改革開放40年來基層協商民主建設的探索與啟示
——以河南省為例

楊群紅

（中共河南省直機關黨校，河南 鄭州 450002）

習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢?！保?］中國特色社會主義協商民主包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商等多層次的協商形式。其中，基層協商是我國多層次協商的重要組成部分。

改革開放40年來，在基層民主政治建設方面，河南省各級黨委和政府認真貫徹改革開放的基本國策，按照“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的協商民主原則，有序推進基層協商民主建設，探索出多種適合基層特點的協商民主新形式，形成了一些在全省乃至全國都有一定影響力的典型做法與模式。如在擴大村民參與民主決策和民主監督的協商民主的廣泛性方面，河南南陽鄧州市探索出了“四議兩公開”工作法；在提高村民參與民主管理和民主監督的協商民主質量與效力方面，鄭州中牟白沙鎮探索出了“村民聯戶代表制”；在擴大社區事務協商主體方面，鄭州市探索出了“一征三議兩公開”工作法。此外，還形成了一些局部探索的經驗，如新鄉輝縣南李莊的“黨群議事會”、河南登封市的“黨員議事日”等。在紀念改革開放40周年之際，對河南省在基層協商民主建設方面探索的新鮮做法與取得的成功經驗進行總結，對于新時代進一步推動基層協商民主建設的改革創新，具有重要的現實意義。

一、發源于河南南陽鄧州市的“四議兩公開”工作法，是黨領導村民在民主決策、民主監督方面進行民主協商的有益探索

（一）“四議兩公開”工作法是建立在黨的領導下由村民及黨員參與村民事務協商的決策和監督機制

2004年，為了貫徹落實黨的十六大報告提出的“要堅持和完善社會主義民主制度”“豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”“保證人民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”一系列深化政治體制改革的方針，河南南陽鄧州市委領導班子針對當地一些農村基層政權運轉中遇到的由于村民對村“兩委”決策村級事務體制不滿意而引發上訪事件不斷發生的現實問題，決定改革現行的村級決策程序，設計一套制度和程序，一方面能夠保障黨組織的領導核心地位，另一方面能為村里黨員及農民群眾參與民主決策和民主管理提供平臺和機會，使涉及村民利益的重大事項都能夠在黨組織的領導下，由大家一起商量著辦，讓群眾放心、群眾滿意。

自2004年鄧州市開始推行“四議兩公開”工作法?！八淖h”是指村里的重大事項決策都先由黨支部提議，再交村“兩委”商議，然后交黨員大會審議，最后由村民代表會議或村民大會作出決議；“兩公開”是指決議形成后應公示并征求群眾意見，實施結果也要公示。具體來說，就是所有村級重大事項必須在村黨組織的領導下，按照“四議兩公開”的程序進行決策和實施。為了方便記憶，鄉村干部把這種方法稱為“4+2”工作法。

“四議兩公開”工作法的特點與優勢主要表現為：一是把所有村級重大事項都置于村黨支部的領導下，保證了黨對農村工作的領導權。落實該工作法要求村黨支部把中央精神、上級要求和本村實際緊密結合起來，認真研究謀劃村里發展的重大問題，著重解決關系群眾切身利益的實際問題。二是村“兩委”商定的重大事項必須提交黨員大會討論審議，落實了黨員的主體地位。三是村里的重大決策只有在村民進行充分討論協商并表決通過后才能生效，充分保障了村民參與民主決策與民主監督的權利。四是黨員和群眾都參與決策過程，能夠消除群眾對村“兩委”工作的不信任和有效地預防村干部腐敗，密切了黨群關系、干群關系。

（二）“四議兩公開”工作法實施后取得了顯著成效，并在全國推廣

“四議兩公開”工作方法出臺后，為了讓農村的黨員領導干部和村民代表準確把握該工作法的操作流程，提高實效性，鄧州市先后對全市所有行政村的黨支部書記和村干部、選派的第一書記、新上崗的大學生村干部、村民代表進行了相關培訓。

