推進有條件事業單位轉為社會組織的思考

包雅鈞　王偉進

摘 要：推進事業單位改革是我國國家治理的重要組成部分，其中一個重要的改革方向是將有條件的事業單位轉制為社會組織。然而，相關的理論和實踐探索都很薄弱。事實上，這一轉制探索有助于實現更好的公益服務，滿足一些特定條件的事業單位可以優先探索，但關鍵在于政府必須配套地提高監管和支持能力，形成政府與社會良性互動格局。

關鍵詞：事業單位；社會組織；監管

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0040-07

一、引 言

事業單位是我國組織架構體系中的重要組成部分，扮演著提供社會公益服務的重要角色，也吸納大量從業人員。我國共有事業單位111萬個，是僅次于企業的第二大法人組織，事業編制3153萬[1]，約占財政供養人員的80%。其中，教育、衛生、文化與科研系統是事業單位的主要構成，匯聚了我國主要的專業技術性人才。長期以來，事業單位被認為人員臃腫，服務質量欠佳，公眾滿意度低。更有報道顯示，一些鄉鎮基層“七站八所”負責人在國家民生資金分配使用過程中存在吃拿卡要、優親厚友、虛報冒領、私分濫發、貪污侵占等現象，造成了惡劣影響[2]。因此，事業單位的治理改革與轉制顯得極為緊迫。從全面深化改革的戰略布局來看，事業單位改革是我國深化行政體制改革和加快政府職能轉變的內在要求，也是激發社會活力的客觀需要。十八屆三中全會曾要求“推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”，明確指出事業單位轉社會組織的改革方向。黨的十九屆三中全會作出的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》吹響了新時代機構改革的號角。其中就事業單位改革來說，雖然文件中沒有直接出現將其改革為社會組織的文字表述，但并不表明這一改革可能性不復存在。

根據文件精神，我國有關事業單位改革的基本思路仍是分類推進、管辦分離、政事分開、事企分開。分類推進，即按照事業單位主要承擔的行政、生產經營、公益服務三種職能類型，實施不同的改革與管理。管辦分離，即減少行政主管部門對事業單位的直接管理，推動去行政化，落實法人自主性。政事分開，針對一些事業單位主要履行行政決策、執行、監督等職能，影響了政府統一有效的行政職能，改革的方向是歸并或轉變為政府機構。事企分開，是針對一些單位主要從事生產經營活動，卻享受事業單位的優惠政策，不利于市場競爭，改革的方向是建立現代企業制度，使之能夠自負盈虧、自主發展。目前，理論與實務界對政事分開、事企分開的思路都很明確，但對如何推進事業單位向公益性社會組織轉型尚未破題，亟需進行系統研究。在研究過程中，筆者先后到廣東、重慶、北京、湖北等地與編制、民政、人社、國資等相關部門進行了座談調研，發現相對于其他兩類改革取向，這一方面的實踐探索明顯滯后，僅有湖北省在鄉鎮層面曾進行過以事業單位轉為社會組織為目標的改革探索，理論研究也十分薄弱。鑒于上述背景，本文將聚焦主題，探討轉制的公共價值、轉制能力與相關利益方的支持狀況等關鍵問題，并基于上述問題嘗試回答哪些事業單位“有條件”轉為社會組織。

二、這一轉制有助于實現更好的

公益服務供給，推動公益事業發展

社會組織是我國新興壯大的社會力量，在今后的社會公共服務提供與社會治理方面會發揮越來越大的作用。我國社會組織包括社會團體、民辦非企業組織（以下簡稱“民非組織”）和基金會三類。其中，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，其互益性特征較之公益性更明顯，但不太可能是事業單位的整體性轉制方向，本文討論的社會組織主要是指民非組織與基金會組織1。

