南中國海生態環境保護合作機制的構建

江宏春

(中國海洋大學 馬克思主義學院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

南中國海(the South China Sea)又稱南海，是中國的傳統海域。在兩千多年的漫長歲月里，一直有中國人民在南海地區活動，在歷史的長河中逐步確立了對南海諸島的主權和相關的海洋權益。然而，由于南中國海重要的戰略位置以及豐富的能源蘊藏，引起了各方的覬覦。清末以來殖民主義勢力的入侵，周邊國家的不斷染指，再加上以美國為代表的域外國家的介入，以及《聯合國海洋法公約》自身的不完善等因素，釀成了復雜的南海問題，使中國的海洋權益受到嚴重損害。

在南中國海的主權問題上，中國的立場是一貫、明確而堅定的，那就是，中國擁有南海諸島的主權，并擁有“U形線”區域內的相應海洋權益，這一點，不能有所動搖，不能承認在主權問題上存在所謂“爭議”“爭端”。但在現實當中，中國與一些周邊國家的矛盾客觀存在而且波動起伏。這就導致了一個難題：一方面，彼此之間在南中國海問題上存在很多分歧，甚至有時因此而出現關系緊張的局面；另一方面，在區域安全、經濟發展、環境保護等議題上，又必須進行必要的合作，任何一國都不可能單方面解決這些問題。那么，如何通過與相關國家的合作，來保護南海的環境，就成為一個復雜而又困難的問題。

對于南海的環境保護議題，學界多有探討。我國學者葛永平、蘇銘煜借鑒羅斯海、波羅的海海洋保護區的經驗和教訓，結合海洋保護區的設立討論了南海環境保護機制的構建。(1)葛勇平、蘇銘煜：《南海環境共同保護的困境和出路》，《生態經濟》2019年第5期。陳嘉、楊翠柏認為國際法、現有機制存在著不足，提出了區別于傳統海洋環保的“基于生態系統的海洋保護區網絡建設”，構建一種分目標、有針對的“過程導向”務實合作機制。(2)陳嘉、楊翠柏：《南海生態環境保護區域合作：反思與前瞻》，《南洋問題研究》2016年第2期。姚瑩比較系統地分析了南海環境保護區域合作的現實基礎、價值目標與實現路徑，提出借鑒其他區域的經驗構建具有約束力的區域性公約這一思路。(3)姚瑩：《南海環境保護區域合作：現實基礎、價值目標與實現路徑》，《學習與探索》2015年第12期。隋軍的《南海環境保護區域合作的法律機制構建》、張輝的《南海環境保護引入特別區域制度研究》、李靜與杜群的《我國南海海域漁業環境保護法律問題與對策》等文獻，主要是從法律角度探討南海的環保問題。

現有文獻雖已做了很多有益的思考，但國際政治視角的文獻比較缺乏，現有文獻對于中國與周邊國家的矛盾這一核心影響要素及其在環保問題上的后果缺乏深入探析；另外，現有文獻的分析多數是針對某一方面的具體問題，缺乏一種系統的、整體的框架。正是有鑒于此，本文將在現有文獻的基礎上，進一步地、比較系統地探討南中國生態環境保護的合作機制，以起拋磚引玉之效。為了方便起見，在本文的論述中，南中國海也稱為“南?！?，生態環境保護合作機制也簡稱為環境保護機制、環保機制。此外，為了限定范圍，本文論述的主題僅限于中國與南海問題其他當事國之間的合作，不涉及更廣的成員。以上作為約定。

二、構建南海環境保護合作機制的必要性及可行性

(一)必要性：三重視角的解讀

從生態環境的視角來說，種種調查研究均表明，南海自然環境與生態系統的現狀是不容樂觀的，環保問題存在著一定的緊迫性。聯合國政府間氣候變化小組(IPCC)第五次評估報告顯示：南海面臨著重大的氣候與生態變化壓力。中華人民共和國生態環境部2019年發表的《2018年中國海洋生態環境狀況公報》也顯示，2018年南海海域未達到第一類海水水質標準的各類海域面積中，劣四類水質面積占其中的三分之一。

