“預見式行動研究”創新精準扶貧機制的探索

鄧永超 付強

[摘要] 習近平總書記近期對脫貧攻堅的要求為精準扶貧指明了前進方向。廣東省精準扶貧取得了一定成效，新形勢下還需不斷創新機制?！邦A見式行動研究”是一種面向未來的行動研究新范式，強調理論聯系實際，注重協作兼顧、原因層次分析和預見未來等，能夠創新精準扶貧機制。以廣東省為例，基于“協作兼顧”創新“精準識別”機制，基于“原因層次分析法”創新“精準幫扶”機制，基于“預見未來”創新“精準考核”機制。

[關鍵詞] 預見式行動研究；精準扶貧；創新

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A

習近平總書記2018年2月12日在成都市主持召開的打好精準脫貧攻堅戰座談會上強調，黨的十八大以來，脫貧攻堅取得決定性進展。要確保到2020年現行標準下農村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困。國務院扶貧辦主任劉永富指出，2020年以后，還要繼續做好減少相對貧困的工作，要通過打贏攻堅戰，為未來減少相對貧困探索經驗，建立一套較好的體制機制。廣東省在減少相對貧困方面進行了有益的探索，2016年以2014年農民人均可支配收入4000元（不變價）作為新的扶貧標準，至2017年底，全省有勞動能力相對貧困人口年人均可支配收入達8093元，累計約116萬相對貧困人口實現預脫貧。本文以廣東省為例，探討如何基于“預見式行動研究（Anticipatory Action Research）”創新精準扶貧機制。

1 新形勢下廣東省精準扶貧機制創新的必要性

習近平總書記在參加2018年全國兩會廣東代表團審議時充分肯定黨的十八大以來廣東工作，并要求以新的更大作為實現在構建推動經濟高質量發展體制機制、建設現代化經濟體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列?？倳浽?月12日打好精準脫貧攻堅戰座談會上強調：建檔立卡要繼續完善，要激發脫貧內生動力，改進幫扶方式，突出抓好扶貧干部學習培訓。2018年是脫貧攻堅作風建設年，要集中力量解決脫貧領域工作作風不扎實、考核評估不嚴格等突出問題。這些要求為廣東省脫貧攻堅指明了前進方向。廣東省在這些方面做了有益探索，取得了一定成效，新形勢下要更好地達到這些要求還需不斷創新機制。

1.1 廣東省精準扶貧取得的主要成效

廣東省已于2009～2012年、2013～2015年分別完成了第一輪、第二輪扶貧開發“規劃到戶 責任到人”（簡稱“雙到”）工作，不斷總結前兩輪扶貧開發工作的經驗和教訓，2016年4月啟動了第三輪扶貧開發工作。目前，廣東省脫貧攻堅進入到深化產業幫扶、提高政策精準度、提升脫貧質量、打好精準脫貧攻堅戰的關鍵階段。精準扶貧機制主要包括精準識別、精準幫扶、精準考核等具體機制。

1.1.1 精準識別。廣東省現在主要是識別相對貧困人口。駐村干部進村后與村干部協作，按照發布群眾公開信、整村摸查、農戶申請、群眾評議、公示、鎮縣審核批準等程序，創新性地摸索了“十問精準識貧（一問戶籍核人口，二問耕地有幾畝，三問家中讀書郎，四問口糧夠不夠，五問主要勞動力，六問疾病和醫保，七問禽畜養多少，八問住房安全否，九問親朋周濟事，十問脫貧怎幫扶）”等方式方法，對貧困戶進行了精準識別。2016年5月5日，印發了《廣東省扶貧開發辦公室關于做好新時期精準扶貧精準脫貧建檔立卡工作的通知》，進一步完善了貧困人口的建檔立卡工作。

1.1.2 精準幫扶。廣東省精準扶貧特別強調“規劃到戶 責任到人”，明確了每個貧困村對應的幫扶單位、幫扶人的責任，針對每個貧困村、貧困戶制定個性化的幫扶措施，因地制宜探索出了比較典型的扶貧模式，主要有產業發展扶貧模式、工農相輔（工農業結合）扶貧模式、整村推進扶貧模式、智力勞務扶貧模式、易地搬遷扶貧模式、社會參與扶貧模式、金融貸款扶貧模式、社會保障扶貧模式、基礎設施建設扶貧模式等。并深入開展產業扶貧，變“輸血式”幫扶為“造血式”幫扶，增強群眾的脫貧內生動力。如廣東省民政廳定點幫扶省內的韶關市新豐縣豐城街道紫城村，緊抓產業扶貧這個關鍵，在村級組織建設、提高集體經濟收入、新農村建設、貧困戶脫貧等方面實施 15 個小項扶貧重點項目，進行“造血式”扶貧，大大激發了貧困人口脫貧的內生動力。

