加強城鄉建設用地增減掛項目內部控制的探討

孫武凌

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。作者結合工作實際，分析和探討通過強化行政事業單位內部控制，從源頭上進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤項目管理。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；項目；行政事業單位內部控制

前言：2018年9月江西省國土廳開展全省增減掛鉤項目檢查，作為省內開展增減掛鉤項目較好的縣區的工作人員，我有幸參加了此次活動。在檢查中發現存在著諸多問題：項目選址不嚴、撂荒、拆舊項目區復墾成耕地后又開展房屋建設、或被其他非農業項目占用等。

如何較好地實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，本文就加強行政事業單位內部控制方面進行分析和探討。

一、城鄉建設用地增減掛鉤項目概述

城鄉建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，這也是國家政策層面第一次提出“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的概念；2008年，國土資源部發布并實施《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使這項最新的國家政策開始試點運行，城鄉建設用地增減掛項目也應運而生。

城鄉建設用地增減掛鉤項目由拆舊區土地復墾項目和建新區建設項目兩部分組成，拆舊區拆的是閑置廢棄的農村居民點或工礦用地，并開發復墾成耕地；建新區除少數用于安置拆舊區的農村居民外，主要用于建制鎮及其他各級市（區、縣）的城市建設用地。項目的總體要求是建新區的面積不能突破拆舊區的規模，也就是所謂的“相掛鉤”：建新區的規模與拆舊區的面積對等原則，即：建新區及時破解了當前城鎮發展的用地難問題，但需要以拆舊區同時開發出數量、質量相當的耕地為前提。

城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的關鍵是確保拆舊區的土地復墾項目的工程質量，我所在的江西省吉水縣從2011年開始申報并組織實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，針對我多年來所參與的城鄉建設用地增減掛鉤項目中認識到的問題，以及我參加的江西省國土資源廳組織的增減掛鉤項目檢查中發現的情況，我認為通過強化行政事業單位內部控制，才能在源頭上進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤項目管理。

二、落實內控主體，明確各單位職責

依據城鄉建設用地增減掛鉤項目的編制規程，項目的申報主體是縣級政府；縣國土資源部門承擔城鄉建設用地增減掛鉤項目前期勘測、可行性研究、立項申報、規劃方案和實施方案評審、申報竣工驗收工作，即項目實施全過程中的開頭與收尾；鄉鎮政府是拆舊區土地復墾項目的業主，負責項目監理招標、施工招標、項目施工管理即項目實施全過程中最關鍵的中心環節?？h國土資源部門與鄉鎮政府在整個項目實施過程中職能交叉重疊容易導致“多頭管理”、職責不清，因此，縣級政府應當明確牽頭單位。牽頭單位即城鄉建設用地增減掛鉤項目中實施行政事業單位內部控制的主體，通過行政事業單位內部控制手段加強對城鄉建設用地增減掛鉤項目的有效管理。按照縣級政府成立項目領導小組的文件要求，縣國土資源部門作為城鄉建設用地增減掛鉤項目的牽頭單位，對項目實行統一管理，并明確鄉鎮政府在項目實施過程中的職責。

三、梳理業務環節，加強業務培訓

按照行政事業單位內部控制建設的要求，完成對城鄉建設用地增減掛鉤業務全過程的梳理，主要有以下環節：開展內外業調查、勘測，進行適宜進行增減掛鉤拆舊復墾項目的選址；征求農戶意見，組織聽證工作；可行性報告、編制實施規劃及其他申報材料，以縣政府為主體向省廳申報立項；實施規劃方案與施工預算方案的評審與批復；項目監理、施工招標；項目施工管理；檢查、驗收、核查、竣工批復；項目后期管護。新政策，新業務，需要加強培訓，把好“教育關”。加強對從事城鄉建設用地增減掛鉤項目工作人員的業務培訓，解決城鄉建設用地增減掛鉤項目從業人員業務和管理“外行”問題，確保操作規范、管理嚴格。

四、確定內控風險點，制定控制措施

明晰了城鄉建設用地增減掛鉤項目管理的各個環節后，進一步分析項目實施過程中各種風險，主要有：

1、沒有經過充分的可行性論證、選址不當、審核不嚴、倉促上馬，可能導致項目難以實現預期目標甚至導致項目失??；

2、沒有充分征求拆舊區農戶的意見，沒有履行聽證等必要程序，可能導致項目施工中拆遷問題無法解決、工期延誤甚至項目無法開工；

3、拆舊項目點多面廣、分布零散，項目區的實施條件千差萬別，容易造成項目在設計階段方案不合理，預算偏離實際，可能導致項目質量存在隱患、投資失控等風險；

4、招投標管理不嚴，可能導致工作人員違法違規、中標人實際難以勝任等風險；

5、項目變更審核不嚴格、工程變更頻繁，可能導致預算超支、投資失控、工期延誤等風險；

6、項目價款結算管理不謹慎、不及時，項目資金不落實、使用管理混亂，可能導致工程進度延遲或中斷、資金損失等風險；

7、各鄉鎮政府對項目的重視程度不一、施工單位施工水平不齊，各鄉鎮、各拆舊區的實施進度、施工質量難統一，導致項目難以通過驗收，施工進度快且質量好的單位利益受損而提起訴訟等風險；