第一，與事業單位相比，社會組織以發展公益為使命，自主性強而更少受到公權力的干預。事業單位與社會組織的主要區別體現在以下幾點上：組織產生性質不同，前者主要由黨政機關設立，后者更多是社會自發組織；運行性質不同，事業單位兼有行政性、趨利性與公益性的性質，而社會組織非政府性、非營利性與公益性特征更明顯；法人地位不同，前者是事業單位法人，后者體現為社會團體法人；人事關系不同，前者是編制用人，后者主要是崗位用人；經費來源不同，前者是財政預算撥款，后者主要是社會籌集；資產性質不同，前者是國有資產，后者則是非國有資產。兩者也有一些發展共性，比如都應是基于公益目的來提供公共服務，盡管實際上我國目前的事業單位與社會組織均一定程度上存在追求營利的現象；除行政類、企業類方向外，未來保留的事業單位將主要集中在涵蓋公益類且資源不宜由市場配置的領域，主要包括基礎教育與公共衛生領域，起到公共服務的兜底作用，但社會組織也將主要在教育衛生等公益行業但又有一定市場空間的領域活動，兩者可以形成互補格局。這就為一些事業單位轉制提供了空間。與此同時，事業單位和社會組織的內部治理有趨同的取向。但是囿于編制等體制性因素，事業單位內部治理改革進展艱難，而社會組織是合同用人（部分尚存編制的社會組織2除外），實行社會化競聘上崗，更有助于內部治理結構優化。

因而，我們認為理論上社會組織較之事業單位在公益服務提供方面將能夠更加獨立自主，公益性更強而公權力干預更少，具有更強的競爭與服務意識，更加重視成本核算，追求效率與服務創新，因而也會更加專業化且富于活力，代表了一般公益服務的發展趨勢與國際潮流。也正是從這種意義上講，雖然隨著事業單位改革全面分類進行，事業單位非營利性與公益性的性質將更加純粹，去行政性的特點將更加明顯，但政府代理人的身份使得“政府失靈”的風險始終存在，部分有條件的事業單位轉社會組織仍然有其必要性。實際上，世界范圍內，非營利組織是公益服務提供的一個重要主體。

在事業單位轉為社會組織問題上也是有反對聲音的，但無法從根本上反對這一方向。反對的主要理由有：第一，事業單位作為公共服務的提供主體本身并不是問題，國外的公立醫院與學校就是例證，真正的問題可能是事業單位的人事激勵、績效評估、監督約束等運行管理制度不完善；第二，政府向社會組織購買服務的成本未必低于政府設機構核算編制的做法，服務提供的社會主體也要成本核算，而且會追逐利潤；第三，事業單位轉社會組織可能導致目標偏離，正如教育、醫療行業一樣出現過度市場化、忽視公益性的問題；第四，我國尚未形成充分的事業單位公共服務提供的替代性社會主體。解決這些問題需要有“外部體制改革”與“內部機制改革”兩種方案的試點推進及預期效果的政策評估比較?？傮w上說，目前推進的事業單位內部改革會有成效，但離較好完成公益服務仍有差距。而改制為社會組織相比有可能更好實現公益目標，應該進行嘗試。根據我們對社會發展的認識，將一些事業單位轉制為社會組織也符合社會前進方向與國際趨勢。一些學者對此進行了探討，比如趙立波（2005）認為，事業單位向非營利組織（民辦非企業單位）轉化動力充分有力，由公共部門轉為民間組織是我國公共事業發展方向之一；孫錄寶（2011）對事業單位轉制為社會組織的必要性和可行性也進行了初步探析；2014年，遲福林在全國政協雙周座談會上提出把向公益性社會組織轉型作為事業單位改革的重點之一。顧昕（2008）盡管認為，機械地將“非營利組織”的概念引入事業單位改革之中，并沒有產生多大實質性的組織和制度變革，反而創造了“國有非營利組織”或“公立非營利組織”等奇怪名詞，但我們看來這更多是對這類轉制改革或者說制度設計不到位的批評，對事業單位向非營利方向發展雖有質疑但并沒有從根本上否定。

第二，與企業相比，社會組織非營利性特征鮮明，且更少出現契約失靈與選擇性公益的問題。十八屆三中全會提出有條件的事業單位轉社會組織與企業兩種路向。那么，為什么要推動轉社會組織呢？理由同樣在于，社會組織能夠更好地體現公益性。具體來看，企業是以追求盈利和收益為天職的，趨利性也就成為必然。特別是在信息非對稱性比較明顯的醫療教育領域，企業很容易利用非對稱性信息牟取暴利，從而偏離公益性目標。而社會組織則不同，強調非營利性追求。當然，企業也有公益性追求，集中體現為對企業社會責任的重視，但相對來說，企業的公益性責任最終更多是為了其更好地經營與實現利潤。而且，企業提供公益服務更有可能導致選擇性公益的問題，即更多考慮成本效益，使得公益服務的可及性與均等化存在問題。不過，為了增強轉制的動力，轉制應該保留社會組織依法轉企業的通道，即允許轉社會組織后，機構根據自身發展狀況選擇去工商部門變更注冊登記為企業。

