我國海洋漁業資源法律保護機制研究

閻二鵬 王 霖

我國擁有1.8萬公里的海岸線，領海面積超過300萬平方公里，包括渤海、黃海、東海、南海四大海域。得天獨厚的區位條件使得我國自古以來就是天然的海洋大國與漁業大國。為了進一步推動經濟轉型、完善能源結構、提升國防安全以及保護海洋生態，從近海走向深藍已成為我國未來海洋政策制定與行動部署的基本趨勢。作為我國海洋資源的重要組成部分，漁業資源的利用與保護既存在時代機遇又面臨客觀挑戰。因此，檢視既有漁業資源法律保護制度存在的疏漏之處與形成原因，理性借鑒域外先進經驗與機制優勢，合理構建生態利益與經濟利益并重的可持續發展之路，對于加快我國海洋強國建設具有重要意義。

一、二元視角下我國海洋漁業資源法律保護機制的檢視

漁業法律體系作為漁業法律保護機制中的核心要素，成為漁業權益主體、保護主體、執法主體的聯結紐帶，并以此形成體系化的法律保護機制。正是基于漁業法律體系在漁業法律保護機制中的地位與作用，有必要從時間維度與體系維度對其進行檢視，從而精確定位與合理修正既有漁業資源法律保護機制的疏漏之處。

（一）時間維度：我國海洋漁業資源法律規范的演進回視

從時間維度來看，我國關于海洋漁業保護的法律可以追溯至1955年出臺的《中華人民共和國國務院關于渤海、黃海、東海機輪拖網漁業禁漁區的禁令》。雖然該禁令的主要目的是消解國有漁業作業與民間漁業之間的糾紛，但在客觀上保護了區域漁業資源、促進了地區漁業發展。此后我國又陸續出臺了許多涉及漁業發展與資源保護的法律法規，直至現今海洋漁業法律體系構建的基本形成?；匾曃覈Ｑ鬂O業法律體系的演進過程，可大體將其分為初創、發展及完善三個階段。

初創階段是新中國成立至20世紀70年代末。這一階段重在圍繞漁業資源保護進行基本立法建設，實現海洋漁業法律從無到有。這一時期出臺的法律法規包括《水產資源繁殖保護條例》《漁業水質標準》《漁政管理工作暫行條例》等，上述規范在實現漁業部門執法權力賦予、執法方式限定、漁業資源生態保護等方面起到積極作用。特別是其中關于禁漁期和禁漁區的提出，為漁業保護制度的后期完善提供了基礎，并將漁業法律保護體系的建設引入正確軌道。

20世紀八九十年代是我國漁業保護法律體系的發展期。這一階段最具代表性的法律建設是《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）的出臺。該部法律在遵從憲法關于自然資源保護原則的基礎上，進一步細化了漁業發展的基本方向、明確了漁業權益保護的基本路徑，為“依法治漁”提供了依據。同時，這一階段地方各級行政機關陸續出臺了許多地方性法律文件，形成了層級豐富、輻射寬泛、內容多元的漁業保護法律體系，我國漁政機制雛形顯現。漁業法的出臺標志著漁業保護法律體系建設進入新的發展階段，“但是受歷史的局限，它又帶有計劃經濟管理色彩”①王芳，王自力：《對中國海洋漁業法律體系的審視》，《中國漁業經濟》2005年第5期。。

新世紀以來，隨著我國對《漁業法》的兩次修訂，漁業資源保護與發展進入新的歷史時期。國家陸續出臺多部法律規范，如《海洋環境保護法》《海域使用管理辦法》《遠洋漁業管理規定》等。上述法律法規不僅輻射領域寬，且較以往更加關注海洋漁業資源的保護，如《海域使用管理辦法》就涉及育苗管理、漁業生產、船舶檢驗等諸多方面。此外，我國加大國際社會合作力度，陸續與十多個國家簽署了漁業合作協議。這種內外兼修的漁業法律體系完善之路對維護我國海洋生物權益、開拓國際糾紛解決渠道、促進國內漁業發展、增強產業競爭力具有深遠意義。

