新時代下我國城管執法沖突的原因及對策探究

李強

[摘要]三十多年來城管在城市管理中起到了至關重要的作用，城管執法為城市的生產生活環境，社會的秩序穩定做出了突出貢獻。隨著城市化進程的不斷加快，人民對于城市管理者的期待值也越來越高，城管執法與人民生活緊密聯系，始終處于社會管理的最前線。然而，城管部門在執法過程中法律依據不足，執法范圍不明確；缺少監督，沒有統一的管理機制；執法人員準入門檻低，質量低等問題慢慢顯現出來了。通過分析城管執法沖突產生的原因，提出緩解城管執法沖突的對策。希望對城管執法機制的完善，城管執法工作的健康發展，和諧社會的建設有所幫助。

[關鍵詞]城管；城管執法；問題；對策

[中圖分類號]D631.4 [文獻標識碼]A

隨著城市發展的腳步越來越快，城市人口激增，城市化帶來的管理問題也越來越復雜多樣，城管部門應運而生，在改革開放的幾十年里，為城市發展帶來了曙光。我國《行政處罰法》的頒布，解決了城市管理中的某些問題，但至今沒有關于城管執法的法律文件，使得城管執法缺乏底氣，新聞媒體及群眾對城管產生質疑。在依法執法的大背景下，城管與相對人之間的矛盾卻日益惡化，沖突不斷，嚴重阻礙了我國法制化的進程，因此，尋找切實可行的解決之策迫在眉睫。

1 城管執法沖突產生的原因分析

城管執法部門自成立以來，在城市的和諧，社會的穩定，居民的生產生活建設中發揮了重要的積極作用，維護了國家和公民的利益。但是發展出現更深層次的矛盾，當前執法體制已經解決不了，執法工作面臨重重困境。暴力執法，違法執法等問題造成的后果就是新問題的層出不窮和官民矛盾的不斷激化，因此找到問題的原因至關重要。

1.1 城管執法沖突產生的法律依據的原因

我國倡導依法治國，建設法治社會，國家治理的首要手段是法律，我國法制化進程不斷完善，但是有些領域還未實現突破。造成城管執法沖突的首要原因便是法律原因，法律依據不足，不按法定程序執法等。

1.1.1 城管執法的法律依據不足。城管部門從出現到試點再到當下，已然走過了二十個年頭了，但國家意義上與城管執法有關法律僅有《行政處罰法》。而目前有關城管執法的地方性法規有400多條，但平常執法活動中都參考其他相關法律，即借法執法。我國法律規定省級政府有權設立綜合執法機構的權限，同時規定只有公安機關有限制人身自由的權利，城管部門無權干涉。針對各個城市的發展狀況不同，各地區行政主管部門頒布的地方性法規是目前城管執法的主要依據。這些執法根據來自于其他法律法規中的相關部分，這就造成其他行政主體與城管的職權沖突，因此城管執法依據的法律體系處于一個不穩定不明確的狀態，甚至出現城管執法人員在執法過程中對于是否具有執法權以及執法權大小都不清楚。

1.1.2 城管執法不符合法律程序。一個國家存在和發展的基礎是公正，包含實體公正和程序公正。重實體，輕程序是城管部門的一貫現象。隨著社會主義法治化的發展和完善，我國倡導實體與程序并重。城管人員執法是一種代表政府的行政行為，任何行政行為都有其特定的法律程序，應當按照法律程序執法，程序的不公正會導致處理不公正。我國法律規定，行政機關實施處罰時，要認真聽取相對人陳述辯解，執法人員認真聽取，依法處理，而不能任性處罰。而實際城管工作人員不按程序執法，違法現象比比皆是：不穿統一制服、不展示執法證明、強扣財物不給票據、不給相對人申辯權等。 程序公正是市場經濟不可缺少的因素，對于城管執法而言，程序乃法治的前提。在城管執法過程中，一旦程序違反法律，執法便失去公正，效率也跟著下降，執法成本提高，損壞相對人利益，最終影響政府權威。

1.2 城管執法沖突產生的體制機制的原因

1.2.1 體制不完善。城管執法范圍的不明確導致其執法的隨意性大大提高，我們了解的城管管理范圍非常廣泛，包括清理攤販、拆遷建筑、梳理車輛等無所不能，有時甚至行使其他行政部門的權利，造成職權重疊。城管具有相對集中的行政處罰權，上級行政部門的一個紅頭文件便能增加城管的管理領域和管理渠道。我國各地行政體系中城管部門的歸屬情況較為混亂，在國家層面沒有設立一個獨立機構，僅僅具有中央編制，而沒有地方機構，從而陷入執法底氣不足的局面。城管在國家層面沒有統一指揮部門，只有《行政處罰法》授權下的相關地方性條例。我國法律法規并未授權城管暴力、釣魚式、無邊界等執法方式反而限制約束，但是在實際生活中，地方政府相關領導卻默許甚至嘉獎這種行為，促使城管部門更加肆無忌憚，耀武揚威。城管的創制具有很強的隨意性，缺乏相關體制部門的監管，僅僅遵照地方領導的意志辦事。全國范圍內，城管的編制參差不齊，甚至有些地方全部為無編制的“臨時工”。體制不完善不利于城管行使職能。只有完善體制，統一編制，納入國家財政，才能保障執法公正，而不會依職權謀私利，從而徹底打擊腐敗和執法沖突。