鄧州市實行該工作法后，在推動農村社會治理方面取得了顯著成效。一是農村的信訪量迅速下降，促進了農村社會的穩定。2004年鄧州市被評為河南省綜合治理先進縣（市）。2006年的統計資料顯示，鄧州市農村信訪量下降了74%，集體訪、越級訪下降了95%。二是密切了黨群關系，提高了黨組織的凝聚力和戰斗力。實行“四議兩公開”后，村民能夠全面參與村級事務的決策與監督，對村支部的態度也由懷疑到信任、由疏遠到親近，黨員干部的威信逐漸樹立起來。三是為農村一些棘手問題的解決提供了有效方法。這些年來，鄧州市在農村宅基地、承包地調整等一些大事、難事的解決過程中都是通過運用“四議兩公開”工作法，經村民代表充分參與協商討論后再做出決策，使農村的一些矛盾焦點問題都能得到及時解決，工作得以順利推進。

2009年4月，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席的習近平同志在河南調研期間，專門聽取了“4+2”工作法實施情況匯報，隨后作出了重要批示，“鄧州工作法是黨的基層組織建設的好經驗、好做法，可加以完善并在更大范圍內推廣”。2009年開始，“4+2”工作法在河南全省推廣。

河南省鄧州市創立的農村工作法——“四議兩公開”在2010年被寫進了中共中央一號文件?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》第26條明確指出：“總結各地實踐經驗，因地制宜推廣本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開等做法?！庇舌囍菔刑剿鞯霓r村民主管理、民主決策“四議兩公開”工作法，從此走向了全國。河北省、陜西省、湖北省、海南省等數十個省市的組織部門紛紛到南陽學習“四議兩公開”工作法。

（三）黨的十八大以來，鄧州市的“四議兩公開”工作法不斷創新和完善，民主決策和民主管理的范圍不斷擴大

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，河南省在基層協商民主政治建設方面，以開放、創新的理念，推進“四議兩公開”工作法不斷創新和完善。

1.民主決策的范圍日益擴大。目前，涉及農村經濟發展和農民切身利益的重大事項，如發展黨員、土地征用、興辦公益事業和大額集體資金使用、低保戶五保戶貧困戶的確定、種植結構調整等都納入了“四議兩公開”工作范圍。近年來，“四議兩公開”工作法還逐步運用到“美麗鄉村建設”“扶貧攻堅”等農村工作中。在美麗鄉村建設上，一些地方在“村莊規劃設計、基礎設施建設、富民產業培育、鄉風文明建設”等方面都通過“四議兩公開”工作法進行民主決策；在精準扶貧、精準脫貧“攻堅戰”中，一些地方還探索把“四議兩公開”工作方法貫穿到貧困對象精準識別、扶貧對策精準施策、扶貧對象精準退出等工作的全過程，得到了廣大群眾的認可。2018年5月，河南省西峽縣將“四議兩公開”工作法作為對扶貧干部、村黨支部書記等進行培訓的必備內容，并對全縣289個村級黨組織在扶貧工作中運用“四議兩公開”工作法的情況進行督導檢查。

2.民主監督方式不斷改革創新。一些地方在村里專門成立由部分村民代表和黨員代表組成的民主監督小組，負責監督本村重大事項和涉及群眾切身利益的事是否按照“四議兩公開”工作法的程序決策實施，并對公開內容的全面性、及時性和真實性進行監督評議。

目前，南陽市又對“四議兩公開”工作進行了“四拓展”，即向社區拓展，構建和諧社區；向企業拓展，助推經濟發展；向鄉鎮街道和機關事業單位拓展，擴大民主決策范圍；向村民小組拓展，提高運作效率。

二、鄭州市中牟縣白沙鎮實行的“村民聯戶代表制”，是基層黨組織在保證和提升村民參與協商民主素質方面進行的有益探索

（一）改革現行村民參與村級事務的人員構成結構，推行“村民聯戶代表制”

2007年，黨的十七大報告對推進基層民主改革作出了新部署和新安排，要求把推進基層民主改革作為“發展社會主義民主政治的基礎性工作”，強調要“重點推進”。在黨的十七大精神指引下，鄭州市中牟縣白沙鎮黨委以改革創新的精神，把黨的十七大報告中關于推進基層民主政治建設的精神與當地的具體實際相結合。一方面，當地村民對參與村級事務有很大的積極性，另一方面，當遇到村里有大事需要商議時，有些家庭派去的成員因缺乏參與事務決策的能力，從而導致村級事務無法通過商議得到有效解決。針對這種情況，白沙鎮黨委決定改革傳統的村民參與民主管理、民主管理的形式，在民主參與人員的選擇與構成方面進行改革創新，試行“村民聯戶代表制”。

