淺談我國初任檢察官選拔任用制度的完善
——以清末初任檢察官選任制度為視角

馬麗莎

(黑龍江大學 研究生學院，哈爾濱 150080)

淺談我國初任檢察官選拔任用制度的完善
——以清末初任檢察官選任制度為視角

馬麗莎

(黑龍江大學 研究生學院，哈爾濱 150080)

初任檢察官選拔任用制度是檢察制度體系的重要組成部分。由于當前初任檢察官選任制度重行政素質考察輕專業水平檢測;重理論知識測試輕實務能力考核;重集中考試篩選輕日常學習記錄;重政治素質評估輕經濟狀況和誠信品行監督，這些問題能否有效解決影響著當前司法體制改革的成效。1906年清政府仿行日本憲政，移植日本檢察制度，建立起了近代中國檢察制度。雖然這些改革舉措最后因沒有完全實施而以失敗告終，但對其制度設計的合理理念進行正確解讀，能夠為完善我國當前初任檢察官選任制度提供有價值的借鑒。

初任檢察官；修習日錄；債務審查

一、我國初任檢察官選拔任用制度存在的問題

初任檢察官選拔和任用制度是一國檢察制度的重要組成部分，關系到一國檢察隊伍的整體水平和檢察權能否有效行使、法律監督能否有效實現。自《公務員法》施行以來，我國各地初任法官、初任檢察官的選拔面向社會，從通過國家統一司法考試獲得法律職業資格的人員中公開選拔。然而除山東等少數幾個省市自2013年實行申論分類以外，多數省市并未對司法系統的考試科目與普通公務員考試科目加以區分，忽視了司法職業的特殊性和專業性?！吨腥A人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)對擔任中華人民共和國檢察官的必備條件作出了規定，內容包括年齡、國籍、政治素質和相關法律工作年限等，但對考生債務狀況、誠信狀況未做要求，實踐中針對法律相關工作經驗一項的有效核查機制尚未建立。中組部和最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)比較明確地規定了公開遴選初任檢察官的條件和程序，但實踐中落實效果不佳?！吨腥A人民共和國檢察官等級暫行規定》對檢察官等級、等級評定和晉升辦法做出了規定，但未提及考生進入檢察系統后如何過渡成為助理檢察員，因而在實際運行中往往直接晉級，無門檻設置，忽視了對初任檢察官實務水平的檢測、誠信狀況的檢驗和經濟情況的掌握，不利于初任檢察官的嚴格選拔。具體問題如下：

1.初任檢察官入職門檻低，實務能力檢測欠缺。根據《檢察官法》，檢察官分為四等十二級，最初級別是助理檢察員，職務為初任檢察官。依照《暫行辦法》和最高人民檢察院2007年出臺的《檢察官培訓條例》，考生通過公務員考試進入檢察系統，但需要經過一定期限，具備實踐經驗后才可獲得擬任檢察官資格，進而通過培訓和考試或考核才能晉升為助理檢察員，任職初級檢察官①參見《法院編制法》第一百六條、《暫行章程》第三條。。然而在實踐中，多數地區擬任檢察官沒有經過考試和培訓，工作兩年后直接晉升為助理檢察員；或者考試流于形式，基本上不存在優勝劣汰的競爭機制，無法起到檢測的作用。

因此從我國現行檢察官選拔體制來看，由于傳統公務員考試科目——行政職業能力測試和申論，與檢察官專業能力檢測基本脫節，因而對初任檢察官的法律知識及實務水平的測試次數實際只有司法考試一次，這對于嚴格選拔制度、打造專業化、精英化檢察官隊伍的目標要求是不相符合的。