8、項目完工后沒有落實耕作主體或采取其他的后期管護措施，撂荒、被破壞或占用，可能導致項目難以實現預期目標甚至項目失敗。

針對上述風險點，應制定并重點加強如下控制措施：

1、制定全縣（區）城鄉建設用地增減掛鉤項目實施方案，每年進行必要的更新、完善。城鄉建設用地增減掛鉤是一項新政策，項目實施方案應當符合法律法規的要求，由縣國土資源部門在充分征求鄉鎮政府意見的基礎上擬定，報上級國土資源部門審核和縣政府審批，以縣政府文件形式下發至各有關單位和鄉鎮政府，使之成為本縣（區）實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的“指南”，每年度的城鄉建設用地增減掛鉤項目都依據當年度的項目實施方案中規定的方法和步驟開展。

2、明確選址原則，建立選址標準。城鄉建設用地增減掛鉤拆舊項目區的選址應遵循符合規劃、先易后難、依法自愿的原則。沒有充分征求意見和履行聽證程序的不得納入項目范圍；涉及農戶拆遷的，拆遷安置補償沒有落實不得納入項目范圍。根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，拆舊項目區必須是國土資源部門統一制定的土地利用現狀圖上標識為農村居民點或工礦用地的區域，落實項目拆舊區工作需要在圖紙上與實地勘測中進行反復比對、篩選，再在符合拆舊項目區要求的地塊中按照先易后難、依法自愿的原則挑選出擬實施項目的具體地塊；未被選取地塊可以儲備起來，待時機成熟或條件成就時作為其他年度的項目用地，保持城鄉建設用地增減掛鉤項目的可持續性及平衡發展。

3、項目資金專戶管理，加強對支付的審核。城鄉建設用地增減掛鉤項目的資金全部由縣政府統籌，并分配至作為拆舊復墾項目業主的各鄉鎮政府賬戶。項目的實施期往往跨越多個年度，資金在鄉鎮政府賬戶上停留久了，容易形成“糊涂賬”。建議各鄉鎮政府設立城鄉建設用地增減掛鉤項目專門賬戶，記錄與項目有關的撥入與支付情況。各鄉鎮政府在支付預付款、進度款時，須經過國土部門的審核同意，竣工結算應以審計報告為依據。

4、加強工程變更控制。項目設計招標后，設計單位需要按時完成設計工作，才能確保項目按期通過年度立項評審。但城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區多、分散、偏遠，以我縣2014年實施的項目為例，設計面積976畝，涉及全縣17個鄉鎮80個點，最大的面積91畝，最小的面積1.1畝，拆舊區現狀與施工條件差異很大，短時間內按要求完成設計任務難免考慮不周，加強設計階段管理尤為重要，工程變更審核管理則是對設計可能出現的不足采取的重要補救措施。根據工程變更的性質和金額的大小，劃分一般變更、重要變更和重大變更，規定相應的審核權限和審核程序，嚴格審核管理、變更記錄控制。

5、強化后期管護措施。落實耕種，增加有效耕地面積，是城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的重要目標之一。首先要健全管護制度，明確項目所在地的村委會為第一責任單位，由鄉鎮政府監督檢查，國土資源部門定期抽查。其次加強宣傳，提高農戶參與管護、落實耕種的積極性。層層簽訂管護合同，明確各方管護目標、責任和義務，本著“誰承包、誰管護”的原則，形成復墾后的地塊每處都有人管理，有人耕種的良好局面。

此外，陽光操作，嚴把“招標關”；完善資料，把好“檔案關”；加強項目竣工決算控制、健全項目管理的考核獎懲制度等也是城鄉建設用地增減掛鉤項目管理的有效內部控制措施。城鄉建設用地增減掛鉤為縣域經濟發展和城鎮建設插上了騰飛的翅膀，強化行政事業單位內部控制，從源頭上進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤項目管理，落實城鄉建設用地增減掛鉤項目各項目標，讓騰飛的翅膀更加堅強有力。