1.2.2 機制不完善。城管部門在法定范疇擁有自由裁量權，但沒有明確具體尺度，這就容易導致權力擴張和濫用。隨著城市的發展，相關地方性法律法規不斷出臺，希望彌補城管執法的缺陷，但“人治”思想早已根深蒂固?，F實的生活中，城管隊伍都有自己的管理區域，部分人員長期與本轄區的相對人打交道，利用職權甚至達成某種默契或者協議，就會導致“人情”“保護費”等腐敗現象，增加這些執法人員的灰色收入，也使一些不合法行為變為合法，無形中也加劇了一些不愿意妥協的商販與城管的矛盾。為什么城管執法手段越來越強勢？不難理解，城管執法缺少監督，地方政府一般僅設立城管部門，而不會建立相應監督反饋機制。即便個別地區設置一些投訴渠道，熱線電話等，卻也只是“門面工程”，只是為了應付上級考察，而不是真正為百姓做事。城管部門作為綜合性執法部門，具有國家授權高度集中的行政處罰權，這么大的權力卻無人監督是難以想象的。日常生活中，社會民眾對于城管打人等事件是極其關注的，當判決涉案人員很嚴重的刑罰時，為何對其他執法人員起不到震懾作用，事件仍然頻繁發生？缺少一套完整配套的監督機制，不能做到對公共執法權力真正的制度限制，只能解決表面矛盾，不能標本兼治。

1.3 城管執法沖突發生的執法隊伍素質的原因

1.3.1 城管執法的人員構成參差不齊。城管執法部門準入門檻低，人員組成良莠不齊。只有少數城管執法隊員有正規編制，然而城管行政執法范圍不斷擴大，工作繁重，而待遇一般，所以人員數量質量不容樂觀。面對大量的工作，相關部門只能任用“臨時工”一些學歷不高的社會人員作為協管員或志愿者。據筆者在太原觀察發現，城管人員每天出勤時間不固定，而且經常游擊式執法。如果碰到城市評選活動、體育競賽等涉及城市形象問題，城管隊員幾乎二十四小時待命。城管執法工作繁瑣復雜，而且經常與武力有關，長期超負荷運轉，使得很多人對此職業產生反感情緒。城管執法人員身份復雜，學歷低、法律意識淡薄，簽過勞動合同就可以充當執法隊員，沒有嚴格的培訓制度，導致個人素質低成為城管的一大特點。城管執法面對的大多都是城市小攤販等弱勢群體，受教育程度低，法律意識淡薄的小攤販一旦與執法者產生沖突，便會引起暴力。執法人員素質良莠不齊，一些執法者從不考慮人民的利益，利用職權便利，對相對人隨意處罰，不按程序執法甚至拳腳相加，不僅沒有為人民服務的意識，反而踐踏群眾的權益，這樣的行為是決不允許的。

1.3.2 城管執法人員的執法方式欠妥。改革開放快速推進，城市規模擴大，管理問題日益突顯。外來打工人員、附近村民、待業工人等弱勢集體，為了生存和生活需要，選擇低成本的攤販活動。然而保護城市的良好環境、整潔衛生，是城管部門職責所在。但是為什么會出現不計其數的沖突事件？其中執法人員的執法觀念和執法方式是重要的原因。執法人員的權力思想較為嚴重，甚至存在官僚思想，無形中將手中的權力在觀念的作祟下無限放大。很多執法人員理所當然認為相對人就應該服從指揮，聽從管理，一旦不服從就該采取強制措施，這樣一來，就引發了暴力事件。國家對城管執法授予罰款和沒收財物的權利，但這同時也導致一部分執法人員濫用權利對相對人進行處罰。在處罰過程中，很多時候我國倡導的執法人員說明處罰理由，給予相對人申辯的權利是不存在的，行政執法人員不按程序辦事，人民群眾肯定怨聲載道。對于執法方式，分為沒收財產、罰款等強制性手段，教育、警告等柔性方法。在執法過程中，執法人員很少按程序告知，錄像，而絕大多數相對人是不懂法的。筆者認為，有必要告知相對人怎樣做才合法，執法人員要維護法律威嚴，教化眾人，而不僅是處罰者。改善城管執法方式和方法，而不是依靠強制手段壓迫弱勢群眾，違背法律原則。

