我國轉變經濟發展方式背景下能源政策研究

摘要：文章通過對我國能源消費結構、供給結構以及供需情況的梳理，闡明我國能源缺口依舊很大、傳統化石能源利用效率低，同時新能源尚處于起步階段， 能源供給緊張及科學可持續發展能源問題亟待改善，通過對西方新能源發展戰略有益經驗的借鑒，提出對我國能源發展有益政策建議。

關鍵詞：轉變經濟發展方式；傳統化石能源；新能源；能源政策

一、 引言

我國能源的基本國情是人口眾多、土地少，資源人均量低，并且現在我國正處于工業化和城市化的高速發展時期，目前我國的發展方式是資源密集型，造成污染非常嚴重，這不利于我國經濟實現又好又快發展，要從根本上轉變這種粗放型發展方式。我國目前能源消費方式仍舊以傳統化石能源消費為主，新能源發展尚處于起步階段。2008年世界金融危機帶來新一輪世界范圍產業洗牌，我國應抓住這個機會，通過國家政策引導提高傳統化石能源利用效率的同時大力發展新能源，倒逼我國能源結構性改革。

二、 我國能源結構的現狀

1. 能源消費結構現狀。我國改革開放30多年以來，經濟取得飛速發展，GDP總量從1978年的3 650.2億元增長到2014年的636 462.7億元，人均國內生產總值由1978年的382元增長到2014年的46 652元。隨著經濟飛速發展，我國能源消費狀況也發生了一系列改變。

（1）能源消費總量增大，但近年來增速放緩。改革開放以來，我國能源消費的增長速度總體來看是加快的，1980年～1990年能源消費年均增長速度為5.38%，1991年～2001年為4.31%，2002年～2014年為15.8%，但是受2008年國際金融危機和國內節能減排力度增大雙重影響，近年來能源消費增速放緩，2011年～2014年增速分別為7.1%、3.9%、3.7%、2.1%，均低于近年來的平均水平。

但是由于經濟體量大并且仍舊處于經濟結構轉型期、節能減排技術與世界先進國家仍然存在差距，我國目前仍然是能源消耗大國，能源消耗總量節節攀升，由1998年的136 184萬噸標準煤增長到2008年的291 448萬噸標準煤，近年來，這一總量保持增大，2014年已達425 806萬噸標準煤。

（2）能源消費結構不斷優化。首先，煤炭、石油等傳統化石能源消費比重持續在降低。我國“多煤、少油、缺氣”的資源特征決定了我國是一個以煤為核心的能源結構。自20世紀80年代以來，我國能源消費總量中煤炭消費占比一直在70%上下浮動，90年代以后，我國以重工業為主導的產業發展模式，導致對煤炭的開采迅猛，煤炭消費占比一直保持在70%以上，近年來這一比重有所下降，由2005年的72.4%下降到2014年的66%，下降了12.4個百分點，但這一比例仍舊遠遠高于歐美等國家近40個百分點。在我國，僅次于煤炭消費的就是石油消費，石油占我國能源消費總量的比重一直保持在20%上下，90年代末20世紀初這一比重較高，均在20%以上，近年來有所下降，由2000年的22%下降到2014年的17.1%，下降了近5個百分點。雖然近年來煤炭、石油等傳統化石能源占能源消費總量的比重有所下降，但仍舊是我國能源消費的主體。

其次，火電比重在下降，新能源發電比重增大?；痣姲l電裝機容量由2000年的74.4%下降至2014年的67.3%，下降了7.1個百分點。水電、核電、風電占我國能源消費比重出現明顯的上升趨勢，由2000年的7.3%上升到2014年的11.2%，上漲了3.9個百分點。其中核電、水電發展迅猛，核電2014年發電裝機容量比2000年提高了0.8個百分點，風電2014年發電裝機容量比2000年提高了6.9個百分點，太陽能近年來異軍突起，雖然2011年才開始起步，到2014年已經占有總發電裝機容量的1.9%。我國對于新能源的開發利用晚于歐美等發達國家，尚處于起步階段，但是發展潛力巨大。

2. 能源供給結構。雖然我國幅員廣闊，蘊含自然資源豐富，但其實是一個“富煤、少油、貧氣”的國家，優質化石能源儲量相對不足，我國煤炭儲量為1.5萬億噸，僅次于美國、俄羅斯，居世界第三，且總體開采條件惡劣。石油儲量為70億噸，排名第六，儲采比低。天然氣儲量為33.3萬億立方米，排名第十六。