從地區和平的視角而言，南海環保合作機制的構建，有利于中國與周邊國家深化聯系、推動在其他議題領域的進一步的合作，并為南海問題的最終解決奠定基礎。南海問題形勢復雜，中國的主張是“主權屬我，擱置爭議，共同開發”，致力于通過談判和平解決矛盾，而不輕易訴諸武力。問題的和平解決，離不開各方之間的合作。涉及海洋權益的議題、安全領域的議題都比較敏感，屬于“高政治”議題，其合作不易打開局面，這就需要從“低政治”議題切入，為各方的合作尋找一個平臺，并在此基礎上培植互信，積累經驗，推動敏感議題的解決。

從中國國家利益的視角來看，中國作為一個全球性大國，必須在國際機制建構、地區議程設置、復雜問題解決方面扮演越來越重要的角色，以彰顯大國形象與責任擔當。從維護國家主權來說，通過合作機制有效保護南海生態環境，在環境管理與執法行為中發揮積極作用，相對于敏感議題的合作壁壘而言，也是一種低成本高收益的行動。

(二)可行性：困境可以克服，合作存在空間

在南海環保合作問題上，存在著一些困境。但只要這些困境可以克服，那么，合作就是可行的。有學者提出了這種困境的幾個表現，包括國際公約對南海生態環境保護缺乏針對性和強制力，缺乏強有力的區域性組織推動各國達成利益共識，地緣政治因素鉗制環境保護的整體一致性與實效性。(4)葛勇平、蘇銘煜：《南海環境共同保護的困境和出路》，《生態經濟》2019年第5期。對此，筆者簡單分析如下。

首先，國際公約層面存在的問題?，F有的公約針對的是環境保護問題的一般情況，多是一些普遍的原則與規范，雖然也有一些具體的條目，但并沒有考慮到南海地區的特殊情形，直接拿來解決南海的環保問題，會有很多模糊甚至空白地帶。而且，國際公約雖然具有一定的約束力，但其執行卻是缺乏強制力的，很難具體實施懲罰。以《聯合國海洋法公約》為例，《公約》的條文不僅不夠具體、詳盡，缺乏針對性與強制力，其中的一些規定也存在著其他方面的局限性。比如，《公約》創立了200海里專屬經濟區制度，采用分區管理的方法管理海洋(5)Yoshifumi Tanaka ,A Dual Approach to Ocean Governance: The Case of Zonal and Integrated Management in International Law of the Sea, Farnham :Ashgate,2008,p.17，這種規定，與海洋環境的整體性、跨區域性是矛盾的，也與南海海域劃界存在著“爭議”(南海主權屬于中國，相關問題本不應存在爭議，所以這里的“爭議”二字打上引號)的現狀相沖突。而且，南海沿岸的一些國家為了現實的利益，也為了造成所謂“實際控制”的局面，將一些“爭議”區域劃為自己的“管轄范圍”，但自身又沒有足夠的能力保護海洋環境，甚至為了一時的物質收益而采取急功近利的開采活動，加劇對于海洋環境的破壞，但《公約》對此束手無策。

其次，合作需要集體的行動，集體行動所需要的共識，所需要的各種精神動力與物質因素的提供，又離不開區域性組織的有力的推動。目前，在南海周邊區域，比較成熟的組織就是東盟，但東盟的成員國也包括非南海周邊的國家，其處理的問題涉及政治、經濟、科技等等非常廣泛的層面，南海的環境保護并非東盟關注的重點議題。單靠東盟來推動在南海環保議題上的各方行動，顯然是遠遠不夠的。