第三，事業單位轉社會組織的實質在于推動公益服務的多元競爭，根本目的在于推動公益事業與服務的發展，而非甩財政包袱。一種觀點認為，事業單位轉社會組織的一個重要目的是去機構、裁編制，在于甩財政包袱。我們認為，應該正本清源，甩包袱可能是轉制的考慮之一，也是一些地方實踐的原初改革動力所在（如湖北“七站八所”改革），但不應成為轉制的主要目的與最終價值。轉制后，雖然編制養人的負擔去掉了，政府依然應通過財政購買服務、項目支持等多種方式扶持和鼓勵公益性社會組織的發展，必要的支出不應減少，更不能一轉了之，不然，社會公益服務的需求就無法得到很好滿足，轉制后的組織發展目標也會偏離公益性。公益類事業單位向社會組織轉化的實質是公共事業服務領域進一步引入市場競爭和社會參與機制，但根本價值在于打破事業單位公益服務單一供給的壟斷地位，改善社會力量與事業單位間不公平的競爭環境，實現公益服務提供主體的多元化和提供方式的多樣化，為形成競爭性的公益服務提供環境，提高公益服務的效率與質量，促進公益事業的發展。這些結論一定程度上得到了國際與國內兩方面的實踐證明。從西方經驗來看，在20世紀70年代滯漲之后，西方國家對擴張的公共服務進行反思和改革，其中，非營利組織被認為更有效率，被推向公共部門改革的中心位置，主要體現為公共部門要向營利和非營利機構購買服務，公有機構私有化，鼓勵非公部門發展，擴大服務對象的選擇權和參與監督管理的權利等。尤其是，政府購買服務大大鼓勵了非營利組織的發展，激勵了競爭，提升了公共服務的質量，也倒逼了公共部門的改革和提升。而在我國，事業單位長期以來在公益服務領域發揮重要作用，但服務的獨立性、專業性均與社會組織存在差距。與此同時，一方面，與事業單位相比，我國社會組織的規模與能量依然非常有限，在與事業單位競爭中又處于不平等的弱勢地位；另一方面，我國在社區服務、福利慈善、救災救助、科技文化、社會經濟發展研究等領域，迫切需要一批獨立、專業、公益性的社會組織出現。實際上，集中在教育、衛生、社會服務等領域的民辦非企業單位確實也在提供公共服務方面發揮了重要作用，是對公辦事業單位的重要補充。這一改革也可以起到倒逼公益類事業單位本身的改革進程，激發其競爭意識，優化公益服務供給的社會主體結構。目前，我國民辦醫院蓬勃發展，在人才薪酬待遇方面優勢明顯，對公立醫院構成實實在在的改革壓力，便是例證。

三、這一轉制存在可行性，

經過努力可以實現

轉制是綜合性改革，涉及眾多利益相關者，需要對利好和約束條件有清醒的認識，需要多方面的能力保障，更需要處理具體轉制事項的策略方案與手段。

第一，當前我國的一系列深化改革與社會建設進展為轉制提供了有利形勢。有條件的事業單位轉制為社會組織是全面深化改革戰略部署的內容之一，同時推進的諸多重大改革進展為轉制提供了良好的配套環境。首先，政府簡政放權，鼓勵向社會購買服務，為事業單位轉社會組織提供了廣闊的發展空間。與此同時，我國加速出臺了一系列有關政府采購、招標投標、社會資本辦公共服務類法律規章制度，大力鼓勵政府購買服務和公共服務的社會化，也為事業單位轉制后的生存發展提供了有利環境。其次，事業單位人事制度改革以及社保并軌，為打破事業單位與社會組織的用人壁壘準備了關鍵性的制度條件。事業單位轉為社會組織，將進一步推動我國社會組織快速發展，為公益事業的發展和政府購買服務培育日益壯大的承接主體。此外，現在我國社會組織的監管體系也正在完善之中。