（二）體系維度：我國海洋漁業資源法律規范的體系檢視

時間維度的法律規范梳理，雖能從數量層面呈現出關于海洋漁業法律建設的基本脈絡，但其是否存在規范疏漏與立法滯遲，則有賴于縱向維度的體系性考察。從這一角度審視，我國漁業法律體系基本形成了三個層級，即漁業制度、漁業環境保護以及國際規約。

從漁業制度層級來看，包括漁業行政制度與漁業管理制度兩個方面。前者如《漁業法》《漁業捕撈許可管理規定》《水產養殖質量安全管理規定》《漁業行政處罰規定》《進出境動植物檢疫法》等，后者包括《漁船船用產品檢驗規則》《船舶和海上設施檢驗條例》《漁業港航監督行政處罰規定》等法律規范。二者分別從政府管理主體以及漁業參業主體兩個維度展開，表現出調整對象以及權利義務配置層面的諸多差異。

從漁業環境保護層級來看，既有涉及海洋漁業生態保護的法律規范大多產生于1990年之后。隨著全球環境變化以及人們環保意識的覺醒，我國陸續出臺了一系列規范性文件。包括《海洋環境保護法》《防治船舶污染海域管理條例》《漁業水域污染事故調查處理程序規定》以及《水生野生動物資源保護實施條例》等。上述法律規范旨在消解其對生態環境的不良影響，以期獲得生態與經濟的雙重效益。隨著國際社會聯系越來越緊密，協調漁業經濟發展與海洋生態保護不再是某一個國家能夠獨自完成的，必須進行國際合作共同推動相關問題的解決。這其中，《聯合國海洋公約》及《生物多樣性公約》的簽訂具有代表性意義。此外，我國與周邊諸國陸續簽訂了漁業合作協定，這對于消解漁業糾紛和保護我國利益具有重要意義。

二、我國海洋漁業資源法律機制的疏漏定位

在兼顧海洋漁業生態保護與相關產業健康發展以及維護海洋漁業資源權益與有效消解同周邊國家的利益沖突方面，我國既有海洋漁業法律體系以及與之配套的相關制度安排發揮了重要作用。然而，在肯定成效的同時，必須正視存在的問題。在我國加快推進海洋強國戰略實施的新形勢下，必須準確定位這一機制存在的疏漏，并制定相應措施逐步加以完善。

（一）海洋漁業法律體系構建的偏誤及疏漏

雖然目前我國漁業法律體系基本完成了“依法治漁”的歷史任務，但對實現“依法興漁”“依法護漁”的目標還有一定差距，這與我國既有漁業法律體系構建中存在的偏疏有一定關系。

1.海洋漁業法律獨立性地位的缺失

對既有的海洋漁業法律規范進行梳理可以發現，國內海洋漁業法律規范基本上是從屬于漁業規范而存在的。雖然海洋漁業隸屬于漁業這一大類屬，但二者在產業發展定位、資源維護方式以及作業流程標準等方面均有所不同，這些差異正是海洋漁業法律體系應具有獨立性地位的現實依據所在。然而，目前我國海洋漁業法律規范大多是從其他法律規范中揀選整合而成的類型化結合，這導致其具有拼合性特點而缺乏體系性，無法體現出海洋漁業法律規范地位的特殊性。在推進海洋強國戰略實施及“一帶一路”建設過程中，必須加快構建具有獨立性地位的海洋漁業法律體系。

生態紅線區：根據北京城市副中心城鄉建設用地指標總量與城市發展與生態因素，確立各鎮規劃集體建設用地指標分配。

2.海洋漁業貿易制度構建的缺位

從微觀角度而言，既有的漁業法律體系并未充分體現出WTO規約在這方面的全部要求。我國自加入WTO以來，嚴格按照其規約積極踐行承諾，并取得了一定成效。2004年水產品平均關稅已下降為10%—12%，2005年部分產品免稅，2007年平均關稅降至5%以下①黃雁芳：《水產品貿易自由化對中國漁業的影響》，《中國漁業經濟》2001年第1期。。然而，我國既有的漁業貿易制度仍有進一步開放的可能空間。誠然，國內漁業發展與美國、日本及歐洲等傳統海洋漁業產區相比競爭力較弱，加上國際貿易綠色壁壘的影響，長期以來國內漁業產業需得到國家的支持。然而，這種體制安排的弊端也很明顯，即無法充分發揮市場的調節作用，在缺乏國際市場漁業資源補充的情況下，國內近海漁業資源過度消耗不可避免。對此，應在充分顧及國內海洋漁業產業健康發展的同時，合理利用國際貿易作用消解供給失衡引發的問題。

