耕地拋荒與休耕辨析

羅擁華

[摘要] 當前我國一邊努力治理耕地拋荒，同時也開始實施輪作休耕，引發人們關注。耕地拋荒與休耕有相通之處，但是其本質區別在于：前者一般是單個農戶自發的、分散的選擇行為，而后者往往是政府有組織、有程序的制度化行為。我國現在面臨種種耕地拋荒治理困惑，同時也產生了強烈的對休耕制度的現實需求。促進耕地拋荒向休耕轉換，既可以達到巧妙治理拋荒的目的，又可以為國家休耕制度的建立提供實踐基礎。

[關鍵詞] 耕地拋荒；休耕；糧食

[中圖分類號]F33.11 [文獻標識碼]A

耕地拋荒現象自改革開放以后實行家庭承包經營制度以后不久就開始出現，直到目前為止仍然得不到妥善解決。它與“誰來種地”、“農村空心化”等問題交織在一起，成為了我國“三農”領域的典型病癥。因為與國家糧食安全問題高度關聯，耕地拋荒現象也一直受到社會各方的關注。然而，自從2016年5月開始實施《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》以來，輪作休耕問題陡然之間走進了人們的視野，把它作為研究對象的文獻數量也急劇增長。從表面上來看，拋荒使耕地“下崗”了，而實行輪作休耕也是要使耕地暫時“下崗”，兩者之間似乎存在相同的意蘊。那么，耕地拋荒與輪作休耕之間有什么相通之處？是否可以把耕地拋荒視為輪作休耕？為什么我國一邊努力治理耕地拋荒，而另外一面又開始積極倡導輪作休耕？顯然，分析這些問題能廓清人們的認識，減少當前存在的一些理論誤解，有助于進一步從邏輯和意圖上明確政府的相關政策。

1 耕地拋荒與休耕釋義

耕地拋荒俗稱“撂荒”、“擱荒”或者“丟荒”，是指土地原本具備耕種條件，但是承包經營耕地的單位或農戶不進行耕種，致使土地閑置荒蕪的現象。目前學術界普遍認為拋荒有狹義和廣義之分。前者是指耕地與其它生產要素尤其是勞動要素完全分離，而完全退出農業生產領域；而后者是指土地與其它生產要素處于一種不充分結合，土地產出達不到生產可能性邊界的狀態。由于兩者辨識度的區別，有些研究者將前者稱為顯性拋荒，后者為隱性拋荒。對于狹義拋荒而言，盡管容易辨識，但對于到底持續多長時間才可以界定為拋荒這個關鍵問題，目前學術界和業界并沒有明確統一的說法。有些研究者提出以1年為界，例如楊國永、許文興（2015）。目前來說，這個界限雖然比較合適，但是隨著我國經濟社會發展對耕地拋荒的容忍程度提高，這個界限可能需要提高。對于廣義拋荒而言，顯然在實際工作中測度起來非常困難，可操作性比較小。所以，雖然從理論上理解耕地拋荒比較容易，但是要在實踐工作中界定耕地拋荒并不是一件容易的事情。盡管如此，為了保證糧食播種面積和產量，穩定糧食供應，我國各級政府一直高度重視耕地拋荒問題，并實施了一系列積極治理的措施，基本上保證了耕地拋荒還沒有對我國糧食安全形勢產生系統性的威脅。

接下來，什么是休耕呢？ 休耕是指土地所有者或者使用者為達到特定的目標而在一定時段內采取不耕作土地，而使土地得到休養生息方式。根據時間的長短，休耕可以劃分為季休、年休和長休。季休是指指可栽種兩季或三季的土地減少耕種季數，只栽種一季或兩季；年休是指土地體耕持續時間在一年以上的方式；長休則是在較長一段時間（通常是10年以上）放棄土地耕作。由于人多地少，在現有技術條件和家庭經營體制下，要用8%的耕地養活全世界22%左右人口的壓力巨大，所以我國考慮的是要如何充分利用耕地，至于休耕的說法在很長一段時間內幾乎沒有什么討論的余地，也沒有多少實踐條件。直到目前為止，休耕幾乎成為了美國、歐盟、日本、加拿大一些西方發達國家或地區的專屬制度，大量對休耕的研究文獻也來自于此。

2 耕地拋荒與休耕的之間相通之處

如果之前的耕種強度高，或者采用不合理的耕作方式，導致耕地不堪重負，那么不論是耕地拋荒，還是休耕，客觀上都能阻斷地力下降或者土壤污染的進程，使耕地進入自然修復狀態，這是兩者之間最顯著的相通之處，也是將兩者進行關聯的最大基礎。既因為如此，有些研究者在討論耕地拋荒生態環境影響或者國家糧食安全這些特定的語境中，將耕地拋荒與休耕等同起來，意欲借喻休耕來為耕地拋荒的正向意義辯護。例如，胡峰（2012）認為拋荒是一種類似于發達國家的休耕行為，能夠減少對耕地的使用頻率，反而是對土壤肥力的一種保護。史鐵丑、李秀彬（2013）也認為耕地棄耕相當于采用了休耕的耕作制度，對地力恢復作用顯著：能加大土壤的密實度，減小風蝕作用，抑制有機質吹蝕量；還因土壤重新長出植被，根系固定土壤，也減弱風蝕作用，加厚土壤腐殖質層，增加有機質含量。賀雪峰（2014）也明確闡述農戶季節性拋荒也是一種土地的休耕，是積蓄地力的一種方式。