最重要的問題是地緣政治問題。在南海環保議題上的合作，不是一般性的國家間合作，而是在存在著深刻矛盾的國家之間的合作。此種情況下的合作，顯然是一個難題。

盡管有著上述的種種困境，合作機制的建立也并非不可能，而且存在著比較大的可以挖掘的空間。其理由如下：國際公約的針對性不足、約束力不夠等問題，雖然是一個困難，但并非不可克服。一來公約的不足可以通過地區性的協定、規章來彌補，二是公約本身作為普遍性、一般性的原則與規定，也可以為地區性的協定、條約的制定提供一個指針，一個基礎。舉個不甚貼切的例子，各國的憲法也只是一些關于根本原則的規定，并不對多數日常行為應當遵循的細節作出具體性的闡述。但在憲法之下，可以有很多細化的法律。并且，憲法還可以給其他法律的制定提供一個總的框架。當然，國際公約的性質與地位不能跟憲法相比，因此這里的類比并不十分準確，只是用來幫助說明一部分問題?？偠灾?，對于國際公約的局限性，南海問題的當事國可以通過地區性的協定、規章的制定，來部分的加以克服。至于強有力的、有針對性的區域性組織的缺乏，可以通過相關國家的雙邊、多邊協議來解決，甚至也可以成立地區性的機構來逐漸的填補這一空隙。

地緣政治難題是最大的難題，這一難題與前兩個難題其實不是并列的關系，它要高于前兩個問題，可謂是最根本的癥結。因為，無論是地區性協定的制定，還是地區性機構的建立，都繞不開各國圍繞南海的主權、利益而產生的矛盾。但這一難題的存在，并非使得合作不可能。原因在于，國家之間在一些議題上的矛盾，并不能排除在其他議題上的合作或達成某些共識。例如，即便是在戰爭期間，敵對國之間依然可以堅持不殺戰俘、不虐待戰俘的公約，某些共識依然可以達成并被遵守。又如，20世紀六七十年代，盡管中美之間存在很多矛盾，合作的大門也沒有完全關閉，在雙方的努力之下，還成功地實現了尼克松的訪華。同樣的，盡管在南海問題上存在矛盾，中國與越南、菲律賓的經濟合作依然深化發展，這幾年中越關系、中菲關系的發展還進入了比較好的態勢。這就說明，矛盾影響合作，但矛盾并不排斥合作。國家之間的關系與人際關系還是不一樣的，兩個人之間一旦在核心問題上產生矛盾，其他方面就很難合作了。但對于國家來說，即便彼此之間存在矛盾甚至是比較尖銳的矛盾，只要各方還有共同利益，就存在著開展合作的契合點以及推進合作的空間。比如，盡管中國擁有南海諸島的主權以及在相關海域的權利，但南海的一些海域距離其他當事國很近，一旦南海海域的生態環境遭到嚴重損害，對其他沿岸國造成的威脅可能并不比對中國造成的威脅要小，這就存在著各國通過合作來共同保護南海環境的動機。此外，在各國圍繞深層問題產生矛盾的時候，就會有一定的意愿在外圍問題上進行一定的合作，以避免出現僵局，防止矛盾激化引發沖突。這就是說，在南海環保問題上，雖然各國之間存在矛盾，但畢竟也存在著“公約數”，存在著一些共同利益，這就可以作為深化合作的一個切入口。

三、構建南海環境保護合作機制的思路

(一)構建基礎：國際法體系與現有的地區機制

對于各類議題的地區合作機制的構建，都不能繞過國際法，畢竟，國際法是成員國共同接受的正式規則，是各方行為的“公約數”，是構建更為具體的合作機制的指導性規范與準則。對于南海的生態環境保護問題，以《聯合國海洋法國際公約》為主，加上涉及環保議題的《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《京都議定書》等，構成了直接或間接關涉海洋生態環境保護的國際法體系(廣義上而言)。