2.考生“法律工作經驗真實性考查機制”欠缺，工作經驗造假現象嚴重?！稒z察官法》規定擔任中華人民共和國檢察官須具備一定年限的相關法律工作經驗，但在實踐中，由于采取形式審查的方式且審查過程不嚴格、不規范，給沒有真實法律工作經歷的考生制造假證明伺機蒙混過關創造了便利條件，比如辦理公安機關合同制民警假證明，法檢出具的工作證明等等，而律師事務所“掛證”獲取律師職業資格更是行業內公開的秘密，這些造假情況的普遍存在都使得“從事法律工作滿兩年”等相關規定宗旨的實現大打折扣，也影響了檢察官選拔的公正性、權威性。

3.初任檢察官入職前經濟狀況、誠信狀況的考察和公示制度欠缺，外部監督不足。誠實守信對于檢察官而言至關重要，我們有理由相信一個有著不良信用記錄的檢察官在遵紀守法和公正執法方面也同樣令人擔憂。同時，經濟狀況的變化在反映一名檢察官違法可能性方面也具有不可替代的作用?！稒z察官法》規定擔任中華人民共和國檢察官的必備條件之一是“有良好的政治、業務素質和良好的品行”，實踐中此一項的考察通常在公務員考試的政審環節進行；《暫行辦法》規定對考察對象進行德、能、勤、績、廉全面考察。然而目前為止，無論政審還是原則規定的初任檢察官考察制度都未涉及考生的個人信用記錄查詢和債務、財產情況核查登記，不利于對初任檢察官的全面深入評價和廉潔性監督。

二、清末初任檢察官選任辦法

清朝末期清政府仿行日本憲政，實施預備立憲，作為日本司法制度中的重要組成部分“檢察制度”隨之引入中國，而檢察官選任制度中的兩次考試制度、修習日錄制度、債務狀況審查制度則體現了對德國等大陸法系國家先進法律思想的引進。

(一)清末初任檢察官選拔任用制度

清末《法院編制法》[1]492和《法官考試任用暫行章程》[1]503(以下簡稱《暫行章程》)對檢察官的選拔與任用制度作出了明確規定。初任檢察官選拔以兩次考試為主①針對初任檢察官的選拔，最高人民檢察院2007年出臺的《檢察官培訓條例》做出了明確規定：第5條“檢察官培訓與任免、考核相結合。檢察官未參加本條例規定的培訓或參加培訓后未通過考試、考核的，不得任職和晉級”；第7條：“初任檢察官培訓的對象為已通過國家司法考試擬任檢察官的人員。內容包括檢察官職業道德和職業規范、檢察制度、檢察實務和辦案技能等，重點是使其具備檢察官基本履職能力。培訓時間不少于90天”；第30條 ：“嚴格培訓考試、考核制度。對規劃內的各種培訓應實行嚴格的考試或考核。檢察官未按規定參加考試、考核或未通過考試、考核的，不能取得結業證書和獲得相應的資格”；第35條：“檢察官未參加規定的培訓或未通過考試、考核的，應及時補訓，無正當理由拒不參加補訓的，由所在單位負責督促其及時改正”。，同時針對法律界精英人士給予靈活的選拔政策。

1.考試對象。第一種是國內法政法律學堂的畢業生及符合一定條件的舉人、拔貢、文職人員、刑幕；第二種是京師法科大學的畢業生或者畢業于外國政法大學、法政專門學堂且經學部考試給予進士、舉人出身者；第三種是有三年以上工作經驗的律師或在京師及各省法政學堂執教三年以上的教師。清廷針對上述三種類型的考生制定了不同的考試方法。

