，維護國家安全和社會穩定的重要職責，迫切需要政法委員會的領導、協調和統籌，破解當前難題，補齊自身短板，提高社會治理的整體水平，為全面建成小康社會保駕護航。

（二）加強新形勢下政法委員會工作的正當性

新形勢下，政法委員會存在的正當性源于黨的領導和依法治國的有機統一。黨對政法工作的領導是政法委員會存在的基礎，依法治國需要加強黨的領導和支持。

1.黨的領導與依法治國的有機統一是中國特色社會主義法治道路的必然選擇

黨對政法工作的領導，是中國特色社會主義最本質特征的要求，是中國特色社會主義司法制度最根本的保證?？梢哉f若無黨對依法治國的全面領導，依托黨強大統籌和協調能力，依法治國可能永遠只是一個遙不可及的夢想。黨的領導不僅是中國特色社會主義政法關系的必然要求，更是依法治國的必要前提。依法治國并不是“就法治論法治”，需要把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各個方面，是一項涉及面極其廣泛，任務極其繁重的法治工程，因此必須要有一個專門的機關來領導和協調。政法委員會的存在是依法治國的必然要求，也是依法治國基本方略得以實施的重要保障。國家權力的弱勢不僅表現在整體上國家力量的弱小，而且表現為內部各個國家機關之間實際權力運行的不平衡。在國家機關中，司法部門處于弱勢狀態，黨僅僅通過弱勢的中央政法領導小組是不能夠補強司法權的弱勢。在權力的實際運行之中，雖然人民代表大會制度是我國根本的政治制度，但是由于人民代表大會及其常委會功能弱化，不僅不能很好的實現對司法的監督，更難以對其權力予以實際上的支持。行政部門權力過于強大，經常會出現行政干預司法現象，這時往往就需要政法委員會對司法權力予以補強，來保證司法的正常運行。司法部門相對于立法和行政部門，權力小，職能弱。漢密爾頓曾指出“行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力；立法機關不僅掌握財權，且制定公民權利義務的準則；與之相反，司法部門既無軍權、又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。故可正確斷言：司法部門既無強制又無意志，而只有判斷?！?[8]在西方法治發達國家，可以通過司法獨立來對司法權的弱勢加以補強?？墒?，對于目前的中國來說，條件還不夠成熟。各項相應的體制機制還不完善，民眾普遍缺乏對法治的信仰，對法治的認同感不強，法律工具主義盛行。在這種情況下，就需要通過政法委員會來補強司法權力的弱勢，確保司法權的行使不受行政機關 、 社會團體和個人干涉，使司法權得以正常運行。

2.各級黨委通過政法委員會領導政法工作是實踐理性的產物

不可否認，我們應該學習西方有益的法治經驗，但是不能夠照搬西方的法治模式。我們走的是有中國特色的社會主義法治道路，必須堅持黨的領導與依法治國的有機統一，二者不可偏廢。從性質上來說，政法委員會是各級黨委實現對政法工作領導的黨內職能部門。在政法委員會發展的歷史上，它曾經三次被廢除過，可是每次又不得不重新恢復。黨委實行的是集體領導體制，不可能對每項工作都親力親為。各級黨委通過政法委員會，既能夠實現對政法工作政治方向的把控，又能夠使政法各機關依法行使憲法法律賦予其的職權。并且，法治建設是一個漸進的過程，必須審慎穩妥的進行。[9]各級黨委通過政法委員會領導政法各機關循序漸進的進行法治建設，統籌全局，協調各方，避免一些機關急躁冒進。事實證明，黨委通過政法委員會領導政法工作是實踐理性的產物。