從我國能源生產總量來看，由2001年的143 875萬噸標準煤上升到2014年的361 866萬噸標準煤，翻了2.52倍。各種能源生產量隨經濟發展快速增長。其中，增量最大的原煤生產量，這也與我國以煤為中心的能源結構有關。而原油的生產量變動不大。近年來由于我國能源結構調整，對新能源的重視，水電、核電、風電的生產量快速上升。從我國能源生產的增速來看，近年來有所降低，2008年和2009年能源生產增速為5.4%，此后除2010年小幅上升之后其余年份一直下降，2014年增速為2.2%。從能源生產結構來看，煤仍舊是能源供給主體，原煤占能源生產總量的比重2000年為72.9%，2014年為72.82%，變化不大。原油生產量占比由2001年的16.3%下降到2014年的8.4%，原油生產總量增加，但占比降低。對其進行替代的是天然氣與水電、核電和風電等新能源，天然氣占比由2000年的2.6%上升到2014年的4.8%，上升2.2個百分點，水電、核電和風電占比由2000年的7.7上升到2014年的13.6%，上升了5.9個百分點，新能源發展迅猛。

3. 我國存在很大能源缺口。從我國能源供需狀況看，我國仍舊存在能源供需缺口。1992年能源消費總量首次超過能源生產總量，供需缺口為1 914萬噸標準煤，此后供需缺口一直拉大，到2014年供需缺口達到63 940萬噸標準煤。中國的煤炭、原油、天然氣、電力均需依靠進口。其中煤炭和原油除個別年份外進口量逐年攀升。2011年起，中國首超日本，成為世界最大煤炭進口國，2014年我國煤進口2.912億噸。2015年中國石油對外依存度首破60%，這嚴重威脅到我國石油供給安全。另外近年來天然氣和電力也需要進口，2014年進口天然氣591億立方米，進口電力68億千瓦小時。隨著我國經濟的快速發展，我國能源供給量已經遠遠跟不上需求量，如果不改變能源結構，我國能源缺口會越拉越大。

三、 我國高能耗的原因

改革開放以來，我國工業部門能源消費量增長迅猛，工業能源消費總量由1980年的38 986萬噸標準煤增長至2014年的295 686.44萬噸標準煤，工業能源消費總量占比一路高歌猛進，2014年工業能源消費總量占全國能源消費總量的69.4%，這遠遠高于發達國家30%左右的比例。顯然工業部門能源消耗持續快速增長是我國能源消耗增長的主要推動力量。我國工業能源消費所占能源比例如此之高與我國目前工業所處階段即已進入工業化中后期有關，并且以重化工業為側重。資本密集型產業比重高的重工業化發展迅速，主要帶來的是高能耗產業的增加。另外，改革開放以來，我國采用出口替代發展出口工業，隨著出口規模不斷擴大，出口結構越來越偏向重化工業化，這雖然帶動了經濟發展，逐步推動了工業化的實現，但同時也使能源消費的增加加快。隨著21世紀初我國加入WTO，全球統一市場逐漸建立，產業分工突破國界，我國依靠廉價的勞動力和廣闊的市場空間的優勢，歐美等發達國家的許多產業轉入我國，其中相當一部分是從發達國家轉移出的高耗能、高污染產業，“世界工廠”的身份帶來了能源消費快速上升以及環境污染等問題。依靠轉移來的高能耗產業參與世界分工進而促進經濟發展是不可持續的。

改變高能耗的能源現狀首先必須轉變我國經濟發展方式，需要通過政策引導實現傳統化石能源高效利用的同時借鑒歐美等國發展新能源的經驗大力發展新能源。

四、 歐美等發達國家發展新能源的經驗

歐美等發達國家對新能源發展高度重視，尤其2008年全球金融危機后，各個國家更是將其作為振興經濟的手段之一，在實踐中積極調整和完善新能源政策，布局完整的能源發展戰略，目前已經取得一定的進步，對我國新能源開發有著重要的借鑒意義。