“村民聯戶代表制”的具體要求有以下三個方面：一是由每個獨立家庭推選一位素質比較高的人作為家庭（“法人”）代表，10個家庭代表推選1個聯戶代表，由聯戶代表與村民組組長一起組成組委會，組委會的主要職責是參與村民小組事務的管理；二是由各個村民組的聯戶代表組成的全體會議按10∶1的比例選舉出監委會，負責對村委會工作的日常監督；三是監委會與村黨支部、村委會組成村一級的領導和監督機構，負責對村級事務的領導和監督。

（二）“村民聯戶代表制”保證了參與村級事務協商人員的素質，充分發揮了基層協商民主的特點與優勢

“村民聯戶代表制”的核心內涵是通過層層推選的方式，讓真正有參與能力的人作為代表人參與村級事務的管理和監督，這從根本上改變了過去一些參與者因文化水平低、理解能力不高而影響參與效果的情況?！按迕衤搼舸碇啤背浞煮w現了社會主義協商民主的特點與優勢。社會主義協商民主最大的優勢和特點就是大家的事大家一起商量著辦。家庭代表、聯戶代表都是在村民充分民主商量的基礎上產生的。家族代表和聯戶代表在參與村里事務決策時發表的意見、提出的建議，都是在與家族成員和聯戶群眾進行充分協商后形成的，“有事好商量，眾人的事由眾人商量”的特色非常突出。

（三）“村民聯戶代表制”試點取得了良好成效，在鄭州市逐步推行后，民主監督方式又有了創新

從2007年起“村民聯戶代表制”在中牟縣白沙鎮白沙村開始進行試點，取得了良好的效果。一是干群關系緊張的局面得以緩解?！按迕衤搼舸碇啤睂嵭泻?，聯戶農民在遇到問題時，更傾向于依靠自己選出的聯戶代表尋找解決問題的途徑。因此，這個制度實施后的一個直接效果就是村民“上訪”現象明顯減少，干群關系緊張的狀況得到了明顯改善。自從當地推行“村民聯戶代表制度”以來，沒有發生過一起集體上訪事件。二是有效預防了村干部腐敗?！按迕衤搼舸碇啤睂嵭泻?，村小組、村級事務的決策和實施都需要經過聯戶代表的參與和監督，對于預防村干部腐敗起到了很好的作用。實行“村民聯戶代表制”以來，該鎮300多名村組干部沒有出現過任何違紀違法行為。

中牟縣白沙鎮“村民聯戶代表制”在實踐中得到檢驗后，便被中牟縣委縣政府迅速推廣到中牟縣的各鄉鎮。2008年10月，鄭州市委市政府決定在全市試行家庭聯戶代表制度。

自2011年起，白沙鎮對由聯戶代表與村民組組長一起組成“組委會”的民主管理機制又進行了改革與創新。具體做法是：在公共事務管理中推行“組委會集體把關印章制度”，即把組委會印章分成五份，由組長保管一份，其他四份分別由聯戶代表保管。本組的公共事務必須由組長和本組聯戶代表組成的組委會集體研究，在形成一致意見后，由五個人一起加蓋完整的組委會印章方可生效實施。這種民主管理辦法不僅落實了組委會每位成員的民主管理權，而且起到了使組委會成員之間互相監督的作用，使基層民主監督的方式進一步得到完善。

