當前農村環境自主治理路徑探索及實踐研究

申娜

[摘要]隨著經濟的不斷發展，農村生態環境也日益嚴峻，但是由于產權界定困難、信息不對稱等原因，以政府管制為主的“命令—控制”等政策和市場環境方案都無法有效的解決當前農村環境污染的困境。因此，越來越多的專家和學者開始關注農村環境自治，并試圖通過農戶的自治行為來突破當前農村環境所出現的“政府失靈”和“市場失靈”的局面。以奧斯特羅姆的自治理論為基礎，并結合我國現有的農村環境自治的案例，對我國農村環境自治模式進行深入分析，并提出相關建議。

[關鍵詞]農村；污染；自主治理理論；環境自治

[中圖分類號]X321；F327 [文獻標識碼]A

在當今的中國，隨著社會經濟生活的迅速發展和農村城鎮化的進程加快，農村環境面臨著非常嚴峻的挑戰。一方面，城市和工業污染正逐步向農村轉移，另一方面，農村自身的污染也很嚴重：生活垃圾的泛濫；化肥、農藥對于土壤的污染；畜牧業養殖業也成為農村污染的主要源頭。2016年，中央一號文件指出：“加快農業環境突出問題治理，基本形成改善農業環境的政策法規制度和技術路徑，確保農業生態環境惡化趨勢總體得到遏制，治理明顯見到成效?！绷暯街飨苍谑糯髨蟾嬷袕娬{“強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。我國傳統的環境管理模式是一種政府主導型的模式，即“命令—控制”模式。由于農村產權界定困難、監管成本高、信息不對稱等因素，導致我國在農村環境治理上出現“政府失靈”和“市場失靈”的困境。因此，如何有效的治理農村環境，需要我們開辟出一條新的路徑。

1 自主治理理論

埃莉諾.奧斯特羅姆，通過實證研究和理論分析，提出了自主治理—這種區別于政府管制和市場運作之外的第三條道路，為我們解決公共事務的困境另辟蹊徑。在其《公共事務的治理之道》一書中，她探討了如何有效治理公共池塘資源，認為公共池塘資源有以下特點：競爭性、非排他性和資源的可再生性。在國家集中管理和徹底私有化都沒有辦法解決相關困境的時候，她提到了“自籌資金的合約實施博弈”，即公共池塘的使用者制定一系列規則或者契約，并要求所有使用人都遵守并執行。這些契約和規則就構成了自主治理制度。

奧斯特羅姆的自主治理理論除了可以應用于小范圍公共池塘資源問題，還可以適用于解決小范圍的公共物品問題。我國農村都是由單獨的村落組成，農戶構成村落的最基本的主體，農村很多資源都符合上述“公共池塘資源”的特征，如森林、魚塘、河流、草地等等。因此，我們可以將農村環境保護行為視為一個公共物品，而農民在進行環保工作時則處于一個集體困境，而我們可以依據自主治理理論來突破農村生態保護的困境。

2 農村環境自治的含義及模式

所謂農村環境自治是指，農戶通過設立契約或者制定相應規則，來管理與自己相關的環境事務。由于我國的自然資源實行國家所有制，因此我國的環境管理模式是傳統的權威型政府主導模式，強調的是政府的管制。而農村環境自主治理模式則是打破了這種單一的管理方式，將環境管理主體的角色賦予農戶自身，使其更加積極主動地投入到農村環境保護工作中。在這個過程中，政府并不是完全不作為的狀態，而是積極的轉變自己的角色定位，保證農村環境自治的宏觀供給，包括普及相關的環保法律知識，給予更多的資金支持，在法律法規上給予農戶自治更多的認可，確定相關者的權利和義務等等

我國關于農村環境自主治理理論的研究開始的比較晚，直到近幾年來才有相關的著作和文獻，且大多停留在理論分析方面。而從各省市的實踐來看，我國很早之前就出現了村民環境自治的嘗試，比如，在一些山區，村民和村委會訂立村規，約束對森林濫砍濫伐的行為；一些沿海的漁村，村民大多以打漁為生，如果不加管制的肆無忌憚的捕撈會導致漁業資源的枯竭，因此，為可保證資源的可持續性，村委會也會規定相應的每戶村民的捕撈時間和捕撈地點并進行周期性的更換。因此在本文中，筆者試圖通過不同案例模式分析，來探討農村環境自治在我國推行的可行性。