第二，我國這一改制缺乏實踐經驗及類似西方非營利組織發展所依托的關鍵性價值與制度基礎，轉制過程需要“摸著石頭過河”。目前對這一改革方向，政府與學術界很大程度上還停留在初步構想層面，既缺乏成熟的理論指導，也缺乏充分的地方實踐支撐。在西方，更是沒有公立機構剝離財政預算和公務編制的經驗可循，使得轉制的進程只能是“摸著石頭過河”。公益組織在西方很發達的兩個重要基礎是宗教慈善傳統和遺產稅制度，這兩個因素促使歐美人愿意捐贈和發展公益組織。我國也有慈善的傳統，但尚未形成普遍的非營利價值，拜金主義盛行，也無引導性的遺產稅制度。因此，公益組織的發展也往往偏離一般的軌道。比如，我國的民非組織一方面享受政府的各種優惠，另一方面拼命掙錢分配。此外，行業協會類互利性組織在我國的歷史基礎也不夠，不像西方有著悠久的行會管理制度，運行經驗積累明顯不足。再者，盡管相關監管正在完善之中，但監管體系尚不十分完善。從法律制度上看，目前我國社會組織領域尚無統一的專門法律，缺乏具體的外部監管和內部治理激勵機制引導。從體制上看，除了推動部分脫鉤的社會組織外，我國當下的大部分組織仍然受雙重管理體制限制，發展活力受限。從實際運行上看，社會組織在發展過程中存在因片面追求市場利潤而偏離公益性和非營利性的現象，“志愿失靈”“公益失靈”的問題同樣存在。此外，事業單位改革主要的政策依據是之前頒布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》及其配套文件，后續并無中央層面配套的文件推進。

第三，這一轉制改革需要配套提升的若干能力。轉制涉及到人、財、物、事等一系列具體問題，因而，需要綜合性的配套改革與機制創新，同時要講究策略和規劃，有步驟推進。

其一，國有資產處置要主體明確、產權清晰、操作規范、服務公益。建議明確職能部門或設置專門的國有資產管理機構處置、運營和監管原事業單位的國有資產。資產轉制的具體操作方式可以是附有條件的捐贈，通過信托、資產管理公司托管或者協議租賃等。在嚴格評估的前提下，可以將原事業單位全部或部分財產明確捐贈為社會組織財產，實現產權上的政社分離，并輔以一定的公益服務條件要求。從實踐來看，在事業單位與社會組織的邊緣地帶，我國出現了諸如公建民營、公助民辦等創新機構養老形式，引入了國有資產和社會投資，突破了民辦非企業單位利用國有資產的限制，也不失為事業單位轉社會組織后一種可能的國有資產運作模式，但在資產監管、處置和退出機制上有待明確和規范。在轉制后，應明確社會組織的資產和收入只能用于章程規定的業務范圍，或者發展公益事業，不得用于分紅。從業人員的薪酬福利待遇應控制在合理比例內，并自覺公開信息接受社會與政府的監督。即使社會組織注銷后，其剩余資產也只能用于發展與社會組織業務宗旨相關的事業，或轉贈與該社會組織性質、宗旨相同或相近的其他社會組織。

其二，過渡期的經費來源需要財政兜底與稅收激活相結合。資金問題是事業單位轉制的一個關鍵性問題，事業單位原本是可獲得政府全額或差額財政撥款的，而變成社會組織后，財政這一部分就消失了。而作為社會組織，雖然國際上政府投入占非營利組織籌資結構的比重較大，一般占到30%-40%左右，但我國社會組織一開始就缺乏充分的政府投入，在準入條件上也與公共部門存在嚴重的地位不平等，只能在市場縫隙中尋找生存空間，這也導致了發展目標偏移等問題。因而，加大政府轉移支付投入是十分必要的，可以考慮加強競爭性政府購買服務的資金支持力度，或在考核基礎上對社會組織予以項目獎勵，或建立公共服務專門基金通過公益項目申報給予項目撥款。同時以公益性為標準，促使公益性社會組織能夠平等地獲得土地優惠、稅收減免等政策保障，這需要對社會資本參與公益性社會組織的準入、權益、稅收等方面進行明確規定，并盡早出臺遺產稅等相關法律，為社會組織尤其是民非和基金會發展提供豐富的社會資金來源。

其三，宜編制公共服務清單，保留項目經費預算，確保事業單位公益業務職能順暢轉移?？梢蕴剿髁谐隹梢赞D由社會組織承接的事項清單，對相關事項經費在財政中予以保留，做到撤機構不去項目，制訂購買服務目錄，作為年度的政府采購服務內容向社會組織公開招投標，并在過渡期適當照顧原事業單位服務對應的轉制后社會組織，以確保公共服務有資金支持，社會組織有動力承接。此外，在人員方面，我們主張“買斷”+“聘任”的方式，暢通社保續接流程，建立內部激勵機制等。