南海是一個半閉海，對于閉?；虬腴]海，《聯合國海洋法公約》的第123條涉及與環保問題相關的內容：“這些國家應盡力直接或通過適當區域組織…… 協調行使和履行其在保護和保全海洋環境方面的權利和義務……”(6)《聯合國海洋法公約》，http://www.un.org/zh/law/sea/los/article9.shtml相關的具體規定，給環保領域的合作機制的構建提供了一個基本的原則，明確了各國的權利和義務。圍繞《公約》確定的原則、權利與義務，結合其他相關的國際法的條款，具體的機制建構就有了一個宏觀的法律框架。當然，上述的宏觀法律框架只是南海環保合作機制的指導性框架，它不可以代替具體的機制。

現有的地區機制也是構建新機制的一個必要基礎。在南海一帶和東南亞地區，除了作為規范各國南海行為總方針的《南海各方行為宣言》《南海行為準則》(COC，已達成重要成果，但尚處于發展過程中)以外，環保方面的議程與行動，主要表現在基于“10+3”(東盟與中日韓)、“10+1”(東盟與中國)框架的合作以及域內其他的雙邊、多邊合作機制的開展等方面。

就“10+3”而言，環保領域的合作是該框架的一個組成部分，比如“10+3”環境部長會議就涉及海洋環境保護的內容。而雙邊合作機制和多邊合作機制也取得了一定程度的進展，中菲兩國于2017年成立的包括環保議題在內的“中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制(BCM)”就是雙邊合作出現積極勢頭的一個例子。盡管取得了一些成就，但同時也應看到，現有機制仍然是初步的、不完善的。以“10+3”為例，其不足之處表現在：首先，一系列協議都是“軟法”，不具有強制力，組織松散，沒有明確的海洋環保具體制度；其次，資金來源比較單一，既不充足，也有不確定性。(7)張麗娜、王曉艷：《論南海海域環境合作保護機制》，《海南大學學報(人文社會科學版)》2014年第6期。此外，很多合作機制沒有穩定性與可持續性。前述的中、菲、越三國的海洋地震合作后來也遭遇了挫折，由于菲、越兩國的國內原因，在中國完成了前兩段工作之后，該協議并未得到繼續執行。(8)鞠海龍：《菲律賓南海政策：利益驅動的政策選擇》，《當代亞太》2012年第3期?！吨袊獤|盟環境保護合作戰略2009—2015年》也直陳現有機制存在的問題：“現階段，缺乏有效的合作機制支持已逐步限制了雙方環保合作的深入開展?！?9)《中國—東盟環境保護合作戰略2009-2015年》， http://www.chinaaseanenv.org/dmhbhz/hzwj/201612/t20161226_373443.shtml。這些問題的存在，說明了現有機制還有待于改進、深化、發展，有待于推陳出新。同時應當看到，它們雖然存在種種不足，但可以作為積累經驗的平臺，進一步合作的起點，構建新機制的腳手架，來發揮有益的作用。

總之，考慮到南海地區目前的局勢與現實的條件，依托中國—東盟合作的相關平臺，作為一個過渡，來完善、創新環保領域的有關機制，是一個比較低成本、也比較務實的選擇，應積極朝此方向努力。

