協商民主下公共政策制定五大困境

劉麗娜　劉心雨

[提要] 公共政策制定的困境在于，社會民眾協商中存在普遍的“搭便車”現象和“沉默的螺旋”效應將會導致公共政策制定的無效性；而在強調加強社會主義協商民主以拓寬政策制定協商渠道的新形勢下，協商主體、社會組織多元可能出現政策制定低效率與精英化傾向選擇；當今自媒體時代的輿論效應和運用不規范也會導致公共政策制定的偏向性發生；協商民主制度等的形式化又將對政策制定產生消極影響；協商民主中不透明、不平等現象也可能使得政策制定不完全公平。

關鍵詞：協商民主；公共政策；困境

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月2日

國內外學術界曾從協商主體的有限性、協商主體理性不足、機會的不平等、共同價值的缺乏、制度條件的不完善、強勢力量的操控等對協商民主下公共政策制定的困境來討論公共政策制定問題。但我們更需要反思公共政策制定在當今會遭遇怎樣的困境，方能為政策制定優化提供思路。

一、困境之一：公共政策制定中的“搭便車”與“沉默”

（一）“搭便車”帶來的無效公共政策制定?！按畋丬嚞F象”產生的外部效應在某種程度上降低了政策制定的有效性、影響政策的穩定性和長久性。在公共政策制定的協商民主中，有些民眾基于成本的考慮會選擇觀戰態度，不付出精力，只想坐收協商民主下公共利益的正外部性成果以促成個人利益的報酬遞增。這種心理進一步又會使得之前付出努力的人內心不平衡，搭便車的負外部性使得民眾積極性可能因此降低，從而影響甚至阻礙后續協商民主的進行，公共政策制定的有效性丟失。當個人利益訴求和公共利益統一之間出現激勵矛盾時，人們又會憤而拍案認為政策不科學民主，這對政策的最終制定或執行都有所影響，政策的穩定性和長久性無法保證。

（二）“沉默螺旋效應”影響有效制定公共政策。沉默在協商民主中很常見，“槍打出頭鳥”的意識長久存留在群眾心里，于是大多數人會選擇沉默或歸順強勢力量。人們由于天性害怕被孤立或排斥，所以在協商過程中，如果發現自己的支持力量較少就會怕被鄙視和報復，尤其在現今信息爆炸的時代更是害怕強大的輿論譴責。沉默者愈發沉默，強勢者愈發強勢，這與德國學者Elisabeth Noelle-Neumann提出的“沉默螺旋效應”相似?！俺聊穆菪毕鄬Α按畋丬嚒备埔环N被動性沉默。在這種協商民主的環境中，所謂的“共識”存在部分的“無奈”，公眾的“思維”和“利益”遭到綁架。協商不一定民主，故所制定的公共政策其目標取向、領域范圍在“被操縱”的情況下可以說是無效的。

二、困境之二：公共政策制定的低效率和精英化傾向選擇

（一）多元主體共同參與的低效表現。在現實政治生活中“高效率”制定政策也許由于主體多元化無法實現。人們處處可參與又處處無序參與，加上社會團體和基層民主團體中多元主體的年齡結構、感知認識、教育層次、政治素養和政治能力等的不同，要實現多元主體共同價值的公共政策便會存在溝通平臺作用低下的低效率制定困境。正因如此，在民眾與政府協商之間往往會忽略部分民眾轉求高效率制定與執行政策，但這種“高效”在某種范圍內仍是一種“低效”的表現。奧斯特羅姆曾指出“決策的行動減少到一人，有助于快速行動。然而一人決策的規則也給唯一決策者以戰略性的機會，采取先發制人的策略，這阻礙了集體選擇所固有的機會成本方面的適當考慮”，所以說多元協商帶來的低效率可能會導致集體決策者的偏向，出于經濟成本最小化和效率最大化而做出的“犧牲”實則是另一種低效率困境映像。

（二）精英化傾向選擇下的強勢操縱。精英化傾向選擇總是打著政策相對科學性的旗號來進行話語操縱與輿論壓力。比如，某些明星在加入政治事件和公共政策問題中時發表言論或實施行為，一大部分“粉絲”便為之吶喊。而這種明星效應帶來的網絡參與協商對于公共部門有時候是一種激勵，有時候也是一種壓力，是推力也是暴力。這種精英主義的力量，在這種或真或假的言論協商中，一部分人可能盲目跟風，導致偏離甚至扭曲政策制定的路徑。另外，精英化選擇給廣泛協商主體中部分利益集體偏向自身利益和發展提供了暗中操控政策制定和民主傾向的條件，于是協商民主在強勢力量作用下的公共政策制定就不“公共”了。不管在政府協商還是社會組織協商中，不同角色代表的精英都可能為了自身或相關集體的利益而充分偏向某一方，試圖利用其精英力量牽引或控制政策制定的方向。

三、困境之三：公共政策制定的網絡偏向性

（一）網絡普及背后的多元主體博弈。網絡的普及化使得自媒體繁榮發展，微信、微博、論壇等讓協商民主向網絡駐營。為積極開展人大協商、基層協商和團體協商，各地充分利用了網絡的便捷性和時效性。然而，進入網絡協商的低門檻性和泛平臺性不僅會出現公共政策制定中協商主體的多方力量博弈，還可能出現派系的強勢力量或強烈的輿論效應，進而擾亂或壓制公共政策的制定進程。

