論我國新能源汽車補貼法治化實踐中的問題及對策

王京歌 高曉璐

摘 要：新能源汽車補貼制度極大地推動了新能源汽車產業的發展，為構建清潔低碳的產業鏈促進充電樁等公共基礎設施的建設奠定了基礎。但是由于綠色經濟立法理念的缺失，以及法律體系不健全、管理機制不協調、缺乏有效監督機制、補貼形式單一化等現實問題，導致新能源汽車補貼制度應有功能并未彰顯。應考慮通過健全法律體系、協調管理機制、建立有效監督機制、豐富補貼形式的途徑進行彌補，提高政府治理體系和治理能力現代化的水平，并為新能源汽車的發展營造公平的市場環境。

關鍵詞：新能源汽車補貼;綠色經濟;市場競爭

中圖分類號：F426.471? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2020）07-0054-05

我國新能源汽車補貼制度經過十多年的發展完善，初步形成了具有中國特色的財政補貼體系，加快了汽車行業的產業轉型和清潔能源的利用，創造了可觀的經濟和生態效益，但是隨著社會的快速發展和公眾出行方式的轉變，再加上立法的局限性，新能源汽車補貼在實踐中已然暴露出基礎設施不完善、監管不到位等一些問題。針對新能源汽車補貼政策暴露出來的實際問題，學者陳黎認為要順應《反壟斷法》的補貼機制完善我國新能源汽車補貼的法律制度并且修改相關立法[1];學者黃永穎認為可以借鑒美國、日本等發達國家分類分指標的優惠政策完善我國的能源補貼機制[2];學者馮輝也認可應通過法律對新能源汽車補貼政策進行優化，營造公平競爭的市場環境[3]。本文主要從新能源汽車補貼法律體系缺失的立法理念入手，分析由于法律制度缺位帶來的監督、管理、補貼方式等方面的缺陷，針對突出的法律問題提出科學合理的建議，力求為新能源汽車產業的后續發展打好基礎。

一、新能源汽車補貼法治化的現實意義

新能源汽車補貼是通過政府用宏觀調控的手段通過刺激市場活力，調節市場失靈等情況，促進汽車產業結構的轉型，引導國民的能源消費觀以及提高新能源汽車的使用率。稅收是新能源汽車補貼的主要來源，政府按照法律規定的操作標準對生產和銷售新能源汽車的企業進行補貼，降低新能源汽車的購置成本、提高大家對于開發生產和使用新能源汽車的積極性。用法治化規范補貼行為，將法治作為新能源汽車補貼整體流程的基本遵循，對于保護納稅人的合法收益、制約公權力的行使、提高行業活力和環境質量都有重要意義。

（一）經濟意義

通過新能源汽車補貼政策，推動汽車企業的產業轉型，在發揮市場為主導作用的同時引導企業對清潔能源的研發和利用，既節約資源又保證經濟的穩定增長。我們通過對大理燃油公交車和新能源公交車的使用成本、車輛購置成本等經濟性因素的比較分析可以發現燃油車使用成本遠遠高于純電動車的使用成本，但是其全壽命周期成本卻是純電動車的2倍[4]。在使用周期、維修費用、里程數相同的情況下，純電動車的經濟效益顯然更為可觀。并且根據新能源汽車的發展規劃，2025年，新能源汽車年銷量占比要達到20%[5]。新能源汽車成為影響國民經濟和節約能源的重要戰略地位已成定局。

（二）生態意義

新能源汽車補貼將環境利益放在首位，通過提高新能源汽車的使用率減少二氧化碳等溫室氣體的排放，運用GREET模型和WTW體系，通過傳統內燃機汽車和新能源汽車全生命周期污染物排放量的對比分析發現，新能源汽車不僅節約能源而且溫室氣體的排放量相對較低，雖然對酸雨污染物的排放量增加了35.36%，但是從總體的生態效益而言發展新能源汽車比傳統內燃機汽車環境效益更為明顯[6]，能更好地實現我國到2020年單位國內生產總值溫室氣體排放比2005年下降40%的行動目標，對于應對全球氣候變化的生態效果顯著。

二、我國新能源汽車補貼法治化實踐中的問題

我國的新能源汽車補貼制度從2009年起發展至今已然初具規模，新能源汽車產業基本實現了彎道超車進入綠色發展的快車道，但是由于初期綠色發展等立法理念的缺位導致我國新能源汽車補貼法律體系不健全、管理機制不協調、缺乏有效的監督機制、補貼形式單一等一些實體和程序問題，政策的傾斜性不僅影響了市場的良性競爭也可能造成國家資源的浪費。

