縣域基礎設施建設公私合作的項目與模式選擇

彭程甸　祝子麗　彭至樂

【摘 要】 縣域基礎設施有非經營性、準經營性、經營性之分，PPP模式有政府主導型、政府—私人投資者主導型、私人投資者主導型之別，應秉持穩定的現金流、低風險低收益、實質重于形式、成熟盈利模式、見效快等原則，綜合考慮縣城、鄉鎮基礎設施項目與PPP具體模式的耦合?？h城、鄉鎮基礎設施建設的PPP模式應用應當選擇合適的風險分配方式、加強PPP模式應用項目的績效評價和建立PPP示范項目的“能進能出”管理機制。

【關鍵詞】 基礎設施建設； PPP模式； 項目選擇； 公私合作； 模式選擇

【中圖分類號】 F294；F810.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）21-0070-05

縣域基礎設施建設公私合作有助于加快新型城鎮化建設步伐。余華和彭程甸[1]根據區域經濟協調發展理論、國家新型城鎮化規劃和湖南省新型城鎮化規劃要求及翔實的數據分析，指出“今后相當長時期內，湖南新型城鎮化建設的重心都應定位于縣（市）和鄉鎮。湖南推進新型城鎮化建設，重點應是大力建設和改善縣（市）域范圍內的縣城及鄉鎮的基礎設施”；基于區域經濟發展不平衡的現實環境，提出“新型城鎮化過程中，縣（市）、鄉鎮基礎設施建設運用PPP模式，必須選擇一定區域、一定項目進行試點，不能短時間內全面鋪開，應當在區域、項目試點取得成功經驗后再逐步推廣”，深入分析區域選擇原則基礎上提出“明晰PPP模式應用縣（市）示范點的選擇標準”“合理引導特色城鎮作為PPP項目鄉鎮示范點”[2]的對策建議；基于基礎設施建設PPP模式應用現有制度的梳理及其缺陷的具體分析，提出了優化合同管理、行業管理、風險防范與風險分擔制度等對策建議[3]。筆者擬對縣城、鄉鎮基礎設施建設公私合作的項目選擇、模式選擇、項目與模式的耦合管理及風險分配、績效評價進行深入探討。

一、縣域基礎設施建設公私合作項目的選擇

（一）縣域基礎設施建設公私合作項目的選擇原則

1.貫徹《指導意見》和《操作指南》基本精神

為了指導政府和社會資本合作、鼓勵和引導社會資本投資公共建設領域，2014年12月國家發展改革委和財政部分別發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》?！吨笇б庖姟芬幎?，PPP模式重點適用于適宜市場化運作的公共產品和公共服務，包括市政、交通、公共服務、資源環境和生態保護等項目[4]，明確經營性項目、準經營性項目和非經營性項目應當分別適用具體的PPP模式?！恫僮髦改稀芬幎?，“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式?！盵5]根據《指導意見》和《操作指南》基本精神，有別于省域層面大力推廣運用PPP模式主要集中在“公路、鐵路、‘兩供兩治、‘兩房兩棚、城市綜合管廊、海綿城市等重大基礎設施建設”[6]上，縣城、鄉鎮引進社會資本參與基礎設施建設，可供選擇的項目主要是市政設施和旅游、健康養老等公共服務項目。

2.穩定的現金流

基礎設施建設項目的現金流是基礎設施項目籌資、投資、建設、經營活動過程產生的現金流出、現金流入及其總量的總稱。項目具有穩定的現金流說明其具有穩定的獲取現金能力、穩定的償債能力及可預期的收入能力，可以作為考量項目是否值得投資的標準?？紤]應用PPP模式的行業與區域時，應當選擇自身易于產生穩定現金流的項目以及經濟發展水平較高、政府財政較充足和社會資本較發達的地區，具體到縣城、鄉鎮基礎設施建設應用PPP模式，應限于準經營性基礎設施項目，項目具有有限經營性和盈利性且項目現金流一般不大，有賴政府支持和企業投資。

3.低風險低收益

基礎設施項目多屬準公共產品，具有前期投入大、投資周期長、投資回報率低等特點。為平衡項目投資者和社會公眾利益，一方面，政府部門應建立PPP項目風險補償機制。對于基礎設施建設應用PPP模式的項目收益預期無法達到預算目標或出現虧損的情形，經查實非投資方因素造成的，財政部門應給予項目投資者一定比例的補償，確保項目投資方的利益，確?！暗惋L險”。另一方面，應建立超額收益分享機制。當項目收益超出預期目標時，應當下調公共產品服務價格或減少財政補貼、提高財政分成比例，并將該部分收益用于提供社會公共服務，回饋社會，確?！暗褪找妗?。項目風險補償機制與超額收益分享機制都應當在合同中明確規定。