2.考試階段。針對第一類考生，選拔過程包括兩次考試和兩個必經階段。第一階段是第一次考試通過后進入實踐學習階段，即考生通過第一次考試后獲得進入地方以下檢察廳學習歷練兩年的機會，成績優異者在開辦初期可分配到高等以下檢察廳學習②參見《法院編制法》第一百八條、《暫行章程》第七條。?？荚嚭细裾咄瑫r獲得“學習檢察官”身份，這一階段的第一年學習檢察官只能旁聽、每天做修習日錄，按月呈報給上級標閱[2]77，一年以上才可以根據安排從事與自由裁量及案件實體處理無直接關聯的非審判訴訟類事務性工作，如擔任臨時書記員等③參見《法院編制法》第一百十條?！斗ㄔ壕幹品ㄡ屃x》對此解釋稱：“經過一年以上學習，學習推事得由該廳監督官派令掌理特定司法事務。例如第一百三十六條學習推事檢察官得臨時執行該廳書記事務，亦特定事務之一種也。但不得審判訴訟并管理登記及其他非訴事件者，蓋特定事務如書記官等，其執務皆屬器械的行為，不必自由裁量，則未富于經驗之學習者亦得為之。審判訴訟即對于各事件終局之判決，學習人員經驗尚淺，一有錯誤，于人民權利之得喪大有關系也，登記等事件亦如之。故亦不許學習者管理之。要之皆所以慎重司法也?！?。第二階段是候補階段，即考生經過兩年實務學習后應接受第二次考試，合格者可獲得候補檢察官身份，分派到地方以下檢察廳，成績優異者在開辦初期可分配到高等以下檢察廳，待員額空缺時予以正式任職，不合格者將再次回到原廳學習兩年，期滿再次考試，仍不合格者被罷免④參見《法院編制法》第一百十一條、第一百十三條，《暫行章程》第十一條、第十二條。。

針對京師法政大學的畢業生和外國政法大學或法政專門學堂的畢業生的考試則相對簡單，只有一次。根據《法院編制法》第一百七條，此類畢業生“經學部考試給予進士、舉人出身者，以經第一次考試合格論”[1]498。其余步驟與國內法政法律學堂畢業生相同。

針對律師、法學教師的選拔只面向有三年以上工作經驗的律師或在京師及各省法政學堂執教三年以上的教師。滿足條件者可以免于兩次考試，直接獲得候補檢察官身份⑤參見《法院編制法》第一百十二條。。

3.考試內容。清末的兩次檢察官選拔考試都緊緊圍繞法律知識進行，遵循了司法職務的特殊性、專業性規律。第一次考試側重檢測考生對法律知識的掌握，是針對法科畢業生的普遍選拔，其篩選結果相當于我國當前司法考試與公務員考試雙重篩選后的結果。按照《暫行章程》第五條，第一次考試科目包括憲法、刑律、現行各項法律及暫行章程、國際法，另外還須在各國民法、商法、刑法及訴訟法中任選兩門；第六條規定了考試的形式分筆述、口述兩種，筆試及格者進行口述。筆述的內容除了指定科目外，還須在主要科目范圍內寫一篇論說文。第二次考試側重實務能力檢測，按照《暫行章程》第十條規定，第二次考試仍分筆述、口述二種。筆述以案件為題，考生須詳細認定案件事實、闡述理由、擬定判決?？谑龅目碱}范圍仍以第五條主要科目為限。從上述規定可以看出，第二次考試側重對考生兩年實踐經驗考察，其考察目的相當于當前的初任檢察官培訓后的考試。但與今天不同的是，清末的第二次考試仍然是淘汰制考試，具有優勝劣汰的競爭性質，每個學習檢察官只有兩次考試機會，合格予以任用，不合格將被罷免?？梢?，根據該制度設計，從第一次考試到正式任用是一個比較漫長的過程，這一過程的艱辛與漫長，說明了該制度設計者對檢察官專業素養的重視。

上述選拔皆為初級檢察廳檢察官的選拔①依據《大理院審判編制法》和《法院編制法》，清末檢察廳分為四級?！斗ㄔ壕幹品ā返诎耸鍡l：“各審判衙門分別配置檢察廳如下：一,初級檢察廳；二,地方檢察廳；三,高等檢察廳；四,總檢察廳。地方及高等審判廳各分廳、大理分院，分別配置地方及高等檢察分廳、總檢察分廳”。，特殊情況下地方檢察廳才可從具有三年以上候補檢察官工作經驗的人員中選任檢察官②參見《法院編制法》第一百十三條。。而高等檢察廳和最高檢察廳則必須從具有五年和十年以上檢察官工作經驗或者在京師、各省法政學堂任教或從事律師行業具有五年和十年以上工作經驗并且已在基層檢察院任檢察官的人員中遴選③參見《法院編制法》第一百十八條、第一百十九條。。