此外，耕地拋荒與休耕有可能產生于同一類因素的驅動，這類因素主要是地理環境因素。例如，地形、氣候等方面的問題而引起耕地質量不斷下降；水災、旱災等自然災害頻繁，土地侵蝕嚴重；土質貧瘠，產量低，改良成本高；水源不足，水利基礎設施缺乏，耕作條件惡劣等等。這些因素驅動所形成的拋荒往往被稱為“被動拋荒”，與其它類型的拋荒相比，它更容易獲得人們的理解。受這些地理環境因素的驅動，同樣可以形成休耕，而且具有自然地理因素缺陷的地塊也更容易稱為首選的休耕對象。例如，上個世紀30年代以來，受農業收入低和土壤侵蝕、洪災和早災等自然災害的沖擊，土地休耕便成為美國農業的一項基本政策，以致到目前為止，美國一直是休耕流行范圍最廣，機制最完善的國家。

3 耕地拋荒與休耕之間的區別

即使單憑直覺，人們大體也能區分這兩個概念?？赡芫褪且驗檫@個原因，兩個概念的辨析問題往往被忽視，所以目前還鮮有文獻明確概括出兩者之間的區別。但是，對兩者區別的概括至少能夠在特定的情境中有效避免人們在兩個概念之間進行有意或者無意的偷換。細致考察起來，耕地拋荒與休耕之間存在明顯的區別。

3.1 耕地拋荒與休耕所受的根本驅使因素不同

目前，研究者普遍認為我國耕地拋荒的根本驅動因素是經濟方面的因素。其驅使的微觀機理是：農業種植的會計收益原本就不高，如果扣除農民進城務工就業所形成的高昂的機會成本，則農業種植的經濟利潤往往是負數，所以具有同樣經濟理性的農民為了追求家庭收入的最大化，離鄉背井前往城鎮尋求務工就業的機會，從而放棄農田耕作，造成拋荒。例如，馬國忠（2008）、詹琳（2010）、李中豪（2013）、周靜等（2016）、戴枚崢（2017）都持有這樣的看法。從宏觀上來說，農村剩余勞動力的轉移不是國家計劃的結果，所以很多農戶家庭轉移后剩下的勞動力不會剛好等于理論上維持農業生產的最優量，而往往是青壯年勞動力過度轉移造成家庭承包的耕地無人耕作或者無力耕作。與此不同，休耕往往受保護土地、改善生態環境或者緩解糧食生產過剩等多種意圖的驅使。譬如，上世紀30年代開始推行休耕，既有自然災害影響的原因，也有拯救生態環境的考慮。當時由于盲目的過度開發利用，也沒有良好的水土保持措施，耕地生態環境急劇惡化，猛烈的沙塵暴幾乎彌漫了美國的中西部。美國政府才出臺相應的配套計劃，試圖防止流失的耕地水土對生態環境造成的惡劣影響。到了1985年，美國通過食品安全法設立“土地休耕計劃”（Conservation Reserve Program，CRP），而此時的主要意圖是為了緩解農產品過剩壓力、穩定糧食價格、保護農場主利益，當然，也兼顧了對減少水土流失，保護土地，維持生物多樣性的考慮。日本于1970年開始實施稻田休耕轉做項目（Rice paddy set-aside program）也是為了解決水稻生產過剩，避免陷入因供過于求而出現價格下跌進而損害農民利益的境地，而且這個意圖一直貫穿到現在。歐盟1988年的自愿休耕項目以及1992年的“麥克薩里改革”也是為了擺脫糧食生產過剩和農民收入降低兩大困境。

拋荒向休耕的轉換是解決當前我國治理耕地拋荒的一種新思路，非常值得研究。當然難點在于如何轉換。目前能做到的轉換方式是，可把因生產自然條件惡劣、生態退化嚴重、污染嚴重等問題而拋荒發生率較高的區域納入到國家的休耕計劃，把農戶被動拋荒轉化成國家主動休耕。其實，2016年出臺的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》已經重點在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點，而且逐年增加試點面積。2018年已經計劃將一些地下水超采區納入試點范圍，爭取在2010年輪作休耕面積要達到333.33萬hm2以上。雖然當前國家層面的休耕方案不是直接為了解決耕地拋荒而制定的，但不能否認，它肯定間接地緩解了這些地區耕地拋荒治理的壓力，為拋荒的農戶找到了一條合理合法的出路。下一步，如果國家糧食供給形勢持續寬松，國際政治經濟環境保持大體平穩，可以充分借鑒發達國家的休耕經驗，著手實施規?；妮喿餍莞?，鼓勵地方啟動自主休耕計劃，利用新型的約束與激勵機制，因地制宜地破解拋荒棄種難題，實現耕地資源的有效利用；同時可以將休耕范圍從“不能種”、“難種”的地區擴大到一般性的種植成本高昂的地區，這樣不僅可以達到治理拋荒、保護耕地的目的，還可以有效降低我國農業生產成本，增加農產品的國際競爭力。

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