1.1.3 精準考核。實施《廣東省新時期脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，把年度減貧任務納入省政府“十件民生實事”督查范圍，進行多批次多部門的聯合專項督查巡查。設立了廣東扶貧監督投訴熱線12317，實施《廣東省地級以上市黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》。開展扶貧領域的腐敗和作風問題專項治理， 2017年1月至2018年2月，廣東省共立案查處扶貧領域違紀違法案件1775件。2018年2月，廣東省委辦公廳印發《關于進一步壓實責任加大懲治扶貧領域腐敗和作風問題工作力度的方案》，強調要按照習近平總書記關于打贏脫貧攻堅戰以及開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理的系列重要指示，層層壓實扶貧工作責任，嚴懲失職瀆職行為，堅決斬斷伸向扶貧資金的“黑手”。

1.2 精準扶貧機制需要創新的主要問題

《2018年廣東省政府工作報告》指出，粵東西北與珠三角地區發展差距較大仍然是廣東省突出的矛盾，2018年要深化珠三角與粵東西北全面對口幫扶。2018年4月，課題組在承擔幫扶任務的珠三角地區選取廣州市，在粵北地區選取被廣州市幫扶的清遠市，在粵西地區選取被珠海市幫扶的陽江市，在粵東地區選取自身幫扶的汕頭市，對扶貧部門和幫扶單位的工作人員，駐村干部、鎮村干部及貧困戶等進行訪談。被訪談者在認可精準扶貧取得實效的同時，也提出了一些建議。對照新形勢，發現廣東省精準扶貧主要在以下方面需要創新。

1.2.1 精準識別。有些地方，貧困戶識別不精準，有多重原因?？陀^上來說，多元經濟相互交織混合發展，增加了準確核查農戶收人的難度，用駐村干部的話說是“盡管我很賣力，但農民的家庭經濟收入在短時間內確實難統計，難核準，因為我們很難知道農民的隱性收入”（訪談記錄， MWY2018-04-03）。主觀上，一是因為駐村干部要依靠村干部識別貧困戶，但部分村干部優親厚友。駐村干部表示，“我們想調整不符合條件的，但一些村干部很不高興，調整后他們不太配合工作，真的難搞”（訪談記錄，YLI2018-04-02）。二是因為貧困農民的文化素質相對較低，思想覺悟有偏差。面對利益時，不相讓，給精準識別增加了難度，鎮扶貧辦主任說“農民認為不要白不要，爭貧困戶指標，令人頭疼，難以平衡”（訪談記錄，MZO2018-04-02）。

1.2.2 精準幫扶。一些幫扶單位沒有深入分析致貧原因，或者沒有結合貧困戶實際情況提供有效的幫扶措施，貧困戶抱怨說“幫助不對我們的路子”（訪談記錄，FLX2018-04-07），但客觀上貧困戶經濟基礎不同，能力差別較大，需求差異大，使得幫扶措施難以滿足個性化需求，用駐村干部的話說“我們能長效式幫扶的，有的貧困戶搞不掂；有的貧困戶只想著要現金，我們也不能由著他們”（訪談記錄，JWO2018-04-02）。一些貧困戶缺乏脫貧的內生動力，用幫扶單位扶貧辦工作人員的話說是“認為‘不是我要脫貧，是你要我脫貧 ，一味等、靠、要，很麻煩”（訪談記錄，MZO2018-04-02）。產業扶貧很有成效，但受到人員的影響，村干部說“因為村里面絕大部分后生仔常年在外面打工，留在家里的基本是老人、婦女和細伢子”（訪談記錄，GHY2018-04-04）。部分貧困村產業扶貧資金投入不足，鎮扶貧辦工作人員訴苦說“能接收到的扶貧資金有限”（訪談記錄，SCI2018-04-03）。

1.2.3 精準考核?？己宋樟饲皟奢喎鲐氶_發的經驗，更合理些，但在實際操作時有困難?；鶎臃鲐毠ぷ魅藛T說“上有政策、下有對策。在調查貧困戶滿意度時，工作組呆在當地的時間有限，抽到某戶，如果不是村干部滿意的，會有各種理由不讓該戶出現”（訪談記錄，XSG2018-04-03）。有些企業的駐村干部幫扶不積極，出現了“厭戰”情緒，村干部認為“可能是駐村干部沒有提成，腰包癟了，心里有怨氣”（訪談記錄，CPD2018-04-03）。也有幫扶單位駐村干部抱怨貧困地區的一些鎮村干部“不作為，工作不主動，水平不高”（訪談記錄，XCO2018-04-04）。

