鄉村振興戰略下河南特色小鎮建設問題探析

許錦云

（中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042）

2015年，特色小鎮建設首先在浙江省提出并逐漸興起，2016年7月18日，國家住建部、發展改革委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，從此，特色小鎮建設上升為國家戰略，并迅速在全國掀起熱潮，成為新型城鎮化建設和產業轉型升級的有效載體。2017年12月4日，國家發改委、國土資源部、環保部、住房城鄉建設部聯合發布《關于規范推進特色小鎮建設和特色小城鎮建設的若干意見》，2018年8月30日國家發展改革委辦公廳發布《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，標志著特色小鎮建設進入了高質量發展階段。黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，為新時代農業農村發展指明了方向、明確了重點。特色小鎮建設是實現鄉村振興、統籌城鄉發展的關鍵載體。作為農業大省、人口大省的河南如何高質量建設特色小鎮，推動城市文明迅速向農村擴展，促進城鄉融合發展，實現鄉村振興和城鄉協調發展，是值得深入思考的問題。

一、概念辨析

明確概念是進一步分析問題的基礎。在理論研究和實踐中，“特色小鎮”這一概念的內涵和外延都有所不同。根據相關文件精神和浙江等省的實踐，“特色小鎮”主要在兩種意義上使用。一種是指非區非鎮的創新創業平臺，即在幾平方公里土地上，聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，生產生活生態空間相融合，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，如，浙江省的云棲小鎮、玉皇山南基金小鎮、夢想小鎮等，這類特色小鎮我們稱之為狹義的特色小鎮。另一種是指包含上述含義的特色小城鎮，指行政管理體制的建制鎮，即以傳統行政區劃為單元，擁有幾十平方公里以上土地，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮，如，河南溫縣的趙堡鎮、禹州的神垕鎮、鞏義的竹林鎮等，這類特色小鎮我們稱之為廣義的特色小鎮。狹義的特色小鎮和廣義的特色小城鎮都具有鮮明的產業特色和文化內涵，能夠引領輻射帶動周邊地區的發展，是新型城鎮化的有效載體。其不同之處有以下幾點：一是空間范圍不同。狹義特色小鎮的空間范圍較小，一般在幾平方公里左右；而廣義的特色小城鎮空間范圍較大，一般在幾十平方公里不等。二是功能和定位不同。狹義的特色小鎮著眼于供給側結構性改革、城鄉統籌發展，是實現生產、生態、生活的有機融合，促進產城人融合發展的平臺；廣義的特色小城鎮則主要著眼于新型城鎮化，目標是促進就業、推動鄉鎮經濟的轉型升級。三是建設方式不同。狹義的特色小鎮強調政府引導、企業主體、市場化運作；廣義的特色小城鎮則強調政府的主體地位。本文主要在廣義上使用這一概念。

特色小鎮建設是經濟社會發展孕育出的新事物，它立足特而強的產業，融合文化、旅游、社區等功能，打造創新創業發展平臺，促進新型城鎮化，是創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念在基層的探索和實踐。特色小鎮建設是對新型城鎮化模式的新探討，能夠更好地帶動就近就地就業，注重環境建設，加強基礎設施建設和完善基本公共服務，為農業、農村和農民提供各種服務，能夠提升小鎮居民的生活質量和幸福感，是實現鄉村振興、統籌城鄉發展的關鍵載體。