政法委員會在中國特色社會主義法治建設中是不可或缺的，其正當性源于黨的領導和依法治國的有機統一，不容置疑。

三、加強新形勢下政法委員會工作的政策建議

總體來說，加強新形勢下政法委員會工作應該堅持以法治為引領，用法治原則統領政法工作，使政法工作始終秉持法治精神、體現法治要求，沿著法治軌道前進。

（一）加強關于政法委員會的黨內法規建設，補足其合法性

由于憲法和法律中沒有關于政法委員會的直接規定，但是它又是領導公檢法等國家機構的黨內職能部門，由此引發很多關于其存在合法性的爭論。政法委員會是黨的機構，而非國家機構，所以并不能用沒有直接的法律規定來否定政法委員會存在的合法性。根據1995年中共中央辦公廳轉發《中共中央政法工作委員會關于加強各級政法委員會工作的通知》的通知，規定：“各級政法委員會是黨領導政法工作的職能部門”。十八屆四中全會通過的《決定》也指出政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式?？梢?，政法委員會作為黨內職能部門，盡管法律對其沒有明確規定，但是黨內規范性文件對政法委員會作了規定，其并不是非法的機構。[10]政法工作對于維護社會的穩定極其重要，政法委員會作為黨領導政法工作的職能部門，僅僅用黨內規范性文件來規定是遠遠不夠的。由于缺乏黨內法規的規定，政法委員會的存在在黨內缺乏正式和嚴格的依據，其合法性存在不足，亟需加強。應該通過制定專門的黨內法規來規定政法委員會的職能，將政法委員會的運作程序制度化和規范化，補足其合法性。

（二）完善法治原則指導下的民主集中制運行邏輯

政法委員會受到最多的批評就是破壞司法獨立，損害司法權威。其實這與目前政法委員會的運作邏輯有關。政法委員會以民主集中制為根本組織原則?！吨袊伯a黨章程》在總綱中明確規定：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用?！薄吨腥A人民共和國憲法》第3條第1款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。民主集中制是中國共產黨領導建立新中國的根本工作經驗。它不僅是中國共產黨的根本工作原則，也延伸適用于所有國家機構，是中國共產黨和中華人民共和國的根本組織原則。民主集中制原則作為根本的組織原則，貫穿于政法工作的始終，主要體現在各政法機關工作上的分工與協調關系。既要求各個政法部門要分工負責，相互制約，同時又要求它們相互配合；既要求他們相對獨立的完成各自的工作，又要求它接受黨的領導。民主集中制原則在實際運行中，往往為了追求效率而片面強調集中，忽視民主。比如在趙作海案件中，政法委員會曾在證據不足的情況下，要求檢察院提起公訴，法院作出判決。民主集中制雖然是政法工作的根本組織原則，但是如果僅僅實行民主集中制，政法委員會就會很容易片面強調集中，侵犯公檢法等政法機關的職權，進而侵犯公民的權利。

在全面推進依法治國，建設法治中國的今天，法治原則已經是所有黨內職能部門和國家機構都必須遵循的原則。法治的基本精神就是限制公權力。美國法學家博登海默曾經指出：“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權利還是政府權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事?！盵13]法治最普遍的價值表述是公正，價值實質是尊重和保障人權。尊重和保障人權體現了現代法治所追求的公平正義的精神實質，奠定了現代法治的價值正當性的基礎。[11]要實現“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，僅僅依靠實行民主集中制是不行的，需要法治原則的保障。法治原則強調個案的公正，民主集中制強調大局意識。法治原則要求尊重和保障人權，具有控制權力、保障權利的價值內涵，可以很好地彌補民主集中制容易忽視個人權利的缺陷。政法委員會需要在法治原則的規范下運作，其自身運作邏輯需要從民主集中制轉變為法治原則指導下的民主集中制。政法委員會既要實現黨對政法工作的領導，協調各方關系，統籌政法工作，又要在法治原則的約束下保障公檢法等政法各機關實現憲法賦予其分工負責，互相配合，互相制約的職能。應該盡快制定專門的規范政法委員會的黨內法規，實現政法委員會建設的制度化、規范化和法律化，將其納入法治化的范疇，完善國家權力的配置，推動我國法治國家的建設。堅持和完善民主集中制的根本組織原則，體現中國特色社會主義政法關系的優越性，使各政法機關在工作中不會出現互相推諉、扯皮的現象，提高司法效率。只有作為黨領導政法工作主要方式的政法委員會實行法治原則指導下的民主集中制原則運作邏輯，黨對政法工作的領導和法治原則在理論上就不會再發生沖突?？梢哉f，政法委員會運行邏輯的轉變，是改進和完善政法委員會的關鍵環節。

四、結語

半個多世紀以來，政法委員會走過了艱辛的歷程。其建立、短暫撤銷到恢復和發展的曲折歷史，既與一定時期社會矛盾和治安狀況有關，更重要的是有其自身存在的必要性、正當性。在推進平安中國、法治中國和過硬隊伍建設中，政法委員會要以法治為引領，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作?？梢哉f，在新的形勢下，政法工作面臨諸多挑戰，任務極其繁重，政法委員會應該增強憂患意識、責任意識，肩負起領導政法工作的責任，把政法工作擺到經濟社會發展全局中謀劃，保證政法工作的全面開展，維護國家安全和社會穩定。

[參考文獻]

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責任編輯：徐 芳