我國農村環保自治組織主要有以下幾種模式：即環保合作社、環保小組、村民自治委員會等。

第一，農村環保合作社。2008年，長沙縣果園鎮率先成立了全國第一個農村環保合作社。該合作社主要工作為解決農村生活垃圾的問題，環保合作社通過給農民普及垃圾分類的知識，并通過回購可利用垃圾并給予村民一定的補貼的方式來激勵農民進行合理的垃圾處理。農戶自行處理可降解垃圾，環保合作社則負責將有毒有害的垃圾進行無害化處理。通過這種途徑有效的解決了農村生活垃圾泛濫的問題。果園鎮共招募了199名環保志愿者作為合作社保潔員，合作社保潔員的工作主要包括以下幾個方面：一是保護和改善村莊的公共環境，指導農戶將堆肥垃圾定期填埋，通過向農戶收購不可降解的垃圾并給予補貼的方式，引導農戶進行垃圾分類。而保潔員的工資來源一是農戶每月繳納的3～5元的保潔費，還有就是可回收垃圾的變賣所得。

通過環保合作社，果園鎮在垃圾處理方面取得了明顯的經濟和社會效益。首先，節省了垃圾處理的費用，果園鎮每年產生的垃圾約7000余t，如果采用傳統的填埋方式，大概需要投入上百萬元，通過垃圾分類處理，節省了大概有4/5的費用。其次，帶動了良好的環保風氣，通過農村環保合作社，一方面使農民提高了自身的環保意識，使其主動參與到環保工作中。另一方面也起到了很好的示范效果，很多地市專門派人去參觀學習，國家有關部門的領導也對此模式給予高度的評價。

第二，環保小組。以青山鋪鎮青山村為例，該村成立了馬蹄塘村民小組，全組32戶，142人，小組村民以“開展環境保護，打造宜居家園”為口號，成功的樹立了一個農村生態小組的典范。從2010年起，全組31戶農民達成環保協議，首先，小組通過環保宣傳，實行“小手拉大手”的行動，通過學校教育引導孩子和家長的環保意識。此外，還制定和發布了組民衛生公約，定期對全組農戶進行衛生檢查，評選出每季度的文明衛生家庭，并進行公布。同時還實施了環境保護的一些具體措施：實行雞鴨全面圈養，減少畜禽養殖污染；每家每戶配一個垃圾桶，設立垃圾分類池，引導農戶進行垃圾分類，從而減少農戶的生活垃圾。通過以上環境自治措施，青山鎮成功打造了一個遠近聞名的生態文明組。

第三，村民委員會。以四川省柳街鎮為例，全鎮面積47.2km2，總人口4.1萬余人。為了改善村民的居住環境，提高群眾的生活質量，在鎮黨委和村兩委的組織下，對全鎮居民開展了院落自治管理和集中整治工作，取得了不錯的效果。從2013年4月開始，柳樹鎮制定了“村工資金反補”的政策，在要求農民按照20元＼人＼年繳納衛生管理費的同時，村公資金按照院落自籌反補20元＼人＼年和10元＼人＼年用于激勵個人現金評比。為了提高村民參與的積極性，村委會相關干部通過親自走訪群眾，制作環保宣傳片，召開千人大會的形式向群眾普及環保的意義和政策，并得到了廣大村民的積極響應。同時，各社區在村委會的領導下，通過自評、互評和第三方測評等方式，選出“最美院落”，很好的調動了村民的積極性和主動性。

通過對以上三種環保自治模式的分析，我們發現，我國農村環境自治的模式比較多樣化，具有地方性的色彩。其中農村環保合作社相較于其他兩種規模更大一些，有著更為完善的規則和運行機制，對于資金的需求量也比較多，這類環保組織一般多由政府扶持建立，政府一方面向其提供必需的資金，一方面也對其履行監管的職能；環保小組規模比較小，一般是由十幾戶或者幾十戶農戶自發組成，由農戶自行籌集成立和運行的資金。村民自治委員會是按照我國《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定組建而成，其本身就是一種自主治理組織，而法律中也直接規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”，因此，村委會對于環境的治理是屬于其法定的職責和義務。

我國地域遼闊，不同省份地區之間經濟水平有很大的差異，經濟發達的地區政府可以給予更多的補貼和支持，而相關組織的規模也頗成體系。經濟水平發展一般的地區，環保自治主要是由村委會來承擔，這樣也就減少了成立和運行的成本。