歐盟：2000年，《歐洲能源供應安全戰略》綠皮書出臺。2000年3月，歐洲理事會通過《里斯本戰略》，目標將環境與能源挑戰轉化為可持續發展動力，使環境保護、能源政策和經濟競爭力實現最優結合。2006年3月，《歐盟能源政策》發布，將能源政策與經濟政策、氣候保護政策相結合，并把新能源戰略作為三個大問題的基礎，確立了以能源供應安全、減排和經濟發展為目標的新能源政策。2008年金融危機后，歐盟更加重視新能源的開發與利用，借新能源支撐歐洲經濟復蘇。2008年，歐盟各成員國發起“歐洲經濟復蘇計劃”，籌集大量資金用于各種新能源項目建設。2009年3月歐盟宣布投資1 050億歐元支持綠色技術的開發與應用。歐盟通過一系列能源政策的出臺和推行，全面開發新能源，占據了新能源開發的世界領先地位。

美國：作為世界上新能源發發展最快的國家，通過發展新能源作為戰略政策之一拉動美國經濟，走出2008年經濟危機。奧巴馬政府對新能源的發展不僅采取了政策支持，更投入巨大資金支持。美國在新能源領域取得的成就主要得益于奧巴馬政府的新能源政策支持和巨額的資金投入。奧巴馬政府制訂了完善的新能源戰略措施，對新能源產業進行扶持和補貼。美國政府出臺一系列措施法案來促進新能源發展，包括《2007年能源獨立與安全法案》《2008年緊急經濟穩定法案》《2009年經濟復興與再投資法案》等。從世界各國對新能源扶持力度來看，美國對新能源的支持最完善。

五、 我國新能源發展存在的問題

1. 新能源政策驅動，盲目跟風造成產能過剩。新能源是在國家依據宏觀戰略指導下發展的戰略新興產業，可以促進產業結構升級、增加稅收、解決就業等，通過研發、設備制造和利用三個環節構建新能源產業鏈。在研發環節上存在很大的不足，由于研發的回報時間長，地方政府和企業在利益驅動下對研發熱情不高，熱衷于在成本低、見效快的產業鏈環節上培育龍頭企業，避開上游戲配套環節。在利用環節不足，主要是政府在未充分考慮電網成本的情況下對新能源的補貼在發電環節，這就造成新能源并網困難。研發和利用環節的不足造成設備制造環節的投資過度，而我國新能源的銷售主要依賴于國外市場，一旦產能無法在國際市場消化，國內并網又遇到問題，那么就很容易造成產能過剩。各級地方政府采取地方保護主義犧牲成本和收益極力保護低端產能項目，更加劇了產能過剩。自2010年我國大規模發展新興產業以來，在沒有結合實際情況做出詳細調研的情況下，短時間出臺大量新能源產業的規劃，造成這些規劃缺乏可行性和前瞻性，基本停留在戰略層面，再加上政府的過度扶持，政策利好時，有旺盛的市場需求，企業一哄而上，但是當市場出現波動時，市場需求減少，產能短期出現過剩。

2. “兩頭在外”的發展模式造成我新能源產業處于全球價值網絡低端。中國新能源技術水平不高，并且“兩頭在外”的發展模式是我國新能源產業處于全球價值網絡低端鎖定狀態。中國企業只負責原材料加工，而原材料提供、設備制造均由歐美企業提供，并且最后在歐美市場銷售。所以在全球價值鏈中，中國憑借廉價勞動力和低環境成本淪為“加工廠”。我國處于價值鏈低端的狀態不利于我國新能源產業的盈利和良好運轉?！皟深^在外”的發展模式使得國際市場的政策一旦出現變化就會對中國新能源產業發展造成很大的影響。

3. 我國新能源企業的技術水平不高。我國新能源產業自主創新能力不強，缺乏核心技術，需要從國外進口重要原材料、工藝與設備，在核心技術上受制于人。由于我國企業缺乏核心技術，所以我國新能源成本較高，我國企業獲利主要依靠廉價勞動力，在國際上缺乏競爭力，并且浪費資源。