(二)內容與模式：多元協同，因地制宜

南海的環境保護涉及多方面的問題，這些問題并非彼此孤立，而是存在著不同程度的聯系。相應地，設想中的合作機制的內容也應當是多元的，以覆蓋較為廣泛的議題。

一是常規性環保機制。常規性環保機制針對的是南海生態環境保護的常規性議題、日常管理議題。應當根據所涉海域的具體位置、具體情況，以多邊協議或者雙邊協議的形式進行體現，明確各方的權利與義務，明確各類資源的投入與環境管護行動的合作方式。二是環境突發事件應急機制。船舶突然損壞造成的海上污染、溢油事件的發生等環境突發事件具有突發性、擴散性、影響范圍與風險的不確定性、應對的困難性等特點，這需要各國在合作機制中設有預案，以防患于未然，事件一旦發生，可以比較迅速地按照一定的程序進行應急響應。三是海洋科技合作機制。在比較廣泛的意義上，海洋科技合作涵蓋了海洋觀測、海洋科考、災害預警、氣候變化、環境保護、海洋管理技術等多個方面?？梢钥闯?，就廣義的海洋科技合作而言，它涵蓋了海洋環保合作。顯而易見，海洋生態環境保護，離不開科技手段，離不開與之相關的科技合作機制。為了深化南海生態環境保護，必須深化與海洋環境有關的科技合作，并作出機制化的安排，這涉及具體成員構成、海域位置、組織機構、工作程序、資金投入、項目安排、科研資源分配等等環節，并需要一一的細化。四是資源共同開發機制?！爸鳈鄬傥?，擱置爭議，共同開發”是中國政府和平解決南海問題的一種具體主張，體現了務實合作的精神。推動資源共同開發，一是可以緩和各國之間的矛盾，培植彼此的互信，穩定南海秩序，為環保合作奠定必要的基礎條件，二是可以防止各自開發所導致的無序競爭、粗放開發。無序競爭、粗放開發，其后果有二，一是嚴重損害中國的海洋權益，二是容易加劇海洋生態環境的破壞，比如生物資源的損失、油田滲漏等等。所以，資源共同開發機制可以視作環保機制的一個相關機制。在推動資源共同開發的同時，還必須明確哪些區域的哪些資源需要暫時進行保護，暫不開發，以切實維護南海生態環境的可持續發展。

上述的內容需要通過一定的模式來體現，這種模式需要具體分析、因地制宜。在這一問題上，有學者研究了聯合國環境規劃署(UNEP)提供的三種模式，對可供選擇的區域海洋環境合作路徑進行了分析(10)姚瑩：《東北亞區域海洋環境合作路徑選擇——“地中海模式”之證成》，《當代法學》2010年第5期。：一是“北?！獤|北大西洋模式”，這是一種分立模式。參與國都是發達工業化國家，政治、文化也相似，各國采取的做法是針對不同環保議題分別構建獨立的法律制度。二是“波羅的海模式”，這是一種綜合模式。周邊六國在社會制度和意識形態方面有差異，某些雙邊協議易受第三方的干擾，最終采取的做法是對所有問題“打包”，一并立法。三是“地中海模式”，其特點是分立與綜合相結合。鑒于參與國既有發達國家，又有發展中國家，經濟發展水平存在差異，前述二種模式均存在片面性，于是將前二種模式相結合。

上述所言的三種模式，其中的任何一種都很難套用到南海的環保合作當中，而只能進行部分的借鑒。因為南海周邊國家不僅在社會制度、發展程度方面存在差異，更重要的是多國染指中國的海洋主權，而且其他各方之間的申索也存在著交疊，形勢復雜。在這里，重要的不是社會制度、發展程度的分歧，而恰恰在于各國之間的矛盾，環保機制的構建，需要考慮到這種特定情況。

對于一些普遍性的議題、共性問題，比如，南海環境保護的總的原則、規則、規范、決策程序，其作用是給不同的具體議題提供一般性的遵循，它需要沿岸各國共同遵守，應當以多邊協議的形式來體現，通過多邊合作機制來維護。協議的內容應當把以《公約》為主的國際法律法規與南海問題的實際情況相結合，使其更具針對性。對于一些具體性環保問題，需要再作分類：只涉及兩國矛盾的海區，可考慮通過雙邊協議、雙邊合作機制來解決；涉及多國矛盾，或者環境影響溢出兩國附近海域的范圍，則需要構建相應的多邊機制，將涉及的國家包括進來?？偠灾?，應將不同層面的機制結合起來，以適應不同海域、不同問題的特點。

(三)中國角色：發揮領導作用，推動各方合作

在南海環境保護的問題上，作為擁有南海主權的中國，作為全球大國、地區首要強國，其所處的位置、所能扮演的角色，都是重要而獨特的。中國在這一問題上，理應發揮必要的領導作用。