在此基礎上，整個改制可以按一定步驟逐步推行。為了充分保障轉制的執行力，建議中央層面出臺整體設計方案，并建立包含主要職能部門的聯合工作組，上下聯動，試點推進，小步慢走。

其四，立足轉制社會組織的健康運行，政府和社會組織要形成良性互動格局。政府要重點扮演領導者、支持者和監督者三種角色，提高引導、扶持和監管能力。作為領導者，政府應加強黨政對轉制后社會組織發展方向的引導，實現科層管理向復合治理的轉變。要落實《中國共產黨黨組工作條例（試行）》要求，在全國性的重要社會組織中經批準設立黨組，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實，并通過黨建促進社會組織自治、以自治鞏固黨的領導。作為支持者，政府需要加強土地和財稅等政策支持。如在場地上，可以嘗試通過專設的國有資產管理機構建立事業單位轉社會組織孵化基地，集中提供場地、培訓等方面的支持，遺產稅、贈與稅等稅收引導政策也應同步啟動。作為監管者，政府應加強法治和監管，推行公益事業問責制，維護良好的公共服務市場秩序。比如，要加快公益性社會組織的相關監管立法，建立相應的公益財產問責與獎懲機制，注重對公益社會組織提供的服務進行科學系統的項目績效評估。社會組織則要形成分權制衡、公開透明、廣泛參與的內部法人治理結構，明晰法人定位、創新運行形式，提高獨立自主的生存能力。轉制后的社會組織應當建立完備的理事會、管理執行層、監事會等機構，明確權責關系，并在內部實現公開透明，保證充分的民主。

四、這一轉制需要

最大程度地獲取利益相關方的支持

轉制能否成功，除了能力保障外，還需充分考慮利益相關方的態度。激活轉制的動力，能否獲得各方面的認同尤其是潛在反對方的配合是關鍵所在。

我們總的判斷是：作為轉制決策方的中央高層、作為社會組織登記監管機構的民政部門是轉制的主要推動者，為事業單位人事管理、收入分配、社會保障等提供管理服務的人保部門是轉制的支持者。作為事業單位登記監管機構的編制部門、作為改革對象主管部門的各職能部門、作為改革直接相關個體的事業單位從業人員可能是轉制的主要反對方（見表1）。而公眾及轉制機構本身的態度難以做出明確的估計，需要綜合考慮多種因素。

表1 事業單位轉社會組織的相關主體及其態度

對于支持方而言，改制將壯大社會組織規模，促使公益事業統籌發展，無疑也會增強社會組織的登記和監管工作，因而，民政部門是積極的推動者。轉制的官方依據是十八屆三中全會《決定》，表明中央將轉制視為推動事業單位改革和公益事業發展的重要舉措，是全面深化改革的重要內容之一。如此重要的黨政文件的支持不但使得轉制有了政策依據，也在相當程度上弱化了相關部門的抵制。人保部門是事業單位人事管理的主要職能部門，轉制在一定程度上減少了其工作量，其主導的社保并軌也為轉制提供了支持性環境，可視為潛在的支持者。除此之外，要嘗試建立支持者同盟，盡可能爭取財政、稅務、審計等相關部門的支持與默許，從而使潛在的支持者真正團結凝聚成改革的推動力量。

反對者無疑是轉制要克服的主要障礙。比如作為事業單位的登記監管部門，編制機構部門有可能存在利益關聯（比如相關人員的精減），因而可能是轉制的主要反對方。無限政府慣性思維使得黨政各部門成為事業單位的利益相關者，將是潛在阻力所在。受歷史影響，我國各級政府及負責人總覺得依靠自己的機構、選擇自己的干部、招聘自己的職工干起來順手，親力親為才能放心。轉制會使部分地方政府及部門擔心失去自己的機構和人員，縮小權力范圍，砸碎自己的“小金庫”，因而改革行動消極。此外，一些國有資產糾葛也易成為轉型的重要障礙。要推進改革，必須通過溝通激活動力、凝聚共識、合理運用補償與激勵機制，最大程度爭取反對方的認同與配合。