2 “預見式行動研究”創新精準扶貧機制的可行性

“預見式行動研究”是行動研究和未來研究匯流而創生的新興研究方法論，是面向未來的行動研究新范式，由伊納亞圖拉（Inayatullah， S.）與史蒂文森（Stevenson，T.）等未來學家創立，目的在于通過開發獨特的質詢未來的方式來創新政策、機制和社會。預見式行動研究注重協作兼顧、原因層次分析和預見未來等，能夠創新精準扶貧機制。

2.1 注重“協作兼顧”能創新“精準識別”機制

“預見式行動研究”倡導盡可能廣泛地吸納多個利益相關者形成共同體，在“行動”中“研究”，在“研究”中“行動”，強調理論聯系實際，注重多個利益相關者“協作”，兼顧多方面的情況，提倡共同體通過協商達成具有遠見的共識?！邦A見式行動研究”倡導在“協作”中，通過“對話”最大限度地激發多個利益相關者的積極主動性，從而使得合力最大化，更好地推動實踐行動。

精準識別貧困人口是精準扶貧的前提和基礎。國務院扶貧辦等有關部門出臺的《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，“精準識別”是通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。要精準識別貧困人口，要深入了解申請者的家庭人口、收入情況等，需要幫扶單位駐村干部與鎮干部、村干部、村民小組、貧困戶、非貧困戶等協作，還可以與相關職能部門合作，利用好房管局、民政部門等的信息，通過“協作兼顧”，在“對話”中激發多方更好地發揮積極主動性，從而不斷提高貧困人口識別的精準度。

2.2 注重“原因層次分析”能創新“精準幫扶”機制

預見式行動研究在面向未來的過程中始終關注現實，需要用典型性的研究方法“原因層次分析法（Causal Layered Analysis）”從多個層次剖析現實的不合理之處及其原因。精準幫扶要求“深入分析致貧原因”。原因層次分析法不僅能從制度層面剖析原因，還能深入到一般的分析法難以觸及的世界觀和心理層面，分析致貧的思想和心理根源。

具體是指，思想觀念強烈影響認識與解決問題的方式，構成思想的邏輯支點是隱匿的、具有邏輯強制性的“手”，制約人的思維和行為按既定的路徑進行。只有深入隱匿的世界觀，解構這一邏輯支點，重構出更合理的邏輯支點，新思想與行動才真正生效。原因層次分析法能轉變構成思想的邏輯支點，形成更合理的新思想。此外，弗洛伊德（Freud，S.）把人的心理結構分成“意識”和“無意識”，認為支配人的思維和行為的是無意識，但無意識一般連自我都難以察覺，要借助“夢、穿著”等隱喻才能被意識到并調控。原因層次分析法能解構隱喻所隱含的支配人思維和行為的無意識的心態等，并轉變其中不合理的要素，從而更徹底地變革時弊。[8]運用“原因層次分析法”能更深入地找到致貧原因，采取更有針對性的幫扶措施，從而更長效地減貧。

2.3 注重“預見未來”能創新“精準考核”機制

“預見式行動研究”強調對行動進行評估，不斷改進行動和評估本身，需要運用“預見性評估”。預見性評估是一種未來導向的評估，一般先科學設計評估體系并預先評價體系本身，預測評估行為對被評估對象的影響，預防不良影響，引導被評估對象選擇最適合自己發展的未來路徑?！熬珳士己恕币獙ω毨艉拓毨Т遄R別、幫扶、管理的成效等進行考核評估，以便獎優罰劣，更好地促進工作。因此，需要設計具有長效促進作用的考核評估體系，預見考核評估的效果，預防對被考核評估者的不良影響，正好可以基于“預見性評估”，通過考核評估對精準扶貧實踐發揮正向引導作用。

要通過精準考核激發扶貧干部的積極性，還可通過培訓提高干部的能力和思想認識?？稍谂嘤栔虚_展預見式行動學習（Anticipatory Action Learning）。行動學習（ Action Learning） 指的是在“行動”中學習，即在一個專門以學習為目標的背景環境中，以遭遇的問題為載體，學習者通過解決實際工作中的問題，反思自己的經驗，互相學習和提問，使培訓更有效率。預見式行動學習指的是面向未來開展行動學習。預見式行動研究與預見式行動學習本質上是一致的，因為學習和研究是融為一體的，對自己的學習進行預見式行動研究也就是進行預見式行動學習。

3 “預見式行動研究”創新精準扶貧機制的舉措

4月3日，廣東省委常委會召開會議，強調要認真學習貫徹習近平總書記參加2018年全國兩會廣東代表團審議時的重要講話以及在中央政治局會議聽取2017年省級黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核情況匯報時的重要指示精神。強調要牢牢把握精準要求，繼續完善建檔立卡工作，因人因地扎實做好產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧、危房改造、健康扶貧等重點工作。強調要壓實工作責任，堅持五級書記抓脫貧攻堅，實行最嚴格的考核評估制度。