4.實質重于形式

縣城、鄉鎮基礎設施建設應用PPP模式應當實質重于形式。一要明確項目合作期限。PPP項目的合作期限，原則上應當不低于10年。必須對PPP項目“去偽存真”，嚴禁以保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，將非PPP項目包裝成PPP項目，堅決杜絕忽視項目全生命周期價值的“假PPP項目”存在。二要重視項目合規審查。項目合規包括主體合規、客體合規、程序合規，這是PPP項目評審的重要標準，國有企業和融資平臺公司不能作為政府方簽署PPP項目合同。三要構建“能進能出”的示范項目管理機制。制定示范項目的過程考核標準，對已列入示范項目名單的項目定期進行考核，對不符合示范條件或交易結構發生重大變化不能采用PPP模式的，應取消其示范資格，不能享受示范項目的各項政策優惠。四要嚴格項目的財政承受能力論證。確保PPP項目的財政支出責任能夠得到落實。

5.成熟的盈利模式

縣城、鄉鎮基礎設施建設應用PPP模式應重點考慮具有成熟盈利模式的項目?；A設施項目的盈利模式是指項目利益相關者創造價值、獲取價值、分配成本及利益的結構和機制。具有成熟的盈利模式，說明項目能夠按照一定的模式成熟、穩定運行，能夠保證項目的成功和投資的回報。應用PPP模式，政府方主要是為了實現公共利益，社會資本主要是為了獲取經濟利益，具有成熟盈利模式和商業前景的項目更具投資吸引力。

6.見效快

湖南新型城鎮化的階段目標是2020年全省常住人口城鎮化率達到58%，實現農業人口向城鎮人口轉移850萬人，相應要完成改造和新建能夠承載大量新增城市人口的基礎設施[7]。要保質保量完成該目標，時間緊、任務重?？h城、鄉鎮基礎設施建設PPP模式試點項目選擇過程中，應盡量選擇項目周期短、見效快的項目，爭取較短時間內發揮PPP模式的優勢，盡快積累縣城、鄉鎮基礎設施建設運用PPP模式的經驗。

（二）縣域基礎設施建設公私合作項目的選擇條件

縣域基礎設施建設公私合作項目的選擇條件是選擇原則的具體化。立足國家新型城鎮化規劃的指導精神以及國家發展改革委和財政部等部委關于PPP項目行業選擇的建議，結合湖南省新型城鎮化規劃的現實需求，省域內縣城、鄉鎮基礎設施建設應用PPP模式的項目應當符合以下具體條件：

1.價格調整機制靈活

公共設施的使用價格可根據地方發展和項目運營實際情況靈活調整，既保證投資方收回成本并獲取一定利潤，又確保產品價格不會過高，保證社會效益。

2.市場化程度較高

項目可以通過市場化的方式進行操作，行政干預少，項目運行高效透明。

3.需求長期穩定

投資的項目應該具有長期的需求，能有足夠的時間收回成本并盈利。

4.有規模效應

投資規模相對較大，能夠形成規模效應。

5.有穩定的現金流和成熟的盈利模式

項目建設、運營有足夠的資金支持，能夠穩定的獲取利潤和分配利潤。

6.項目周期相對較短、成本相對較低

城鎮化發展定位高，對基礎設施的需求迫切，項目周期短，能較快見到成效。成本相對較低，能夠控制投資風險，降低地方政府負擔，更好地吸引社會資本投資。

（三）縣域基礎設施建設公私合作項目的性質甄別

考察國內外已有的PPP項目，主要集中在基礎設施建設、公共服務項目建設和生態環保項目建設等領域。遵循縣域基礎設施建設公私合作項目選擇原則和具體選擇條件，湖南省域內縣城、鄉鎮基礎設施建設的PPP模式試點行業項目，可以選擇自來水廠、污水處理廠、垃圾轉運站或處理場、客運站、休閑廣場、集貿市場、中小學校、幼兒園、衛生院、敬老院、樣板街、標準居住小區12個行業項目。這些項目是國家新型城鎮化規劃和湖南新型城鎮化規劃明確要求建設的基礎設施，既符合國家項目選擇指導意見，又符合縣城、鄉鎮基礎設施建設特點，最能滿足縣城、鄉鎮居民基本需求。