三、鄭州市在城市社區推行的“一征三議兩公開”工作法，是黨領導城市社區實現社區的事由社區各方力量共同商議的有益探索

（一）改革城市社區傳統治理方式，在鄭州市城市社區推行“一征三議兩公開”工作法

改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展和城市化進程的深入推進，城市社區治理遇到了一些前所未有的新情況、新問題。一是城市社區居民人數快速增加。隨著城市高層住宅樓的迅速增加，社區居民數量也大量增加，給社區治理帶來了新的難度。二是城市居民對美好生活的需求日益增長和日趨多樣化。如對文化娛樂場所的需求，對居住環境安全、安靜、整潔衛生的需求，對出行道路暢通的需求，對生活便利化的需求等。三是在城市化快速發展的過程中遇到的道路擴建、管網改造、違章建筑拆除等事項，必須與一些職能部門和駐區單位共同協商才能得到有效解決。面對協調不同群體的利益沖突、平衡各個群體需求的這些新的工作任務，社區黨組織必須改變傳統社區管理模式，按照黨的十八大報告中提出的“在城鄉社區治理、基層公共服務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我管理”“加強議事協商”“保障人民享有更多更切實的民主權利”［2］的要求，建立一套在黨組織的領導和協調下，由社區居民和駐區單位積極參與協商的社區治理新模式。

為了有效應對和解決城市社區治理中的新情況、新問題，從2014年開始，鄭州市借鑒在全省農村推行的“四議兩公開”工作法，在全市各社區推行“一征三議兩公開”工作法，使社區事務在決策、管理、監督、落實過程中，都能在黨組織的領導下，經過社區居民、相關職能部門、駐區單位的充分協商，得到及時圓滿的解決，為和諧社區建設提供了有效途徑。

“一征三議兩公開”工作法的流程具體有以下幾點內容?！耙徽鳌本褪钦骷鐓^居民的需求。旨在充分發揚民主，變事后知曉為事前參與，通過各種渠道把社區居民群眾的需求匯集起來，準確掌握社區居民需要辦的事是什么。由社區黨組織牽頭，組織樓棟長、網格長、樓院黨小組、“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協委員）、社會組織、駐區單位、業主委員會等多方力量，通過入戶走訪、發放征求意見表、召開座談會、設置征求意見箱等方式，廣泛征求社區居民對樓院管理、設施改造、環境優化等社區建設方面的意見和建議?！叭h”就是社區“兩委”提議、相關單位商議、居民代表會議決議。旨在把黨的領導、發揚民主與科學決策充分結合，通過相關程序，在黨組織的領導下，社區的事由社區各方力量共同商議，實現大家的事由大家商量著辦。首先是“兩委提議”。社區黨委和社區居委會結合收集到的社情民意，經過集體研究形成提議，上報街道黨工委審定并分類處置。其次是“相關單位商議”。建立區、街道、社區三級社區事務會商制度，由區委組織部或區民政局、街道黨工委、社區黨組織，根據需要協商問題的層次要求，分別與有關職能部門、駐區單位進行協商或以召開會議的方式對議題進行可行性研討。最后是“居民代表會議決議”。對相關單位商議后形成的意見，最終由社區黨組織召開社區黨員和居民代表會議，對決議提案進行民主表決，形成民主決議?！皟晒_”就是公開決議內容、決議實施情況和完成結果，便于接受群眾的監督。公開的平臺可以是社區的公開欄、微信公眾號等。通過“兩公開”保障了社區群眾對決策實施情況、事情辦理情況的民主監督權。對于在“兩公開”后收集到的群眾意見或建議，需要作較大修改的，及時召開黨員和居民代表聯席會議說明情況，在決議完善后按照民主程序重新進行決策。

對決策實施結果除了由群眾監督外，鄭州市中原區還將社區民主決策事項的完成情況作為基層黨組織和黨組織書記民主評議的主要內容，作為獎優罰劣的重要依據，充分發揮了上級黨組織的監督作用。

（二）“一征三議兩公開”工作法，是基層協商民主在城市社區治理中運用的有益探索

一是“一征三議兩公開”工作法充分體現了黨組織的領導核心地位。作為程序的啟動者、流程的組織者、決策實施的推動者，積極統籌協調各方資源，黨組織的領導核心地位得到進一步增強，黨組織的政治引領功能得以充分體現。二是“一征三議兩公開”工作法充分體現了社會主義人民民主的特色。征集社區居民意見的過程、相關單位商議及居民代表會議決議的過程，充分體現了大家的事情大家商量著辦的特點。