（二）網絡媒體關注點的偏離?，F今我國部分官員在電子政務環境下仍存在排斥媒體參與公共政策制定的心理，所以自媒體的運用缺乏政府層面的有效關注。商業化市場沖擊下媒體價值的變形也使得自媒體的關注點弱化了政治性新聞報道。對于公共政策制定，公眾缺乏官方信息和參考價值，在這過程中群眾民意也無法被直接客觀地反映，網絡偏向性就可能因為缺失信息資源而出現。

四、困境之四：公共政策制定中的形式主義

協商下政策制定過程存在的大片形式主義可能阻礙公共政策制定的實施，影響公共政策的廣泛民意代表性。

（一）人大協商民主下公共政策制定的形式化。我國人大代表體系中，軍官實占比例較重，故代表的基層民意不足；而人大代表大多是兼職狀態，部分人大代表不重視其“代表帽”的真正價值，公共政策制定便只是一個程序形式而已。有些地方人大代表團政府官員的官腔特點則使得他們在會議時往往回避民生問題只談政績，議事平臺變成歌功場所——政策制定只是表面過場。另外，很多人大代表在決策前的自由發言中通常會被其他代表發言影響，仿照發言內容或效仿上級的口頭號召而未做好實際的基層民生工作。若所有的基調一樣，協商民主形成的溝通與共識不再，于是政策制定前的人大協商不過形式而已。由于這種形式主義，公共政策的制定過程中缺乏對民生民意的實際考查，公共政策的“公共性”值得商榷。

（二）基層協商民主下公共政策制定的形式化?；鶎訁f商中節約成本與方式創新的改革在實施過程中的形式化現象也使得公共政策制定過程的公共性和可信度缺失。例如，民主懇談加入了網絡協商，網民可以實時在線與政府人員面對面交流，然而懇談會等在新型環境溝通中也存在很多的問題。如政府在較重大的政策制定會議上，可能會通過強制網絡運行后臺運用某種技術手段過濾一些網民的發言，以形成思想向導，誘導性控制網民協商過程中對公共政策制定的認識和支持方向?；蛘呔W民的發言因網速過慢和平臺建設不完善等沒有及時被反映出來，網絡協商成為形式化手段。再拿地方的信訪制度來說，信件上訪速度慢和易阻攔的常態使得信訪制度一直處于失靈狀態，越來越少的人相信信訪的力度與效度。同樣的，在政策頒布前的評估、民意調查、咨詢等都存在形式過場和過濾篩選現象，其實質性效果還待改善。

不管是人大協商還是基層協商，中國長期存在的官僚作風與政府部門利益的驅動使得政府對老百姓的問題冷漠或圓滑回應，百姓的問題被長時間積壓，協商形式化、制度擺設化對公共政策的制定造成了一定程度的消極影響。

五、困境之五：公共政策制定的非公平性

（一）政策制定過程相關信息和操作不公開透明。很多公民對于參與方式、溝通對象、協商效益和利益表達的權利范圍都不確定，相關信息未公開化處理。并且部分公共部門對于公共政策制定過程還刻意隱瞞、暗箱操作，而人們的妥協心理又會在某些情況下包容這種決策過程和協商過程的不公開、不透明現象。在我國，民眾對于政協、黨協、人大等的職能不是很清楚，于是出了問題就相互委托責任。公共部門的職責不明確，在處理公共問題時就會出現部門間自私逐利的行為，破壞利益溝通渠道，逐漸喪失群眾的信任。由于公共責任感的缺失，公共部門對于公共政策制定中涉及自身部門利益的信息不予回應，甚至拒絕公開。這樣的機制使得公民參與公共政策制定沒有明晰的目標，公民利益表達如何尋找合適的方式與手段更無從談起，政府與公民無法進行有效的互動。

（二）腐敗中利益格局不均衡的非公平性。公共政策制定在協商中可能無法保證利益平等與信息流通。比如，針對人民團體協商，強調有關部門要加強與人民團體的聯系，政協要充分發揮人民團體及其界別委員的作用。所以，正因人民團體的特殊性，專人委員與組織團體就可能插入不透明機制的縫隙中相互勾結，公共利益就會先一步被所謂“負責人”瓜分，而其不透明機制又為他們保駕護航。

（三）公共政策制定中協商主體的三個“不平等”。首先，“機會的不平等”使得有一些人處于沉默甚至不知情狀態，使得政策制定的公平性得不到全面保障。這種不平等在政府與社會以及基層協商中存在相應情況，協商時間、方式和內容都是由政府和官員說了算，普通民眾沒有發起協商的能力和機會；其次，地方政府和官員由于掌握著大量的信息，在協商過程中處于主動地位，而普通公民由于信息匱乏只能被牽著鼻子走，這種“資源的不平等性”讓協商會在有些地方成了通風會，民眾在協商會上提出的意見和建議往往不能被認真對待和采納，群眾與官員存在嚴重的不平等；再次，“資源與能力的不平等”也體現在部分主體（如偏遠地區或貧困家庭等）網絡媒體沒有被覆蓋，他們所能獲得的信息資源和教育資源有限。而那些享有權力或物質資源優勢的公民就可能以“承諾”或“威脅”的方式來扭曲政策制定中的協商，導致一些群體無法真正表達自己的意愿，這部分人的政策利益也就很難體現。

主要參考文獻：

[1]奧斯特羅姆.余遜達，陳旭東譯.公共事物的治理之道[M].上海譯文出版社，2014.

[2]托馬斯·R·戴伊.謝明譯.理解公共政策（第12版）[M].中國人民大學出版社，2011.