粵港政府向社會組織購買社會服務模式比較

曾令發+楊愛平

[摘 要]上世紀70年代的結社革命使社會組織參與公共事務的意愿不斷增強，而新公共管理運動則為社會組織參與公共治理提供廣闊的空間。作為發達地區的香港已經形成較為成熟的政府向社會組織購買社會服務的模式，并成為廣東省學習的對象。本文通過比較廣東省與香港政府向社會組織購買服務的流程、機制、資金以及相關制度，發現廣東省已經初步建立起政府向社會組織購買社會服務的模式，但是政府購買社會服務的制度還缺乏連續性和穩定性，對社會服務的質量評估與監察不夠，社會組織還缺乏獨立性，因此對于廣東省來說，完善政府購買社會服務還需要更多的努力。

[關鍵詞]社會組織 政府購買 社會服務

一、問題的提出

20世紀70年代以來，一場有組織的志愿運動和創建各種私人的、非營利的及非政府的組織的運動正成為席卷全球的最引人注目的運動。從北美、歐亞的發達國家到非洲、拉美和前蘇聯集團的發展中，社會民眾正在創建各種團體、基金會和類似組織去提供人道服務，促進基層社會經濟發展，防止環境退化，保障公民權利，以及成百上千先前無人關注的或由國家承擔的種種目標[1]。在我國，由于市場經濟的推進和政府職能的轉變，社會組織也開始參與到公共服務之中來。2003 年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務的探索不斷增多，形式多樣，購買的領域涉及教育、公共衛生、扶貧、養老、殘疾人服務等傳統服務，還包括社會工作、社區發展、社區矯正、環境保護等諸多新型社會需求 [2]。為了貫徹落實《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，2008年8月，“借鑒香港經驗，推進社會管理綜合改革試點” 列入廣東的重點改革項目，由廣州、深圳、珠海市政府明確牽頭負責推進，移植香港經濟管理、社會管理和城市管理方面的成熟經驗，政府向社會組織轉移有關職能正式登上議事日程。

香港由于長期受英國的殖民統治，因此采取 “小政府、大社會”的傳統自由市場經濟的管理模式，一方面香港政府將其角色定位為中心主軸，同時也賦予社會組織自治性的施政策略。政府主要是制定政策以及監管，而社會福利則是通過“官助民辦”的方式建立政府與社會組織之間的合作伙伴關系。廣東省社會組織的發展相對較慢，在2008年后，隨著政府大力培育社會組織，一批社會組織逐步成長起來，并開始從政府中承接一些社會管理和服務職能。那么經過這幾年的摸索，廣東省和香港政府在向社會組織購買公共服務模式上存在著哪些不同？這對于我國政府向社會組織購買服務有哪些啟示？這是本文試圖回答的問題。

二、政府購買社會服務的流程

香港社會組織承擔政府職能主要從第二次世界大戰后開始，但有規劃地承擔政府職能是從上世紀60年代開始的。1965年，香港政府制定了第一部社會福利白皮書——《香港社會福利政策與目標》，社會組織開始有規劃地參與到社會服務的供給之中。經過幾十年的發展，香港政府與社會組織在社會福利的供給中分工明確，操作規范，政府負責制定社會福利政策。1973年，香港政府又出臺《香港福利未來發展計劃》，1977年制定了《群策群力協助弱能人士更生白皮書》、1979年出臺《進入八十年代的社會福利白皮書》、1991年出臺《跨越九十年代香港社會福利白皮書》，而具體操作是由香港社會福利署在根據社會組織提出的需求和建議以及香港社會福利發展的具體要求向立法會提出申請，立法會根據社會福利署的申請，在吸納香港社會服務聯會和社會工作人員協會和總工會的政策建議向社會福利署撥款。社會組織向社會福利署提出服務申請并獲得政府資助，同時接受社會福利署的監督，社會組織還可以從公益基金會中獲取資金資助。社會組織在提供社會服務時以專業的社工為主，輔以義工，同時社會工作人員協會和總工會一方面要求社會組織成員在提供社會服務過程中遵守職業操守；另一方面也起到權益保護的作用。香港社會福利服務的提供是圍繞著立法會、社會福利署、社會組織、公益基金會、社會服務聯會、社會工作者和服務使用者展開，具體見圖1。

根據2012年頒布的《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，政府向社會組織購買服務有著嚴格的程序。第一，財政部門負責建立健全政府向社會組織購買服務制度，制訂政府向社會組織購買服務目錄，監督、指導各類購買主體依法開展購買服務工作，牽頭做好政府向社會組織購買服務的資金管理、監督檢查和績效評價等工作。第二，機構編制部門負責制訂政府轉移職能目錄，明確政府職能轉移事項。第三，發展改革部門負責會同有關部門編制和實施政府投資計劃，推動政府投資項目列入向社會組織購買服務計劃。第四，社會組織登記管理機關負責核實作為服務供應方的社會組織的資質及相關條件，參與政府向社會組織購買服務績效評價。第五，監察部門負責對政府向社會組織購買服務工作進行監督，參與政府向社會組織購買服務績效評價。第六，審計部門負責對政府向社會組織購買服務資金的使用情況進行審計監督，參與政府向社會組織購買服務績效評價。第七，購買主體負責購買服務的具體組織實施，對社會組織提供的服務進行跟蹤監督，在項目完成后組織考核評估和驗收。

三、政府購買社會服務的機制

香港社會組織承接政府職能在社會福利方面主要表現為政府通過向社會組織購買社會服務的方式進行。廣東在2008年后也在珠三角等城市開始推行向社會組織購買服務，推動社會福利。

（一）撥款機制

在2001年以前，香港政府向社會組織購買服務的模式主要有四種，即修訂標準成本模式、模擬成本資助模式、單位資助模式和整筆撥款資助模式。前兩種模式占80%。每個津助服務都有一套認可人手編制，列明職位、職級、入職條件、薪酬，職級、入職條件、薪酬與公務員相同（沒有公務員的附帶福利），基本體現了同工同酬[4]，這兩種模式就是實行實報實銷的方式資助社會組織提供社會服務。2001年開始，香港政府開始推行整筆撥款的方式購買社會服務，即不再就其具體從業人員情況進行區別對待，而是根據其服務的內容確定資助金額，并且以一次性撥款的方式向社會組織發放，社會組織根據《津貼與服務協議》來自由支配資金。在一個資助周期內（一般是5年），受資助的社會組織可以根據本機構內部的需要調配整筆撥款所提供的資金，只要能夠確保這些重新調配符合政府規定的原則。