(二)修習日錄制度

根據《法院編制法釋義》[2]76，對學習檢察官學習效果的監督主要通過查閱“修習日錄”的方式進行④《法院編制法釋義》解釋稱：“ 第一百八條之規定，學習期以二年為滿。此二年中其第一年除第一百一條所載得代理初級檢察官外，不得干預司法審判事務，惟遇事旁聽、每日應作修習記錄記載所辦事件，按月呈報于各該廳長官標閱而已，經過一年以上學習推事得由該廳監督官派令掌理特定檢察事務?！薄斗ㄔ壕幹品ā返谝话僖粭l：“學習檢察官及學習推事，得由法部派充代理檢察官，辦理初級檢察廳事務?！?。據《奉天高等審判廳咨呈提法司本廳擬訂各級學習推事修習日錄規則請鑒核文》[3]260記載：“是學習人員品行之高下、性情之厚薄與其學識之淺深，奉職之勤惰，為長官者皆宜察之、養之，以冀蔚成純粹之法官，俾人民得以享法律之護之幸福。所謂察之者，非專使耳目之聰明，又非考諸一時一事而即得之者也……察之、養之之道俱在長官，而法官之應之者，勢不可無具。具者何，修習日錄，其最要也?！睋摵宋乃?，清末的法官考試任用實施細則對學習法官、檢察官的修習日錄作出了明確規定：“學習人員于學習期內應作學習日錄，按月呈各該廳長官標閱，于應第二次考試時，一并呈驗?！?。

奉天依據中央的《法官考試任用實施細則》，出臺了更為具體的《奉天高等審判廳訂定各級學習推事修習規則》[3]391，并依據實際情況作出了改進，詳細規定了修習日錄的制作要求、內容、體裁等。

1.篇數要求?！皩W習推事，須照法官任用施行細則作修習日錄，按日將修習事件記載之?！薄靶蘖曚洺菹救掌谝约巴Ｖ罐k公外，其余均應按日記載，如無議論則記其本日所習之事由?！?/p>

2.內容要求。內容六大類為主：(1)研究法律。對現行法律特別是關于審判的法律法規的研究。(2)聽審。對參與或旁聽開庭審理案件主要事實的記載和學習感悟。(3)看卷。翻閱新舊卷宗的學習感悟。(4)擬稿。除涉密案件外，經院長、廳長、庭長、監督管理人員、及法官等人的命令或委托起草的法律文書。(5)補充蒞庭。法官有事不能出席時，經命令或囑托，補充蒞庭時所做的工作。(6)試擬判決書。對于自己參與庭審的案件在熟知案情的前提下，受審判長委托，根據審判長的意見代為擬制的判決書。