根據經營性質判斷，休閑廣場是為縣城或者鄉鎮居民提供休閑娛樂服務，具有非排他性和非競爭性，是非經營性項目。污水處理廠、中小學校等項目具有一定的可銷售性和經營性，但其盈利能力不足以抵償投資，社會效益大于經濟效益，僅靠市場化機制無法完成建設經營目標，而且縣城和鄉鎮的污水處理廠、中小學校等設施，規模小、使用率低，需要充分發揮政府和市場的合作力量；汽車客運站有較強的經營性，但縣城、鄉鎮客運站建設出發點是提供公共交通服務，受縣城、鄉鎮客運站規模限制，應視為準經營性項目。集貿市場、樣板街、標準居住小區不具有非排他性和非競爭性，是經營性項目。

二、縣域基礎設施建設公私合作的模式選擇

基礎設施建設PPP項目運作模式有數十種。仔細辨析，很多PPP具體模式僅僅是項目全生命周期某一階段的操作形式不同，實質內容基本相同。筆者根據PPP項目在建設期、特許經營期內和特許經營期后三個階段所有權的歸屬不同，劃分為政府主導型、政府—私人投資者主導型、私人投資者主導型三類基本模式，重點比較BTO、BOT、ROT、TOT、BOO等主要PPP模式。

（一）政府主導型模式

政府主導型模式的主要特征是政府在PPP項目的全壽命周期內擁有所有權，包括建設—移交—運營（Build-Transfer-Operate，BTO）和建設—移交（Build-

Transfer，BT）等具體模式，BTO是政府主導型模式的典型代表。BTO模式的特點是私人部門進行融資和建設；公共設施建成后，私人部門把公共設施的所有權轉移給政府；政府再與私人部門簽訂租賃合同，由私人部門租賃經營；租賃期間，私人部門獲取一定的投資回報。BTO模式適用于多數公共產品和公共服務項目，如停車設施、醫院、圖書館、機場、劇場和游泳池等項目的建造及運營。BTO模式的優點是政府能直接獲取私人部門專業技術的外部效益，享受私人經營的高效率，強化公共服務的質量控制，達到節約建設、設計和運營成本以及提高效率的目標；對未能達到公共服務標準和績效考核要求的BTO項目，政府可以單方面終止契約。BTO模式的缺點體現在私人資本具有較強的自利性，政府的購買成本相對較高，對財政的支持力度較??；私人部門破產或者違約時，政府繼續經營或終止協議都將面臨困境。

（二）政府—私人投資者主導型模式

政府—私人投資者主導型模式的主要特征是特許經營期內私人投資者擁有PPP項目的所有權，其他階段PPP項目的所有權屬于政府，包括BOT（Build-Operate-Transfer）、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、ROT（Renovate-

Operate-Transfer）、POT（Purchase-Operate-Transfer）、BOOST（Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer）、BLT（Build-Lease-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-

Transfer）等多種模式。

1.建設—運營—移交（BOT）、建設—運營—擁有—移交（BOOT）

BOT、BOOT兩種模式的共同特點是政府給予私人部門一定的特許經營權，私人部門負責項目融資、建設、運營、維護和管理，并在運營期間向使用者收取合理費用以回收投資成本和獲取投資收益，特許期滿后再將項目所有權交給政府。BOT、BOOT模式適用于大部分基礎設施和公共設施，包括自來水廠與污水處理廠、娛樂設施、機場、文化教育、停車設施及固體廢物處理設施的建造與運營。BOT、BOOT模式的共同優點是盈利狀況穩定，對私人部門吸引力強，較易獲取社會資本參與并進行債務融資；能最大限度利用私人部門的各項資源，特別是先進管理模式，有效降低項目風險，加快項目建設進程；同時，項目成本控制較嚴，為降低自身風險，私人部門更愿意采用全項目生命周期的成本計算方法。BOT和BOOT模式的共同缺點是項目合同的設計更為復雜，合同的簽訂耗時更長，需要構建合同管理和項目運營監管體系，一旦出現私人部門違約或運營不善的情形，政府部門需要重新介入，增加了項目成本和風險；同時，私人部門在較長經營期內擁有特許權，政府可能喪失項目建設和運營的控制權，出現項目與公共規劃或環境要求相沖突的情形。

2.改建—運營—移交（ROT）

ROT模式的特點是政府部門授權給私人投資者，對已建但過時、陳舊項目，未建完或未達標項目等進行改造更新，投資者經營若干年后再轉讓給政府。多數已建基礎設施項目均可采用ROT模式。ROT模式的優點是能提高已建公共設施的利用率，為政府部門節約現有公共設施改造、更新和擴建的資金投入；稀釋項目融資風險，能利用私人部門的成功經驗實現過時、陳舊項目的市場化管理，提高建設速度和運營效率。ROT模式的缺點是已建項目設施的后續更新不包括在合同中，難以保證后續設施建設的順利開展，合同的變更可能增加成本和風險，政府部門需要構建較為復雜的合同監管程序。