事業單位龐大的干部職工群體可能是直接的反對方，也是決定轉制成敗的關鍵力量。改制關鍵性難題之一在于：轉制后干部職工何去何從，以及待遇如何保障。轉制意味著干部職工面臨身份的徹底改變，即不再是體制內的一員，工作穩定性降低，生存壓力陡增，利益面臨現實損失。改制后，如果設置的條件遠差于事業單位，相關職工意見必然很大，轉制難以推行。因此，能否有效應對這一問題，是決定轉制是否可行與順利的關鍵。我們認為，獲取配合與激活轉制動力的要點有如下三條：一是人員通過“買斷”+“聘任”相結合，實現社保無障礙續接，并在過渡期負起財政兜底責任。為了減輕轉制給單位與個人帶來的壓力，政府還可以考慮提供部分配套的專項轉制資金，以激勵改制單位先行先試。二是建立富有彈性、有競爭力的薪酬待遇制度，打通職業發展通道，形成有效的內部激勵機制。三是保留事業單位與社會組織變更登記為企業的合法通道。由于企業以營利為目的，更為靈活，對事業單位轉制來說相對更具有吸引力。因而，在符合相關法律規章制度的前提下，可以保留事業單位與社會組織變更登記為企業的通道，給予轉制足夠的靈活性，減少轉制的反對干擾。

五、余論：哪些事業單位

具備轉制社會組織的條件？

經咨詢相關專家意見，我們研究認為，符合以下一些條件的事業單位可以優先考慮轉制為社會組織。

一是公益性條件，即公益性色彩要強。在行政、生產經營、公益三類職能事業單位中，公益類事業單位與社會組織的公益使命、非營利性契合，無疑也最有可能成功轉制，行政與經營色彩強的事業單位不在轉制之列。在公益類事業單位中，公益性質越強的，發展目標與社會組織越一致，由于受到經費約束可能更有動力進行轉制。

二是信息對稱性條件，即業務信息社會知曉度高、公開性好的事業單位。只有信息對稱性與公開性好，服務對象才有能力、有可能對服務作出判斷、識別與選擇。這樣，像很多?？祁愥t療服務由于信息對稱性差，由專家壟斷的可能性就強，也就不宜轉制。

三是可重復比較驗證條件，即服務對象對服務有較多次體驗機會的事業單位。由于對象能夠多次體驗，就能夠進行自我比較與驗證，從而實現重復競爭。

四是可量化條件。事業單位轉社會組織意味著國家由直接的公共服務提供者變為購買者，如果一個事業單位的公共服務便于量化購買和評估，那轉制后購買服務就更具操作性。以教育為例，高中及以上的學生對教育過程與效果已經有獨立的評估判斷能力，涉及高中及以上的教育機構就可以轉為社會組織?？梢灶A期，隨著大數據的發展，可量化標準將越來越容易實現。

五是治理體系基礎較好，即那些本身內部治理結構較為完善的事業單位可以優先轉，比如，部分學校校務委員會、家長委員會、學生會等自治機構運行良好，這部分事業單位轉制后的組織能力相對更高，轉制更可能成功。

從公益類事業單位服務領域來看，主要包括教育、衛生、大科技（科研、技術研發與推廣）和大文化（文化、藝術）四大類別。事業單位中規模排前兩位的是教育（特別是義務教育）和醫療衛生，均涉及基本的公共民生服務，由于具有很強的“外部性”，或者涉及國家的基本利益，我們認為整體上都是不能轉的，否則，很可能會走進創收營利的陷阱，或出現市場失靈。而文化領域因為與政治意識形態緊密相關，轉制難度較大。所以，當前真正可轉的主要是各類科研、技術、社會服務機構和非基礎類教育醫療服務機構，以及體育、中介、法律等事業單位。由此，從公共服務層級來看，非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會組織的作用，凡適合社會組織承擔的，都可以通過競爭性選擇方式交給社會組織承擔。當然，基本公共服務領域的教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育、殘疾人服務等，也要逐步加大政府購買服務的探索力度。

因此，轉制的條件大致確定如下：在分類改革中被視為公益類的信息對稱性好、可重復競爭、治理體系基礎好且服務購買便于量化的事業單位，主要集中在科技、社會服務、體育、中介、法律等領域。此外，應認識到有條件轉制本身就意味著試驗探索，是積累經驗，不是讓所有公益事業單位都轉。

在推進這一改革的過程中，國家應當從宏觀上營造支持這一改革的氛圍，積極培育多元化的社會公益事業主體，特別是要加快突破雙重管理體制和一業一會限制，培育發展社會組織，對社會組織進行分類管理，嚴格制止不在改制范圍內的事業單位進行創收分配，由民政部門對事業單位進行公益性評估和督察，確保社會組織與事業單位公平競爭。轉制過程政府要建立事前預防、事中控制和事后監督的體制機制，并適時進行系統全面的改制影響評估。

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