二、河南特色小鎮建設的現狀

1.基本情況。河南是農業大省、糧食生產大省、人口大省，全省共有1808個鄉鎮，其中有308個中心鎮、203個全國重點鎮。為打好新型城鎮化這張牌，我省先后出臺了一系列政策措施，對于促進城鄉融合發展，提高城鎮化水平起到了巨大作用。我省積極探索小城鎮高質量發展之路，把特色小鎮建設作為新型城鎮化和統籌城鄉發展的重要抓手，省委省政府明確指出：“推動小城鎮發展與特色產業發展相結合，與服務‘三農’相結合，發展成為專業特色鎮?！薄按蛟煲慌哂刑厣珒瀯莸纳藤Q物流、先進制造、休閑旅游、民俗文化傳承等魅力小城鎮”。目前，我省在2016年10月、2017年8月住建部公布的第一批和第二批特色小鎮名單中共有15個入選，也就是說，我省國家級特色小鎮總數已達15個，分別是禹州市神垕鎮、溫縣趙堡鎮、西峽縣太平鎮、確山縣竹溝鎮、汝州市蟒川鎮、鎮平縣石佛寺鎮、孟津縣朝陽鎮、濮陽市華龍區岳村鎮、商水縣鄧城鎮、鞏義市竹林鎮、長垣縣惱里鎮、林州市石板巖鎮、永城市芒山鎮、靈寶市函谷關鎮、鄧州市穰東鎮。河南各地市更是積極行動，開始特色小鎮培育建設工作。鄭州、南陽、新鄉等地市紛紛出臺相關文件，制定特色小鎮建設的規劃和標準。如，鄭州市人民政府于2017年2月和6月分別出臺了《關于開展培育特色小鎮工作的意見》《鄭州市特色小鎮規劃建設導則（試行）》，對特色小鎮的內涵、建設總體要求、建設標準和創建程序等進行了規定。2017年全市共有12個小鎮項目完成了專項規劃編制，經過專家嚴格評審，2018年3月，滎陽的櫻花小鎮、新鄭的紅棗小鎮和中原創客小鎮等3個小鎮項目列入鄭州市第一批培育名單。市政府每年對列入培育名單的特色小鎮四至范圍內的基礎設施和公共服務設施給予2億元的獎補，目前鄭州市特色小鎮培育建設工作開局良好。

2.主要做法。一是以建制鎮為主開展特色小鎮建設。浙江、江蘇等省的特色小鎮建設主要以非區非鎮類型為主，而我省目前的特色小鎮建設除鄭州、洛陽等地市外主要以建制鎮為主，如目前我省的15個國家級特色小鎮均為建制鎮，這主要是由我省的經濟社會發展實際決定的。特色小鎮是經濟社會發展到一定階段的產物，我省是農業大省，人口眾多，經濟基礎相對薄弱，城鎮化水平較低，截至2017年年底，我省常住人口城鎮化率為50%，低于全國的58.52%，遠低于特色小鎮建設的發起地浙江省同期的68%。二是充分利用基礎產業優勢，突出產業特色。特色小鎮建設必須具備一定的產業特色，才會具有市場競爭力，才能夠持續發展。但產業特色的形成不是一蹴而就的，它需要長期的培育，因此，特色小鎮建設必須充分利用原有的特色產業基礎。我省的15個國家級特色小鎮和鄭州目前被列入培育名單的3個特色小鎮無一不是充分利用了原有產業的優勢，注重對已有特色產業的打造。如，禹州市的神垕鎮，被譽為“中國鈞瓷之都”，小鎮有3個各具特色的工業園區和5個專業市場，著力于發展陶瓷產業，打造“國際陶瓷小鎮”。三是盤活存量，提高空間利用效率。在土地使用方面，控制用地規模，在適度增加商業用地的同時，嚴格控制住宅用地的比例，不搞大拆大建，盡量以原有的廠房、種植基地為基礎，通過就地改造和維護，提升小鎮的功能。如，鄭州中原創客小鎮就是以鄭州航美科技園為基礎，充分利用鄭州航美科技園的土地廠房，在適度增加商業用地的同時，嚴格控制住宅用地。四是注重利益共享。在我省的特色小鎮建設過程中，一直注重農民的參與，農民可以通過參與經營、出租、就業、入股等方式取得多方面收入、增收致富。如，櫻花小鎮就吸納了周邊村民以不同形式參股、入股的形式參與，讓村民融入小鎮，與小鎮形成利益聯合體。

三、河南特色小鎮建設存在的主要問題

1.概念模糊，定位不明確。根據國家政策和浙江經驗，特色小鎮應該是發展要素的集聚區和創新創業的重要平臺，著眼于打造新的經濟增長極，在產業、功能、形態、機制上是“特而強”“聚而合”“小而美”“新而活”。但從鄭州等地申報的一些特色小鎮看，有的特色小鎮建設與房地產開發混為一談，缺乏產業支撐；有的特色小鎮規劃缺乏審慎思考，在對產業發展前沿沒有深入了解的情況下，就貿然提出諸如國際旅游文化小鎮、全國機器人示范基地等不切實際的規劃。這就很容易出現借特色小鎮建設之名而搞房地產開發之實的情況，小鎮建設也會因為缺乏產業支撐而不能持續發展。另外，大部分設計單位和規劃人員由于對特色小鎮的概念把握不準，對國家、省、市有關文件精神研究不透，造成規劃編制滯后或者與小鎮建設初衷不符。