3.移交—經營—移交（TOT）

TOT模式的特點是政府將已建項目一定期限的所有權或經營權有償轉讓給私人投資者進行運作管理，合同期內投資者通過使用者付費獲取合理回報，合同到期后再將項目交還政府部門。TOT模式適用于水利、污水處理、橋梁、公路、電廠、水廠等基礎設施項目。TOT模式的優點是只涉及已建基礎設施經營權的轉讓，不存在產權、股權的讓渡，能有效保證政府對公共基礎設施的控制權；有利盤活國有存量資產，實現國有資產保值增值，同時為新建基礎設施籌集資金。TOT模式的缺點是對政府籌集新建項目資金、減輕政府財政壓力作用不大；需要加強國有資產評估，防范國有資產流失。

（三）私人投資者主導型模式

私人投資者主導型模式的主要特征是特許經營期內和期后的項目所有權均屬私人部門，典型代表是建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）模式。BOO模式的特點是私人部門全面負責項目融資和建設并擁有設施的所有權，協議規定范圍內進行永久性經營，對外提供公共產品和公共服務，承受所有運營風險。BOO模式適用于多數基礎設施和公共設施，如自來水廠與污水處理廠、停車設施、敬老院、通信、娛樂設施及機場。BOO模式的優點是政府部門不干涉項目的建設與經營，只對項目運作流程進行監管，給私人部門經營管理提供極大的自由度，使之能以最有效的方式提供服務；政府部門無需投入資金進行項目建設，能有效減輕財政壓力。BOO模式的缺點是對于純公共性質或準公共性質的產品或服務，私人部門缺少建設或經營動力；需要政府部門制定必要的法規制度規范私人部門行為，管制服務價格。

三、縣域基礎設施建設公私合作的項目與模式耦合管理

（一）縣域基礎設施建設公私合作的項目與模式耦合

1.非經營性、準經營性、經營性項目的PPP模式耦合

（1）縣城、鄉鎮非經營性基礎設施項目與PPP模式的耦合。休閑廣場屬非經營性項目，對私人資本沒有吸引力，政府要承擔投資責任?？h城、鄉鎮政府多數財政拮據，可采用BT模式，由私人資本負責建設，驗收合格后轉移給政府，政府采用分期付款形式支付費用，一方面緩解縣級和鄉鎮政府財政壓力，另一方面提高休閑廣場建設水平?？h城、鄉鎮休閑廣場還可以采用BOT模式，政府特許投資者在廣場上開發配套經營項目，廣場所有權屬于政府，由投資者建設并經營一定年限后將經營權轉讓給政府。

（2）縣城、鄉鎮準經營性基礎設施項目與PPP模式的耦合?？h城、鄉鎮準經營性基礎設施項目，通過使用者付費無法完全覆蓋成本，社會資本投資風險大，應采取縣城、鄉鎮政府和社會資本利益共享、風險共擔的PPP模式。一是財力較好的縣城、鄉鎮可由政府和民營企業共同投資成立項目公司，社會資本經營項目年限應較短。二是財力不足的縣城、鄉鎮可以由政府采取減免稅費、財政補貼、提供土地資源補償等優惠政策，承諾提供貸款、融資、保險支持，適當延長私人經營項目的年限。通過政府與私人資本全程合作，共同建設經營項目。三是敬老院、學校等國家大力提倡引入社會資本的項目，可以采取BOO模式，由社會資本建設、擁有所有權和經營權，即民辦敬老院和民辦學校，各級政府提供稅收、貼息、減免水電費用等各種扶持。

（3）縣城、鄉鎮經營性基礎設施項目與PPP模式的耦合?？h城、鄉鎮的經營性基礎設施項目，投資方一般能夠盈利，應采取BOT、ROT、DBFO、DBTO、BOO等模式，由社會資本負責建設、經營，項目所有權屬政府，確定合理的經營年限和靈活的價格調整機制，同時必要時進行補貼和支持，既保證社會資本的合理收益，又要符合縣城、鄉鎮居民消費能力，滿足居民基本需求。

2.存量項目和增量項目的PPP模式耦合

國家關于基礎設施存量項目和增量項目應用PPP模式的政策有區別。融資平臺公司利用“移交—運營—移交”（TOT）、“改建—運營—移交”（ROT）方式將存量項目轉為PPP項目，化解政府債務風險、降低債務成本、盤活國有存量資產、提高資源使用效率是國家鼓勵的；新增項目應用PPP模式，主要考慮的是政府財力不足以負荷新型城鎮化建設進程?？h城、鄉鎮應當結合存量項目與增量項目的權重，謹慎選擇基礎設施建設的具體PPP模式。