門洪華教授系統分析過對待國際機制的國家戰略選擇模式問題(11)門洪華：《國際機制與中國的戰略選擇》，《中國社會科學》2001年第2期。，實際上就是關于國家在國際機制中的角色定位的一種分析。他的分析是一般性的，并非針對海洋環保的國家間合作問題，但可以作為一種工具被轉化性的借用于此處?，F將其論述轉化為圖1，以此為基礎來看待中國的國家角色。從圖上來看，中國顯然不能作為南海環保機制的非參與國，只能選擇參與。其次，中國作為擁有南海主權的國家、作為世界大國、作為地區性綜合國力最強的國家，也不能選擇非主導國這一角色，這與中國的實力、地位、國家利益以及應當承擔的大國責任都不匹配。所以，中國必須作為主導國參與其中。作為主導國，我們又面臨著兩個選擇：一是充當霸權國，二是充當一般主導國。但很顯然，充當霸權國與中國主張的國際交往準則相違背，而且中國亦已明確表達過不稱霸的立場，因而這不可能成為我們的選項。那么，按照圖1的分類，中國似乎只能選擇充當一般主導國。對于這種一般主導國，不能理解為一般性的主導國，而應理解為非霸權的主導國才比較貼切。

圖1國家在國際機制當中扮演的角色

如果我們要承擔起主導國的責任，就必須對南海環保機制的構建發揮有效的領導作用。那么，這種領導作用應當通過何種方式發揮？對此，復旦大學吳心伯教授認為：一是要堅持集體領導，二是要發揮表率作用，三是要通過對話形成共識。而且，中國的這種領導作用，應體現伙伴主義精神，避免霸權主義行為。(12)吳心伯：《大變局時代的大國戰略》，http://opinion.huanqiu.com/hqpl/2017-08/11120520.html。在南海環保合作機制的構建過程中，中國也應與地區組織加強合作，發揮表率，推動各方的倡議、磋商與協調。

在這個問題上，我們還應當提出自己的合作計劃，將南海環保合作機制的構建與本國的計劃相銜接。2016年，國家海洋局發布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2016年—2020年)》(13)參見《國家海洋局發布〈南海及其周邊海洋國際合作框架計劃〉》， http://www.hinews.cn/news/system/2016/11/08/030812083.shtml。，這一計劃涉及的合作區域范圍較廣，南海是其中的關鍵區域，環保議題也是其中的重要內容。該計劃已經表達了中國的立場、態度與合作設想，可以作為中國推進南海環保合作機制構建的一個指南，提出南海環保合作機制的中國方案供各方研討，并將各種設想予以具體化。

四、小結

南中國海生態環境保護合作機制的建構，是一個重要的議題，既有必要性，也有可行性。同時，它也具有復雜性?？偟膩碚f，這是一個系統工程，很難一蹴而就，需要循序漸進，逐步達成。并在實踐中不斷總結經驗，檢視問題，逐漸完善。首先是培植互信，構建信任措施，求同存異，為生態環境保護機制的構建營造一個和平的、積極的氛圍。其次是成立南海生態環境共同管理機構，明確其人員組成、資金來源、運行機制。三是劃定南海環保的重點區域與一般區域，明確需要達成多邊協議與雙邊協議的范圍。四是明確機制的內容和層次，按照從易到難的次序分階段推進、落實。最后是先達成一些非正式機制、政治性協議，再逐步向正式機制、有法律約束力的協議過渡。在這個問題上，應當系統籌劃、漸進推行，分階段達到目標。

作為全球與地區性大國，中國一是要在議程倡議、互信構建、合作推進、方案設想方面發揮帶頭作用，提供中國智慧。二是應將南海環境保護與本國發展戰略相結合，既服務于地區和平，也服務于國家發展。三是在科技合作、資金支持等方面承擔必要的大國責任。四是將南海環境保護與南海問題的其他方面的解決進行銜接，積極推動《南海行為準則》的最終達成。此外，鑒于南海問題的復雜性，南海的生態環境保護問題并非與其他高政治問題絕緣，中國在不完全排斥與域外大國進行環保合作(尤其是科技方面)的同時，還應有效防控域外大國對南海敏感議題的介入。