3 農村環境自治的意義

第一，農村環境自治能夠彌補農村環境治理制度的缺陷，長期以來，我國一直重視城市的環境治理，而對農村的環境關注不足。城市環境的完善也往往以犧牲農村生態環境為代價。我國與農村生態環境相關的法律法規有所欠缺。雖然從2014年我國環?；痉ǖ男抻喌胶罄m其他單行環境資源法的完善都加大了對農村環境的保護。但是從目前實施一年以來的成效來看，其所發揮的作用并沒有達到民眾的預期。在農村、在鄉間，法治的作用遠遠不及村規民約對于民眾的約束力。因此，為了加強農村環境保護，更需要農村自治的力量。第二，農村環境自治能夠降低政府在對農村環境管理過程中出現的信息不對稱的情況。農村污染存在著污染源多、污染面廣、行政監管不力等情況。農戶對自己居住的環境以及環境所受的污染往往更加了解，一旦達成相應的環保協議后，農戶之間可以通過互相監督、互相督促的手段對破壞生態環境的行為進行規制。第三，農村環境自治可以有效降低行政監管成本。農村本身是一個熟人社會，生活在同一地域的農戶之間互相了解互相熟悉。因此在對環境污染的監管治理方面也具有成本低、效率高的特點。

4 我國農村環境自治存在的問題和建議

從上述案例分析我們可以發現，我國的農村環境自治在有些地區確實發揮了一定的作用，在一定程度上解決了農村的污染問題，但是其制度設計還是存在一定的問題，需要進一步完善。

（1）我國關于農村環境自治的法律法規有待完善。從目前我國現有的法律法規來看，僅僅在憲法和村民委員會組織法中規定了村民委員會治理環境的權利，而且規定太過于原則和抽象，不便于操作。而其他類型的環保自治組織更是處于無法可依的狀態。因此，要盡快制定農村環保自治相關的法律法規，給予農村非政府組織合法的地位和權益，為其更好的參與農村環境治理工作提供法律保障。

（2）農村自治組織的獨立性有待加強。從我國目前各地的實踐來看，無論是農村環保合作社、村民環保小組還是履行環保職責的村民委員大多數都是由政府扶持而建立的，其組織和運行都和政府有著千絲萬縷的聯系。而作為最基層的權力機關—鄉鎮政府也經常越權對環境自治的相關事宜進行干涉，嚴重影響了其獨立性。

（3）在上述案例中，農戶和環保組織之間所訂立的環保規則大多只是口頭協議。這種規則體系相當不穩定，有個別村民會通過選擇避開規則或者是破壞規則，卻辯稱他們遵循了規則。此外，我國農村環保組織沒有很好的建立沖突解決機制。在一般完善的規則體系中，只有設計沖突解決機制才能更好的使規則延續下去，使的參與者能夠理性的面對自己的行為。

（4）村民的環保意識和主人翁意識有待提高。近年來，我國農村生活水平逐步提高，但是農村人口文化水平普遍偏低，環保意識尤其欠缺，很多農民都具有短視性和盲目性的特征。因此，在參與環境自治的活動中，很多農民都是處于被動參與的狀態，認為環境治理是政府的事，個人僅僅是旁觀者，這也大大影響了環境自治的效果。因此，政府應在農村加大環保宣傳的力度，讓農戶明白自身環境的權益，給予村民更多平等參與的機會，提高農戶治理環境的積極性。

（5）我國的農村環保自治組織在解決當地生活垃圾、畜牧污染等能發揮有效的作用，但是對于工業污染和化肥農藥等農業生產資料所產生的污染卻無能為力。首先，工業污染不屬于村民自己產生的污染損害，而是由第三方工廠企業所造成，因此，在工廠企業沒有參與村民的環保協議的情況下很難對其產生約束作用，針對這種情況，只能依據法律和國家的力量，通過環保機構積極干預和執法來解決。此外，針對農業生產過程中所使用的化肥農藥，由于其決定著農民生產的收益，因此，在農民沒有任何獲益的情況下，很難遏制其濫用化肥農藥的欲望，只有通過國家更加合理的政策引導來解決這個問題。借鑒歐洲等國的經驗，政府可以直接對相關組織給予補貼，保證提供環保行為的農戶享受補貼，而不遵守規則的村民則不能享受該利益。

農村環保自治在我國各地的實踐都取得了不錯的成績，越來越多的地方政府甚至中央也開始關注農戶在農村環保事宜上的主體地位，并通過“以獎促治”“以創促治”等政策來實現農村環境保護自治。這些政策對農民采取精神獎勵和物質獎勵，很好的調動了農戶參與環保的積極性，為我國農村環境治理提供了一個全新的視角，從而促進農村經濟、環境和社會的協調發展。

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