（三）“一征三議兩公開”工作法，為推動社區難題的解決提供了有效途徑

鄭州市推行“一征三議兩公開”社區工作法是新時代黨領導社區治理方式的一個重要創新成果，也是基層民主政治改革創新的有益探索。這一工作方法從2014年實施以來，在城市社區治理方面取得了顯著成效，全市701個社區共協商解決各類事項5800余件，群眾滿意率達98%。全市街道社區通過“一征三議兩公開”工作法解決了道路硬化、居家養老、物業費收繳等方方面面的矛盾和問題。特別是二七區隴海社區對小區內的道路硬化改造、上街區濟源路86號院地下供水管道改造、如意湖辦事處解決地秀街空地環境治理、二七區銘功路街道二道街社區的水管管道老化等多年沒能解決的難題都得到了有效解決。最典型的一個案例就是運用“一征三議兩公開”工作法成功地解決了鄭州市管城回族區鄭汴路52號院的門面房及院門口的飯店由于長期向下水道內排放餐廚垃圾，導致院內的下水道經常堵塞。該院居民將此問題向辦事處鄭汴路社區反映后，社區黨組織第一時間召集相關飯店負責人、居民代表及社區工作人員三方共同協商此事。社區將三方協商出的解決方案進行整理匯總，由社區黨總支提議，提交社區黨員代表會和居民委員會審議，然后由飯店負責人、居民代表召開居民代表會進行決議，同意今后下水道的疏通費用由各家飯店承擔，每年每家飯店拿出固定費用，半年收取一次；居民代表負責聯系疏通下水道的專業人員，一旦發現下水道堵塞立即聯系專業人員進行維修，居民代表每半年公布一次賬目明細。經過社區全體人員的共同協商，這一問題得到了妥善解決。

四、思考與啟示

（一）推進政治體制改革，必須以堅持黨的領導為前提，在黨的領導下有序推進

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是實現經濟社會持續健康發展的根本保證。農村和城市社區基層黨組織是黨的戰斗堡壘，推進基層民主政治改革，必須在黨的領導下，以加強和改進黨的領導為保障和前提，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保各項協商活動有組織地開展、有步驟地實施、有計劃地進行。河南省在基層民主政治改革和推進過程中，無論是鄧州市的“四議兩公開工作法”、中牟縣白沙鎮的“村民代表議事會”，還是鄭州市的“一征三議兩公開”工作法，都是在地方黨委和地方黨組織的領導下推行的，在實施過程中都以保障黨的領導核心地位為前提。

（二）推進基層協商民主，必須始終堅持以人民為中心的發展理念，充分發揮人民群眾參與改革的積極性

中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對美好生活的向往有了新目標、新追求，對社會的公正、民主、法治、生活環境的安全等都有了更新的目標和更高的要求。他們對自身民主權利的保障、社會公正都有著強烈的訴求，他們渴望參與涉及切身利益事項的決策過程，要求對基層干部行使權力進行有效的監督等。因此，各級黨組織在推進政治體制改革中，在制度設計時應以保障人民群眾的民主參與權、民主決策權、民主監督權、民主管理權為前提，通過民主決策準確把握人民群眾的利益訴求，為基層群眾民主參與提供更廣闊的平臺。

（三）推進基層民主要注重基層黨內民主與基層人民民主的相互協調，處理好二者的關系

基層民主包括基層黨內民主和基層人民民主。推進基層民主必須處理好黨內民主與人民民主的關系，實現二者的良性互動。黨員是基層群眾中的先進分子，經過黨的長期教育，具有較高的思想覺悟和政策水平。將黨員參與基層民主協商作為基層民主協商的前置程序，既能保障黨員的主體地位和民主權利，落實黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權，又能充分發揮黨員聯系群眾的優勢。鄧州市的“四議兩公開”工作法，其中一項議程就專門設立了“黨員大會審議”，其目的就在于保障黨員的民主權利，發揮黨員的帶動作用。

（四）推進基層民主政治建設，必須堅持問題導向，突出重點、抓住難點

推進基層民主政治建設，必須樹立明確的問題導向，必須明確哪些問題需要通過協商才能夠解決。如果把村里或社區中所有的事都拿到議事大會上商議，必然會增加協商成本；如果協商的內容由基層干部任意選擇，又容易導致基層干部的權力任性。因此，應明確規定議事的范圍。凡是涉及公共事務、公益事業、群眾切身利益的問題，都應納入民主議事的范圍，這就有利于突出重點，抓住難點。