（一）法律依據不健全

首先，綠色立法理念的缺位。實行新能源汽車補貼的落腳點在生態保護和綠色發展，以經濟發展促進環境效益的實現，但是在政策制定的過程中經常發生以損害環境為代價來刺激經濟增長的情況。例如《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020年）的通知》重點在于擴大新能源汽車產業的規模，閉口不談可能引起的敏感環境污染問題，所形成的四項基本原則是關于促進企業生產的一整套發展措施[7]。新能源補貼政策的制定偏向經濟化而忽略生態效益，與環境資源與保護的理念相沖突。

其次，缺乏上位法的指導。我國的《能源法》立法進程緩慢，作為能源治理與開發法律體系的核心法，由于受到政治、經濟等因素的影響一直未頒布實施，導致新能源汽車補貼法律規范缺乏統一的指導?，F階段新能源汽車政策的制定受制于《節約能源法》，新能源汽車補貼的法律體系與環境資源保護法不能完全接軌，造成補貼與退補機制的缺陷，再加上其涵蓋新興產業的經濟屬性以及補貼政策的政治屬性等多方面元素，《節約資源法》顯然無法完全覆蓋和調節新能源汽車領域的環境與經濟問題。

第三，對政策的依賴性強。新能源汽車補貼的退補和激勵機制，大多通過政策實施。2019年3月26日，財政部、工業和信息化部、科技部以及發展改革委聯合發布了完善補貼政策的通知[8]，隨后北京、天津等地政府紛紛出臺相關政策對新能源汽車補貼進行規制;用政策去刺激新能源汽車產業的發展毫無疑問是可取的，但是忽視產業發展可能產生的環境污染問題卻并不合理。從結構來看，新能源汽車是由兩部分組成的：新能源和汽車。在構建環境友好和資源節約型社會的大環境下，對新能源汽車進行補貼的大部分原因在于新能源這一環境屬性而非汽車這一經濟屬性，但是補貼政策的制定者卻默認生產新能源汽車的全過程都是無污染的，忽視制造等過程導致環境問題的可能性，一味地將側重點放在大力推廣和發展新能源汽車規模。

（二）管理機制不協調

第一，公共配套設施不完善。新能源汽車補貼的重點在于推動行業轉型、激發創新能力、促進科研技術水平的進步。我國的新能源汽車生產技術經過十多年的探索已經有很大程度的提升，但是與世界上的發達國家相比還有一定的差距，例如對電機、動力電池等技術領域的研究。我國的補貼政策激勵企業擴大產業規模，根據銷售數量發放補貼金，對充電樁等配套公共設施的關注相對薄弱，致使銷售出去的汽車和投入使用的汽車不成正比。目前充電設施由企業與停車場、大型商場等業主自行協商合作構建，充電樁數量很難滿足市場需求。再加上近期油價下跌降低了傳統內燃機汽車的出行成本更是給新能源汽車的使用帶來阻力，在充電樁短缺的情況下使用新能源汽車遠行是存在一定困難的。

第二，破壞市場的公平競爭。新能源汽車是低碳出行的不二選擇，雖然在技術領域和運營方面出現一些問題，但是在理論上完全可以實現清潔高效的出行，傳統汽車將會被逐漸取代，但是我國的補貼政策破壞了市場競爭的公平，在搶占了傳統能源汽車市場的同時并未充分考慮到傳統汽車產業的生存危機，對中小企業而言根本無力支付轉型初期的資金，風險自負的轉型使大多數企業望而卻步。

（三）缺乏有效監督機制

第一，法律缺位導致監督力度不足。我國新能源汽車補貼最高位階的法律是國務院制定的行政法規，行政監管是主要的監督形式。當行政權力脫離法律制度的制約，監督效果將大打折扣。目前新能源汽車領域的大多數企業對于大數據的統計和運用能力與互聯網、電子商務和傳統汽車企業差距甚遠[9]，依靠數據監測、社會監督等方式無法對權力形成有效的約束;上位法的缺失無法對新能源汽車補貼的審批和申請流程進行統一的指導和監督，致使地方和國家的補貼流程不一致，行為人利用政策的漏洞實施騙補。經過數據統計和論證，2015年騙補行為最為猖獗，截止年底涉騙車輛占總產量的15.4%，涉騙金額占中央財政補貼總額的27.7%[10]。對于騙補行為人的違法責任也未明確規定，補貼資金的流失在一定程度上會降低科研工作的積極性。

第二，地方保護主義嚴重。地方政府的私利性使其在制定補貼申領細則時對外來企業區別對待，違反行政法規私自設立地方準入機制，調高外地企業進入標準，嚴重破壞了市場公平競爭的氛圍;由于行政機關的政治屬性，在制定補貼政策時對于新能源汽車的市場信息和產業結構等經濟屬性了解不全面，補貼政策偏向地方龍頭企業，弱化了對中小型汽車行業的補貼，有些地區自選補貼名錄，只對純電動汽車進行補貼，對技術相對成熟的混合動力技術汽車視而不見;政府基于公益角度的出發對新能源汽車產業進行補貼投資，企業基于搶占市場的利益角度獲取補貼份額，政府和企業的最終目的出現偏差導致政策激勵沒有達到預期效果，一些行業受到政策補貼的激勵加快對產業的轉型，但會出現獲取補貼后挪作他用的情形，轉型后的企業搶占市場份額，影響一些有能力的中小企業的發展。