2 化解城管執法沖突的對策和建議

習近平主席在十九大提出“不忘初心，牢記使命，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，為實現中華民族偉大復興的中國夢不懈奮斗”。全國范圍內城管暴力事件屢見不鮮，成為人民安居樂業，國家長治久安的阻礙，延緩了我國實現中國夢的進程。因而，迫切尋求解決城管執法沖突的方案和建議，是當前緊迫的要事。

2.1 推進城管執法的法制化進程

2.1.1 制定一部全國性的城管執法法律文件。城管部門已悄然走了20多年，至今都未出臺全國性的城管法律條例，城管的執法主體資格和范圍至今仍在爭論。面對依法治國的呼聲以及十八屆六中全會的精神，我們不能繼續“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局部改革，而應該全方位化解城管面臨的難題。只有找到導致問題的根源，才能真正的破解難關。制定一部效力及于全國的城管法律，從而確定城管執法的依據，消除人民質疑；規范城管執法的范圍，推進合理執法；也可以最大程度統率全國范圍內組織框架、人員素質、行政理念，積極配合其他各部門工作。

2.1.2 嚴格規范城管執法的法律程序?！缎姓娭品ā芬呀涱C布實施近20年，但行政機關在執法過程中重實體、輕程序的現象仍然普遍存在。作為市場經濟國家，實體和程序都是行政管理手段，二者協調統一。其中程序是有法可依的，程序效率是法治效率的基礎。在執法過程中，程序違法是最常見的違法執法形式：程序違法不僅容易引發暴力沖突，降低執法效率，而且浪費行政成本，對相對人利益造成損害。城管部門的法律地位有待商榷。成立之初是沒有國家層面的授意，全國人大常委會也沒有進行備案，對于如何劃定城管部門的形式十分模糊。這樣一來，就需要向上級人大進行備案，國務院通過書面形式承認其行政執法主體的合法性等，才能明確其執法地位。唯有經過正當性程序才能認可其法律地位，執法部門及執法人員才能更有底氣運用正當權力，解除人們的顧慮。

2.2 樹立科學的城管執法理念

2.2.1 轉變城管執法觀念。公民的利益最大化是政府在公共管理中首要關注的價值追求，為公民實現訴求提供各種便利，包括制度、技術甚至物質條件等。我國的歷史傳統中，統治者維持社會秩序的手段通常是權力壓制，階級地位的不同影響社會地位，決定著生存環境。而在現代化社會，我國提倡科學和民主，提倡官民一體，提倡為人民服務。部門執法應該以提供公共服務為目的，抵制官僚思想，以民為本，行使權力以服務社會為中心，保證公民意志表達。我國的政治理論有明顯的歷史規律性，實行多黨協商，服務群眾。同樣，行政執法也應該由管治走向服務。

2.2.2 以人為本進行城管執法。以人為本，執法為民，最基礎的就是對人權尊重和保障。從實際生活講，城管執法過程中，不再蠻橫粗暴，拳腳相加，甚至危及生命?，F代化社會文明的推進需要貫徹人權原則，城管執法要做到以人為本，與相對人科學合理的溝通，取得公眾的認同。認同需要換位思考、調整關系。城管執法的初衷是弘揚正能量，展現政府良好形象，依法執法，文明執法等；但現實是相反的，展示多為負能量，簡單粗暴、違反程序等，雙方存在嚴重的信任危機，危及政府權威及公信力。城管首先要調整位置考慮問題，把自己從執法者調整到小商販的位置，扮演城市健康有序的維護者。其次城管應協調與相對人的聯系、協調與群眾的聯系、協調與新聞輿論的聯系、協調與社會環境的聯系。

2.3 加快城管執法隊伍改革

首先需要提升隊伍整體素質，從制度層面上明確城管的權力范圍以及需要承擔的義務，做到有法可依，有法必依；其次設置合理合法的用人標準，規范執法隊伍準入門檻，同時開展業務培訓，提高執法能力，建立城管培訓機制，進一步提升城管執法主體素質，提高城管執法水平；再次，完善科學的考核機制，對城管隊伍起到積極督促作用；一方面，通過對各個執法單位的考核，形成一種良性競爭，提高執法隊伍活力，另一方面，將考核對位到人，對個人結果進行評估，給予獎勵或處分，從而提高執法隊員的業務能力；最后，完善執法隊伍的監督體制，健全基層共建協調機制，保障市民參與和監督機制暢通，從而對執法部門的權力進行約束和限制，防止濫用。落實責任究責，對某些城管隊員在執法過程中出現的濫用職權，使用暴力等問題，應嚴肅處理，追責到底，維護社會的公平正義。

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