2.存在體制機制障礙，嚴重影響建設進度。一是部門間的責任分工不明，上下級部門銜接不暢。國家發展改革委等四部委聯合頒布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》已經明確，特色小鎮建設的牽頭單位是發展改革委，而我省有些市、縣、區目前仍由市建委牽頭負責，這就導致國家有關特色小鎮建設方面的文件精神，無法及時落實到位，嚴重影響了特色小鎮建設的正常進行。二是土地問題。土地問題非常復雜，鄭州被列入培育的3個特色小鎮就普遍存在該問題，有的小鎮用地甚至存在很大的歷史遺留問題，嚴重影響了小鎮的建設速度。三是有些小鎮存在環保、文保等問題，多頭管理，責任不清，對小鎮開發建設影響較大，如鄭州的櫻花小鎮就存在濕地保護等問題。四是在開發體制上，有些特色小鎮以政府背景的城建公司為建設主體，嚴重依賴政策性資金，不能形成持續的自增長能力。

3.特色不突出，可持續發展能力不強。一是產業特色不強，高端不夠。有些小鎮為了爭取政府的扶持政策，只是簡單地改變原有工業園區的招牌，實際上其工業技術水平卻比較低，產業鏈條不完善、特色不突出。從產業發展看，主業不強、高端不夠，不能很好地集聚高端要素，拉長產業鏈，做強產業，在招引高端人才和高端企業方面困難重重。二是小鎮的硬件特色和生態特色不夠鮮明。小鎮的建筑外觀既沒有自身特色給人以深刻印象，也沒有體現中原文化特色；有的小鎮對生態功能不夠重視，小鎮內生態環境與外界沒有區別，生產、生活與生態功能沒能深度融合發展。

4.造勢不夠，尚未形成創新創業熱潮。河南特色小鎮建設仍處于起步階段，一是市、縣、區基層政府積極性不高，沒有形成一股強大的力量。鄭州市建委于2018年6月份印發《關于申報第二批市級特色小鎮培育對象的通知》后，截至目前，還沒有縣市單位申報。二是缺乏省級和縣級的培育目標，不能抱團發展，形成上下聯動效應。目前我省還沒有出臺專門的關于特色小鎮建設的指導性文件，也沒有全省統一的特色小鎮建設的目標要求，尚不能形成省、市、縣相互學習借鑒的局面。三是特色小鎮的產業、文化、旅游和社區功能沒有很好地融合，有些小鎮是低層次聚合，產城人文融合發展做得不深不透。四是機構不健全，沒有專門的議事機構，上傳下達、溝通交流不暢，不能把小鎮建設中遇到的困難和問題及時反饋、及時解決。

四、河南特色小鎮建設的對策

1.提高認識，加強宣傳和引導。特色小鎮建設是經濟轉型升級、推進新型城鎮化、實現鄉村振興的重要抓手。因此，各級政府必須高度重視，把特色小鎮建設作為一項長期任務抓好，要轉變政績觀念，樹立以人民為中心的發展理念，不能忽冷忽熱。一是要加強宣傳和引導，對于具有良好基礎和特色資源的小鎮要給其搭建推介平臺，吸引更多企業和高層次人才關注特色小鎮建設；對相關人員進行培訓，讓他們真正了解特色小鎮內涵及建設的目的、意義和模式，找準特色定位，深入挖掘體現河南特色、中原特色的產業品牌。二是利用現代信息技術手段進行宣傳，建立河南特色小鎮官方網站或微信公眾號，及時發布特色小鎮建設的相關信息資料，引導民眾關注并參與小鎮建設。