（四）補貼形式的單一性

為刺激消費需求，我國的新能源汽車補貼主要集中在銷售領域，在汽車出售上牌后發放一部分的補貼，當從注冊登記之日起2年內行程滿足2萬公里之后可以按照規定的程序申請后續補貼，主要是由企業先從銷售金額內將補貼扣除然后將優惠過后的價格提供給消費者，再由政府將補貼發放給企業。這種專項補貼的方式，給企業騙補提供了可乘之機，企業根據補貼金的數額故意提高售價或者制造假的銷售記錄進行騙補的行為屢禁不止，嚴重浪費國家公共資源。

三、我國新能源汽車補貼法治化的完善對策

新能源汽車補貼作為影響國民經濟的重要能源戰略，必須在黨的絕對領導下運用法治的手段對于出現的問題進行規制，充分考慮環境和經濟要素，考慮人民的需求和市場的自我調節能力，科學合理地規劃能源補貼的方式方法，健全能源補貼法律體系，協調管理機制，構建有效的監督制度，豐富補貼形式，有效發揮政府的宏觀調控能力，構建清潔高效、便捷安全的低碳能源體系。

（一）健全法律體系

首先，奠定綠色原則的基礎地位，堅定可持續發展的生態理念。民法作為萬法之母，能夠指引和評價大多的民事活動，根據民法和環境與資源保護法的相通性，在新能源汽車補貼法律制度缺乏綠色發展的理念時要緊跟民法確定的指導原則展開立法。民法典草案第9條規定的綠色原則，完全可以作為新能源汽車補貼相關法律制定的立法理念。我國新能源汽車補貼政策的實施已然步入相對成熟的階段，應當摒棄初期為了激發市場活力輕視環境價值的理念，在進一步完善新能源汽車補貼法律制度時，注重綠色經濟和可持續發展，協調發展和保護的關系。

其次，制定指導性的上位法。要積極推進能源立法，作為指導能源發展和治理，處于能源管理法律體系核心的《能源法》，對于新能源的發展和補貼有統一的指導原則;新能源汽車作為促進資源節約的新興產業，能源補貼涉及經濟、政治、環境等多方因素，簡單地依靠《預算法》《節約能源法》和效力等級不高的地方性政策并不能構建全面的法律體系，可以考慮制定專門的補貼法律規范對審核、申請、退補等環節統一規定，使政府投資做到進退有度，增加法律的權威性和前瞻性。

第三，減少對政策的依賴性。健全的法律體系給企業帶來的安全感遠勝過資金投入。政策的制定必須受立法的制約，通過法律向行政機關、企業和消費者傳達補貼的相關政策，統一程序標準，盡量避免多頭管理的情況發生，維護法律的穩定和權威。政策的制定也要綜合考慮新能源汽車的發展因素，包括補貼的科學性、規范性、生態性等因素，轉變補貼的側重點將更多的焦點放在新能源的研發利用而并非汽車制造規模和銷售上。

（二）協調管理機制

第一，加快公共基礎設施建設。加快推動新能源汽車充電樁等基礎設施的建設是解決新能源汽車使用頻率較低的有效手段，基礎設施的前期建設需要政府提供正確的引導和補助，2020年3月20日，工信部下發文件稱要將新基建作為重點任務，3月21日國家發改委也表示要加快推動新基建高質量發展[11]。北京、廣西、國家電網等行政區域和單位也紛紛表示為建設新能源汽車充電樁提供助力。通過國家政策的傾斜盡早實現充電樁1：1的規劃，為新能源汽車的出行提供可靠的能源保障。在制定充電樁的補貼政策時要總結早期建設中存在的資源浪費等問題，科學合理地對基礎設施的選址進行規劃，利用相較成熟的陸上風電和光伏電為充電樁輸送電力，提升運營服務的質量保證充電的高效性和安全性。

第二，營造公平競爭氛圍。從產業結構上，對傳統汽車產業而言盡快完成產業轉型是大勢所趨。在環境污染和傳統能源稀缺，我國大力構建生態文明的背景下，新能源汽車的發展和使用才是迎合市場需求，搶占市場份額的綠色產品。從政策補貼上，要擴大補貼范圍，政府投資的關鍵點應該由擴大銷售規模轉移到核心技術的研發，加強共性技術的供給。傳統汽車產業由于企業規模和經營時間的優勢對于汽車的外觀設計、生產技術相較新興企業便捷，轉型的難點在于研發核心技術資金的風險承擔以及知識產權的保護。政策補貼可以彌補因研發技術造成的經濟損失以及預防侵權事件的發生。