對處于運營階段的縣城、鄉鎮基礎設施項目，可通過POT、TOT、LOT（Lease-Operate-Transfer）、運營與維護協議（Operation & Maintenance Contract）等方式轉移給私人投資者。處于運營階段的基礎設施項目不存在“建設”環節，大大降低了PPP模式風險，具有足夠吸引力引進社會投資。對縣城、鄉鎮需要整改、擴建的已有基礎設施項目，可通過ROT、LBO（Lease-Build-Operate）、BBO（Buy-Build-Operate）、擴建后經營整體工程并轉移等方式引進基礎設施的更新投資。改擴建縣城、鄉鎮已有基礎設施的風險大大低于新建基礎設施的風險，對社會投資者仍具有較大吸引力。對縣城、鄉鎮新建基礎設施項目，可以通過BOT、BOOT、BTO、BLT、BOOST等方式，最大限度引進私人部門的資金資源，降低財政風險。

（二）縣域基礎設施建設公私合作項目的風險分擔

縣城、鄉鎮基礎設施建設項目所有權的擁有者應當承擔相應的風險，項目不同階段的所有權歸屬不同，風險承擔者及其承擔的風險性質、風險大小不同，因此，不同項目、不同PPP模式的風險分配方案應當有所差異。

縣城、鄉鎮基礎設施建設PPP模式的風險主要有三類。一是自然災害及不可抗力事件產生的風險。臺風和地震等自然災害造成的損失、運營階段物價變動造成的損失、國家法律制度變動造成的損失，屬系統性風險，風險的產生與地方政府行為、私人投資者行為無關，更不是直接針對PPP項目或者單獨針對PPP項目的風險。二是地方政府誠信不足的風險。地方政府官員換屆引起城市規劃調整、地方政府PPP政策變化、地方政府對項目運營權限的調整，均屬于地方政府誠信建設問題。PPP項目建設、運營周期較長，此類風險難免，私人投資者在項目投資籌劃過程中應予充分考慮。三是PPP項目運作過程中，政府部門和項目投資者以外的第三人行為造成的損失。

按照PPP模式不同，PPP項目的風險分配方案有政府承擔、政府和私人投資者分擔、私人投資者承擔三種。風險承擔應與項目所有權保持一致，私人部門獲得項目所有權、經營自主權和增加收益的同時，風險隨之增加。地方政府與私人投資者選擇縣城、鄉鎮基礎設施建設PPP項目具體模式時，應當充分考慮政府與私人投資者合作伙伴關系的可持續性，全面考察項目風險發生概率及其需要承受的風險程度，防范因風險過高導致PPP項目運營失敗。

（三）縣域基礎設施建設公私合作項目的績效評價

基礎設施建設PPP模式合作伙伴選擇的指標體系構建[6]、區域績效評價體系構建[2]，課題組已有探討?？h城、鄉鎮基礎設施項目應用PPP模式的績效評價，是對PPP項目自身效果實現程度及其對所在區域社會改善程度的評價，可有效檢測項目選擇是否正確，以便及時中止或者修正不合適的選擇。應當建立政府、使用者共同參與的，包括項目時間、項目質量、項目經濟效益、項目社會測度、項目運營效率和各方滿意度等內容的項目績效評價體系。一是項目時間?？h城、鄉鎮居民對基礎設施需求迫切，政府與投資者應明確項目建設期限，投資方應盡量減少建設時間、增加運營時間，讓居民盡早享受公共服務、享受更多的公共服務。二是項目質量。應當聘請專業評估機構評測工程質量（項目設計的適用性、可建造性，項目建設的經濟性、環保性）、硬件設施的質量和可維修性（項目硬件設施質量是否可靠、出現問題后是否容易維修）、運營質量（項目運營后所生產產品和所提供服務的質量與可靠性）等。三是項目經濟效益。從項目成本和收益兩方面評價，設計合理的財務指標體系計算項目成本費用和收入，得出PPP項目的內部收益率。四是項目社會測度。通過測度PPP項目對當地生態環境和居民生活質量的影響及對社會需求狀況改善程度，反映其達成的社會效益。五是項目運營效率。通過凈資產收益率、總資產報酬率、總資產周轉率、資產負債率、資本積累率等財務指標反映。六是各方滿意度。要衡量政府、投資者、使用者三方對項目的滿意程度，考察各方關心的問題是否得到滿意解決、各方需求是否得到滿足。

【參考文獻】

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