《2018年廣東省政府工作報告》在2018年工作安排中指出，要健全貧困戶穩定脫貧長效機制，落實人盯人、人盯戶幫扶聯系機制。注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施產業扶貧、就業扶貧等。落實教育、醫療、住房等保障措施。

3.1 基于“協作兼顧”創新“精準識別”機制

“預見式行動研究”注重“協作兼顧”。在識別貧困村和貧困戶時，可以通過“對話”激發駐村干部、鎮干部、村干部、普通群眾、村民代表等多個利益相關者的積極主動性，使之形成邊行動（實踐）、邊研究（反思）的共同體，通過多方協作，兼顧多種要素來提高識別的精準度。

幫扶方駐村后，與被幫扶方共同調查核實申請者的情況，確定貧困戶的具體名單?？梢匀嬲{查了解申請貧困者的勞動力、家庭人口、疾病、子女教育等，除了觀察該家庭的衣著、住房、伙食等，也可向其鄰居了解等，并借鑒民政部門的家庭經濟狀況核查機制，兼顧多方的信息，對申請者的經濟狀況等進行摸底調查。名單還要經過村民小組和村民代表評議、村委會公示，要充分發揮群眾的監督作用。對不符合貧困戶條件的，應從政策上要求被幫扶地干部大力支持幫扶方予以排除。由鎮村初定的貧困村、貧困戶名單，若被媒體曝光、群眾揭發或紀檢部門查處的，要追究所在鎮政府的主要責任，從而讓被幫扶方協助幫扶方嚴格把關識別貧困戶。

3.2 基于“原因層次分析法”創新“精準幫扶”機制

要基于預見式行動研究的典型性方法“原因層次分析法”，深入分析致貧原因，創新精準幫扶機制，使貧困戶穩定脫貧。將扶貧與智志雙扶結合起來，運用“原因層次分析法”反思幫扶的不足，從制度上防范“養懶漢”，通過教育和典型引導等樹立勤勞致富光榮的思想觀念，形成以等、靠、要為恥的心理，更有效地激發脫貧內生動力。

另外，運用“原因層次分析法”深入剖析致貧原因，因村、因戶、因人采取精準幫扶措施。以貧困村創建新農村示范村為抓手，統籌實施脫貧攻堅與鄉村振興工作。落實2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的要求，對有勞動能力的貧困人口，強化產業和就業扶持。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策?？梢约哟缶蜆I專項資金向貧困地區傾斜的力度，支持貧困地區建立縣鎮基層勞動就業和社會保障服務平臺，實施“家門口”就業計劃，使農村的勞動力盡可能在家鄉就業。鑒于廣東省脫貧攻堅目前進入到深化產業幫扶的關鍵階段，應充分考慮貧困地區的區位條件、基礎和資源等，選準產業。在產業扶貧的過程中，要及時發現并解決困難。如針對資金不足這一困難，可加大財政對產業扶貧的支持力度，向全省出臺產業扶持政策，要求各地更好地落實“扶貧投入同脫貧攻堅目標任務相適應”的要求。

3.3 基于“預見未來”創新“精準考核”機制

要實施最嚴格的考核評估機制，增加資金績效考核和媒體暗訪督查等環節，預見可能出現的風險，預防和狠抓扶貧領域的作風和腐敗問題。廉潔扶貧不僅包括不腐敗，還包括把每一分錢都用在刀刃上。要加強資金整合，防止資金閑置與損失浪費。

要運用好考核結果，激發扶貧干部的積極性。雖然廣東省市出臺了針對扶貧干部的提拔等激勵措施，但由于多種因素影響，一些扶貧干部仍沒及時得到應有的提拔?？芍朴啿僮餍愿鼜姷募钫?，預防和消除扶貧“厭戰”情緒。如駐村干部得“優秀”不占原單位的指標，對扶貧特別優秀的干部予以重用。扶貧考核成績可與貧困地區鄉鎮一級干部的績效工資與提拔掛鉤，體現多勞多得、獎優罰劣。要關心愛護基層一線扶貧干部，突出抓好各級扶貧干部學習培訓工作，對縣級以上領導干部，重點提高思想認識，對基層干部，重點提高實際能力。在扶貧中遇到的問題很多會有共性?？梢栽谂嘤栔虚_展預見式行動學習，讓扶貧干部形成學研共同體，分析案例、交流經驗，協作解決扶貧實踐中的共性和個性問題，預見未來社會的需求和扶貧將遇到的困難等，防患于未然。

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