3.體裁要求?！坝涗浿w裁，無一定標準，當界介于論說、說事二者之間?！?/p>

4.提交批閱?！懊刻斐仕透髟搹d廳丞、廳長或監督推事標閱，以便切實核查，年終得以出考造冊?！?/p>

5.存檔要求?！靶蘖暼珍浻筛鲝d公家預備，并于騎縫處蓋用各該廳印，以征信實”。

6.言論免責權?！靶蘖暼珍浿涊d，專為考核學識、經歷之淺深，其發生意見當否，對于內部、外部無負責任之事?！?/p>

可見，修習日錄制度的設計初衷是為了在一定程度上保證檢察官日常法律知識、辦案經驗的積累的真實性，該制度如能得以貫徹落實則將有利于提高檢察官隊伍的業務素質。

(三)債務狀況審查制度

《法院編制法》第一百十五條規定：“凡有下列情事之一者，不得為推事及檢察官：一,因褫奪公權喪失為官吏之資格者；二,曾處 3 年以上之處刑或監禁者；三,破產未償還債務者”[1]499。根據《法院編制法釋義》的解釋“此條第三款之規定，則失財產上之信用，故不許為檢察官”[2]79。筆者認為，《法院編制法》關于禁止“破產未償還債務者”為檢察官的規定雖然對原因未做區分，有欠缺之處，但立法者希望通過對擬任檢察官債務情況的審查，判斷該候選人誠信及品行的立法初衷科學合理，值得今天的檢察制度在去除不合理成分的前提下吸收借鑒。

三、完善我國初任檢察官選拔任用制度的建議

檢察官員額制和單獨職務序列改革成效的顯現離不開配套制度的完善，對傳統初級檢察官選拔、任用方式科學調整有利于更好的實現改革宗旨。針對我國初任檢察官選拔任用制度當前存在的問題，可批判地參考借鑒清末檢察官選任辦法的理念和實踐經驗，結合我國當前初任檢察官選拔與任用制度改革的實際，逐一提出改革和完善建議。

(一)實行助理檢察員晉升考試制度

檢察官的職業素質不僅關乎公民的切身財產利益，更關乎公民的人身自由和生命權利。當前推行的司法責任制改革對檢察官隊伍的法律修養和業務水平提出了更高的要求，最高人民檢察院在2015年修訂的《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規劃)》中提出：“建立完善專業化的檢察教育培訓體系。配合法律職業人員統一職前培訓制度改革,建立預備檢察官訓練制度,提高檢察官法律信仰、職業操守和職業能力?！惫P者認為考試環節是一個完備的預備檢察官訓練制度的關鍵組成部分，其科學程度甚至能夠決定整個訓練過程的效果。因而有必要設立助理檢察員晉升考試制度，嚴把檢察官入職關。

助理檢察員考試制度應針對通過司法考試并通過公務員選拔考試，進入基層檢察院學習兩年期滿的預備檢察官進行?？荚噾墒〖墮z察院每年定期、統一組織，以模擬真實案例的形式進行考察?？梢杂煞▽W專家和律師等組成評審庫，每次考試隨機抽取一定數量的評審員，參與預備檢察官考試成績的評分?？荚噾O定嚴格、科學、細致的評分標準，并應被賦予優勝劣汰的選拔性質?？荚嚭细裾呓浭〖墮z察長任命晉升為助理檢察員。不合格者繼續回原單位學習，參加第二年的考試，直至考試通過。筆者認為，這一考試有利于突出對檢察官預備人才的法律邏輯思維和法律實務技能的精細化考核，配合當前的司法資格考試對考生基本法律知識的考察，和公務員考試對考生綜合素質的考察，有利于嚴把檢察官職業素質關。

(二)建立修習日錄制度，確保法律工作經驗的真實性和法律實務學習的有效性

“法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐”[4]。司法權是對爭議事實和適用法律的判斷權、裁決權，不僅要求司法人員具有良好的法律專業素養和司法職業操守，還要具有豐富的實踐經歷和社會閱歷[5]。為了確保檢察官的業務素質，筆者建議借鑒清末檢察制度中的修習日錄的做法，建立“修習日錄制度”，可研發修習日錄軟件系統，要求報考檢察院的考生和參加助理檢察員考試的預備檢察官提供學習記錄，作為考試資格的必要條件進行資格審查。

1.修習日錄的作者和批閱者。作者應分兩類，第一類是有志報考司法崗位的考生，第二類是已經進入檢察系統準備參加助理檢察員晉級考試的預備檢察官。修習日錄的批閱者應為作者所在實習單位的指導老師，如指導檢察官、指導法官等。批閱者應在批閱內容的最后備注自己的姓名、單位和職務，確保實習記錄的真實性。

2.修習日錄的內容和體裁。修習日錄的內容可參照清末修習日錄制度，包括法律法規的研究、實務觀摩的感悟、翻閱卷宗的收獲、法律文書類實踐及參與實務工作的記載，體裁不限。