2.精準定位，找準特色產業。一是找準產業方向。產業選擇決定著特色小鎮建設的成敗。特色產業的選擇要做到兩個結合，一方面要與河南傳統和優勢產業相結合，利用河南制造業良好的發展基礎，充分發揮龍頭企業的帶動作用，培育特色產業，進而促進制造業轉型升級。充分利用我省歷史悠久、不同朝代遺跡眾多的優勢，發展歷史文化旅游小鎮。另一方面要與現代產業發展方向相結合，聚焦前沿技術、新興業態，尤其是要與河南的產業規劃相一致，主要是電子信息、文化旅游、健康養老、生態農業、高端裝備和先進制造等戰略產業。二是做好現有產業。首先要加速推進在建項目的落地實施，注重質量。目前全省15個國家級特色小鎮和各地市級特色小鎮都處在建設初期，有些項目還遲遲不能落地實施，因此要加速項目謀劃建設，下功夫謀劃前期項目，加強服務促進項目早開工，花力氣推進在建項目。其次要拉長產業鏈，增強競爭力。對于現代農業旅游特色鎮如鄭州櫻花小鎮、洛陽牡丹小鎮，由于花期短，旅游旺季只有3個月左右的時間，不能只靠旅游業來帶動小鎮的發展，必須有其他產業來支撐，延長產業鏈條，發展與櫻花、牡丹旅游相關的副產品加工業，小鎮才能持續發展。再次，要利用現代信息技術，聚焦高端要素。推進產業、技術和文化的融合、嫁接，打造“加”經濟；瞄準與產業定位相關的高端人才和高端資源，搭建創新交流和技術合作的平臺，促進各種高端要素的高效利用。

3.深化改革，創新體制機制。一是建立高規格的聯席會議制度，統領全省特色小鎮培育工作，幫助協調土地、資金、環保、文保等有關制約小鎮建設發展的體制機制問題。貫徹國家發展改革委等四部委文件精神，理順關系，做好上下銜接，盡快明確上下級一致的特色小鎮建設牽頭部門，并做好移交工作。二是正確處理政府與市場的關系。特色小鎮的建設主體是社會和企業，具體的建設運營也是由企業和社會來承擔，以市場化的方式集聚人、財、物等資源要素；政府的主要職能是搭建平臺，提供優質服務，做好監督評估。三是在“總量控制，挖掘存量”的原則下，重點保證特色小鎮建設用地需求，鼓勵運用增減掛鉤、宅基地入市等多種方式盤活存量，適度增加產業用地，嚴格控制住宅用地。四是積極探索建立由投資公司、銀行或政府等多方參股的特色小鎮發展基金，采用PPP等方式，通過企業上市、抵押債券、商業票據等形式，實現低成本融資，解決部分小鎮建設資金不足的問題。

4.因地制宜，分類施策。河南特色小鎮建設還處于初始階段，各地區發展并不平衡，因此，必須因地制宜，分類施策，控制數量，提升質量，走出一條具有河南特色的發展之路。一是鼓勵經濟相對發達地區如鄭州市、洛陽市等建設非建制鎮的特色小鎮，集聚高端要素，實現經濟的轉型升級；動員有條件的建制鎮積極申報國家級特色小鎮，爭取國家政策的支持。二是對于已經列為培育對象的15個國家級小鎮和其他市級特色小鎮，由于其產業特色明顯，并且已經形成一定的規模，因此，小鎮建設的重點就在于提升，如，加大技術創新力度，提升產業層次，提升產業、旅游、文化的多種功能融合能力；加大基礎設施和公共服務的力度，加強環境建設。三是對于那些已經具備一定特色產業和一定規模，雖未列入培育目標，但旅游業發展已經十分紅火，并在全國有相當知名度的小鎮，政府要加強規劃指導，加大挖掘和扶持力度，幫助它們做特做強。四是對于那些雖然有一定的空間基礎，目前還沒有形成特而強之勢，但潛質已成、打造有望的小鎮，如鄭州祥云小鎮、馬寨科技小鎮、刁家生態農業小鎮等，要進行方向性改造，幫助其“揚長補短”，加強基礎設施建設，創新體制機制，美化人居環境，最終建成宜居宜游的特色小鎮。

5.以人為本，提升居民幸福感。特色小鎮建設必須以人為本，以提升居民幸福感為最終目標。一是要注重小鎮的公共設施配套建設，重點推進水、電、路、氣等基礎設施建設，引入優質的醫療、教育機構。二是要體現中原文化特色，尤其是小鎮的建筑外觀要有特色，體現中原文化內涵。三是要加強生態環境建設，嚴格保護自然資源和生態環境，按照3A級以上旅游景區標準建設，打造美好環境。四是要重視社會參與和共同分享，讓特色小鎮建設真正惠及百姓。要創造條件讓當地居民和村集體參與到小鎮建設中，確保百姓能從中長期受益，努力把特色小鎮打造成政府、企業、集體、居民的利益共同體。