六、 我國發展新能源的路徑

1. 鼓勵新能源發展。新能源發展具有較強外部性，離不開政府支持，更需要政府的財政補貼，應繼續加強對新能源的政策支持。借鑒歐洲等發達國家的經驗，我國需加大財政補貼投入，同時平衡好在消費、生產、投資三方面財政補貼政策，避免政策主導的盲目投資，而忽視生產和消費領域。政府鼓勵新能源的發展要制定目標明確、著眼長遠的的新能源政策。能源的發展特點之一是短期波動與長期發展趨勢往往不一致，新能源發展同樣如此，這就要求能源政策在制定過程中不能只注重短期形勢而忽略長期發展趨勢，只顧眼下利益而不顧長遠利益。以新能源政策為導向形成向心力，引導政府、企業和科研機構三方共同努力，促進新能源發展，降低社會能耗，使能源與經濟、社會協調發展。但應注意我國新能源發展應將長遠規劃與我國能源發展的自身情況相結合。堅持自主創新，開發適合本國資源優勢的新能源，不能繼續追求這種片面地追求規模和集中開發的模式，在新能源開發上要因地制宜，找到適合我國的新能源發展模式。同時應規范市場秩序，建立有序新能源產業發展環境。政府應根據實際情況制定新能源市場的準入條件，對技術門檻進行規范化，完善新能源研發制度避免惡性競爭。

2. 轉變經濟發展方式。中國長期依賴出口和投資兩種拉動經濟增長的方式使得資源能源環境問題突出，難以促進經濟、社會穩定可持續發展。能源結構與產業結構聯系密切，過去我國出口的產業集中于粗加工，所以高耗能產業居多，現在要著力降低高耗能產業的投資，進而降低其出口，逐漸將出口產業轉型為精加工、低能耗產業。另外，大力發展高新產業的同時注重配套的第三產業的培育與發展，轉變高加工度產業為替代能源原材料工業，培育新的增長點，使"制造服務業"更好的服務于第二產業。雖然高新產業是高附加值、低耗能的產業，但是他們的發展不能脫離第二產業而孤立發展，在推進工業結構高端化的同時，推進制造業的服務化，將服務業提升作為企業在全球競爭的新增長點。優化能源結構同時是發展模式由粗放型向集約型轉變的過程，這個過程是一個長期、漸進的過程，在健康可持續的發展模式下，能源結構才能得到調整。

3. 擴大國內市場需求。我國新能源發展屬于“兩頭在外”的發展模式具有很大危險性。當國際形勢良好的時候，國內新能源產業形成羊群效應，一窩蜂似的投資，當在歐美等國出現貿易摩擦，出口受阻的情況下損失嚴重。所以要努力擴大國內市場需求，保證新能源市場的穩定和盈利空間。國內市場需求是開拓國際市場的基礎，首先應把國內市場需求打開才可以參與到國際競爭中，推動國際出口需求。培養全民節能的良好意識，提生新能源的認知度。政府起到帶頭作用，進行基礎設置建設的時候首選新能源設備，帶動國內市場對新能源產品的需求，促進國內市場需求的開啟。另外政府可以對新能源消費進行補貼，鼓勵新能源消費，培育國內對于新能源的需求。

4. 淘汰產能，資源優化配置。我國新能源許多產業存在產能過?，F象，尤其在太陽能、風能等領域，存在大量低端產品生產廠商。應保留行業中掌握核心技術、具備規模經濟同時質量與信譽良好的生產企業，通過兼并重組整合優質資源，淘汰落后產能，提高資源利用效率。政府在制定降低能耗等相關政策的同時也要避免“缺位”和“越位”。在經濟發展中，避免由于政府掌握過多資源配置權力，在生產要素使用過程中制定不合理的激勵制度和政府在微觀經濟活動中的不恰當參與、干預造成原材料、人力、資本等要素價格的扭曲，這是政府“越位”的行為。要改變地方政府為了盲目追求GDP的而對資源配置進行干預的短期行為。在制定結構調整政策和選擇重點發展的行業時，要依據不同行業經濟成本與收益的計算和對原料和產品市場未來供求趨勢的預測，并將環境成本考慮在內，不能盲目追求GDP。同時，在提高傳統化石能源利用效率和新能源開發等技術創新機制制定方面，需要各級政府的引導與支持，在這方面政府不應出現“缺位”。尊重市場規律、減少人為干預，借助優勝略汰機制淘汰掉發展潛力低的小廠商，淘汰落后產能，提高行業準入門檻，健全、完善退出保障機制和強制退出機制，幫助存在過剩產能的企業快速過渡冬天。

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基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“科學發展觀與轉變經濟發展方式研究”（項目號：13JJD790037）。

作者簡介：苗勃然（1988-），女，漢族，河北省涿州市人，中國人民大學馬克思主義學院博士生，研究方向為中國經濟改革與發展。

收稿日期：2017-01-17。