（三）建立有效監督機制

第一，增加監督力度。在法律體系建設過程中增強法律責任的規定，豐富監督的形式，設立立法層面的監督，發揮人大監督的作用。用法律統一補貼的審核、申請、發放、監管等流程的標準，借鑒互聯網、傳統汽車銷售領域構建大數據追蹤技術的經驗設立云檢測平臺，監督行政權力的行使;建立補貼的預算和審計機制，對于補貼的前期發放、中期追蹤、后期驗收進行科學合理的規劃和合法性審查;平衡受補貼者權利和義務之間的關系，對于騙取補貼數額巨大的行為人不僅應該追究行政、民事責任，必要時追究刑事責任。

第二，破除地方保護主義。用法律約束地方政策，削弱地方財政的補貼權，大額補貼由中央財政統一發放，對于外來企業準入條件的審核實行立法監督及司法審查，將2016年6月國務院出臺的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》規定的公平競爭審查落到實處[12]，廢除地方保護色彩嚴重的地方性法規和政策，禁止地方對外來企業設立法律規定之外的義務，營造公平競爭的市場氛圍，讓法律為新能源汽車產業的發展提供明確清晰的指導;強化政府的管理能力，在充分了解市場信息和產業結構的情況下制定公平合理的補貼方式，提高對中小型企業的關注度，改正違反《行政許可法》的補貼行為，統一補貼名錄，允許對具體行政行為提起行政復議或行政訴訟，實行雙積分管理機制;雖然政府公益導向的目的和企業追求利益最大化的需求存在沖突，但是通過對我國2009-2018年A股新能源汽車板塊36家上市公司的面板數據進行分析后發現，政府補貼對新能源汽車企業創新投入的絕對值有正向刺激[13]，通過補貼的宏觀調控能形成政府和企業共同推動新能源汽車發展的合力，要充分發揮政府補貼的正向激勵作用，引領新能源汽車領域的綠色發展。

（四）豐富補貼形式

實踐證明，為了刺激消費需求實行專項補貼的方式并不利于市場的良性競爭和資源的公平分配，為了科學合理地規劃補貼金的發放方法，應當豐富補貼形式，轉變補貼類型。首先，可以借鑒歐美等發達國家的補貼經驗，降低我國專項補貼的力度，實施普惠性補貼?，F如今，我國新能源汽車產業的自我發展已經可以獨當一面，為平衡市場競爭力和避免國外的反補貼措施，我國的補貼范圍可以考慮擴大到外資企業。其次，由以往的供給型補貼轉變成減免型補貼。根據我國《稅法》的規定對于發展新能源汽車的產業實行一定程度的稅收減免，減少企業優惠，將補貼直接發放到消費者，預防騙補行為的發生。第三，根據市場的供求關系實施補貼傾斜，通過政府投資的形式激發產業活力。

結語

新能源汽車補貼是以環境價值為本位，以激勵綠色經濟為目的的宏觀調控手段。在新能源汽車退補已成定局的情況下，將由市場自己制定新能源汽車產業的內部運營方案和產業升級策略，在退坡到位之前，我們必須吸取補貼政策的積極經驗和失敗教訓，將成型和有效的國家政策上升到法律層面，以綠色和可持續發展的立法理念為指導，構建科學高效具有前瞻性的法律體系;協調充電樁等公共基礎設施的建設;構建云監管的大數據平臺，強化政府、企業和消費者的責任，充分發揮市場的主導地位，激發產業的良性競爭;豐富補貼形式，根據市場的供給側需求調整補貼力度，將補貼資金主要投入新興技術的研發和創新，實現新能源汽車產業的全程低碳。

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（責任編輯 賽漢其其格）

On the Problems and Countermeasures in the Legal Practice of New Energy Vehicle Subsidies in China

WANG Jing-ge， GAO Xiao-lu

（School of law， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： The subsidy system of new energy vehicles has greatly promoted the development of new energy vehicle industry and laid a foundation for building a clean and low-carbon industrial chain to promote the construction of public infrastructure such as charging piles. However， due to the lack of the concept of green economy legislation， the imperfection of the legal system， the disharmony of the management mechanism， the lack of effective supervision mechanism， the simplification of the form of subsidies and other practical problems， the function of the new energy vehicle subsidy system is not obvious. In order to improve the level of the modernization of the government's governance system and governance ability， we should consider the ways of improving the legal system， coordinating the management mechanism， establishing an effective supervision mechanism and enriching the forms of subsidies， and create a good market environment for the development of the new energy automobile industry.

Keywords： Subsidies for New Energy Vehicles; Green Economy; Market Competition