3.修習日錄的數量和質量要求。修習日錄應每天記載，除去節假日的實際工作天數就是日錄的數量要求。質量上不做硬性要求，僅作為衡量考生水平的參考。

4.修習日錄的審查和公開。學習記錄作為考生“兩年以上法律相關工作經驗”和“進入檢察系統后兩年實務學習情況”的印證資料，應在資格審查時向審查機構提供自己的賬號，由審查機構對該考生日錄的數量、質量進行系統自動檢測和人工抽樣檢測雙重檢查。并由審查機構制作擬錄用人員修習日錄賬號清單，進行涉密內容處理后，在錄用前的公示階段向公眾公示，接受公眾的監督和舉報。如有造假者，取消錄用資格。

還應當注意的是，日錄的作者應遵守保密的規定，對于涉及案件信息和當事人隱私的內容應當以妥善的語言表達，不得違反職業紀律和職業道德。

(三)建立經濟、債務狀況審查制度，樹立檢察官良好的職業形象

隨著我國市場經濟的快速發展和個人交易活動的大量增多，債務情況和還款情況無疑是體現一個人誠信狀況最具代表性的標桿之一。清末將“破產而債務未償者”作為檢察官的從業禁止條件并以此實現考察個人誠信狀況目的的做法值得借鑒。隨著我國個人征信系統建立健全，個人信用記錄查詢不僅為金融機構確認貸款人的還款能力和追償風險提供重要參考，也可以被用于檢察官招錄，作為個人誠信品質的評價依據。中央人民銀行征信中心打造的互聯網個人信用信息服務平臺目前已在全國范圍內開通。其中收錄的市民信息，大到是否有最近5年內的貸款、貸記卡逾期記錄、民事判決記錄和行政處罰記錄等，小到電信欠費記錄等，都一目了然。通過個人信用報告這張特殊的“經濟身份證”對檢察官的信用等級進行評估并隨時記錄、存檔，無疑符合市場經濟發展的要求，也符合社會對檢察官作為誠實守信表率的期待,有利于樹立檢察官隊伍的誠信模范形象。同時，筆者建議從檢察官入職的第一天起建立檢察官個人經濟狀況檔案，實時更新，并在網上予以公示，自覺接受公眾的監督，保證檢察官在執法中切實做到廉潔自律，克己奉公，真正成為法律底線的守護者、人民權益的捍衛者。

四、結語

作為檢察官職業準入門檻，選拔任用制度的設計關乎檢察隊伍的整體素質和追求正義目標的實現。本文立足于我國司法改革的實際，以當前中國初任檢察官選拔任用制度存在的問題為中心，比較性地考察了清末檢察官選任辦法的合理理念、制度和實踐，希望為我國初任檢察官選拔任用制度的完善提供一些有益的思路和做法，讓更多符合資格條件的法律英才進入中國檢察隊伍，擔負起“捍衛社會公平正義的最后一道防線”的使命。

[1]懷效鋒.清末法制變革史料(上卷，憲法、行政法、訴訟法編)[Z].北京：中國政法大學出版社，2009.

[2]王士森.法院編制法釋義[M].上海：商務印書館，1911.

[3]汪慶祺，李啟成.各省審判廳判牘[M].北京：北京大學出版社，2007.

[4][美]諾內特,塞爾茲尼克.轉變中的法律與社會[M].張志銘,譯.北京：中國政法大學出版社，1994：69.(轉引自)陳國飛.我國檢察官遴選制度及其完善[J].國家檢察官學院學報,2015,(4):80.

[5]紀欣.法官分類管理應修改四法[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20140616/40754380_0.shtml. 2014-06-16.

[責任編輯:陳晨]

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1008-7966(2017)06-0129-04

2017-07-16

馬麗莎(1992-)，女，內蒙古滿洲里人，2015級法律碩士(非法學)專業研究生。