（二）海洋漁業資源保護制度的困境

為了應對現代海洋漁業產業的發展、生態及貿易問題，我國正逐步完善海洋漁業管理機制。然而，近年來我國海洋漁業資源保護形勢嚴峻，亟需從制度層面破解當前面臨的困境。

1.參與主體單一及利益兼顧不周

我國海洋漁業管理機制目前實行“農業部漁業漁政管理局與地方海洋漁業管理部門及國家海洋局的分級管理”②王亞楠，韓楊：《國際海洋漁業資源管理體制與主要政策》，《世界農業》2018年第3期。。其優點較為明顯，可以充分利用既有的行政平臺與行政手段進行產業指導管理。但海洋漁業產業從本質上講是一種市場化的行業行為，現有行政分級管理機制雖能充分實現漁業宏觀調控的效果，但在微觀治理路徑的應用方面效果欠佳。譬如，雖然我國及時進行了漁業法修訂并出臺漁業捕撈方式的相關規定，但濫捕現象仍然屢禁不止。其中一個重要原因就在于既有的漁業管理機制并未將民間漁業主體考慮進來，不能充分體現民間漁業從業人員的真實困境及兼顧其合法利益，從而進一步弱化了其自發守法的內在動力，進而影響漁業資源的合理開發利用。

2.捕撈限額制度的內在困境

為了實現海洋漁業資源的可持續開發，我國已建立捕撈限額制度?！稘O業法》第二十二條規定，國家根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。這一規定旨在實現漁業資源的開發數量與漁業生態的承載能力相契合。捕撈限額制度的構建標志著我國漁業產業控制步入正軌，但同時也存在一些有待完善的地方。比如，目前總捕撈量的閾值設定機制并非完全可靠，“經驗和模擬分析表明，即使有成本高昂的檢測設備，評估方法有時也可能產生50%以上的錯誤概率，研究調查中得到的大量數據是不可用的”①盧錕，王小軍：《我國海洋漁業法律制度的困境與破解》，《中國海洋大學學報》2018年第2期。。加之地方政府基于本地利益考量，在限額的分配上并沒有認真執行，造成捕撈限額制度未能完全發揮其既定功能。

我國自1995年開始推行伏季休漁制度，政府層面構建了由國家相關部委與省級漁業行政主管部門共同負責的禁漁措施。然而，目前禁漁期制度的推行存在剛性過強而靈活性不足的弊端。例如，現有的伏季休漁制度根據不同的海域進行了差別化設定，渤海、黃海、東海以及南海海域的休漁期各不相同。這種因地制宜、區別對待的做法值得肯定，但其僵化的一面也暴露無遺。例如，由于我國近海海洋漁業資源種類繁雜，不同的漁類產卵期不同，特定海域“一刀切”的期限設定與不同魚種分類保護的目標之間存在差距。同時，在未對現有漁業捕撈力進行合理消減的情況下，禁漁期的嚴格執行只是暫時緩解漁業資源惡化的態勢，待禁漁期過后反而會出現漁業捕撈力暴漲的情況。因此，如何優化既有禁漁期制度并構建合理的配套機制應得到重視。

三、域外海洋漁業資源法律保護機制的經驗借鑒

美國、日本及歐盟等漁業產業發達國家和區域，在海洋漁業產業發展過程中同樣經歷了與我國相似的困境，但經過法律體系的構建、漁業保護機制的優化，這些國家的海洋漁業制度已經日臻完善。我國可學習借鑒這些國家和區域的有益經驗及好做法，為海洋漁業資源的保護及漁業產業向好發展提供參考。

（一）美國的海洋漁業資源法律保護機制

美國的海洋漁業資源法律保護機制是集觀察員制度、捕撈統計制度、總可捕撈量制度及配額管理制度于一體的綜合管理體系。首先，美國自1972年即開始實行漁業觀察員制度，通過派遣科學觀察員跟船觀察記載捕撈作業情況，為漁業管理部門提供科學的決策依據②韓楊，CURTIS Rita：《美國海洋漁業開發的主要政策與啟示》，《農業經濟問題》2017年第8期。。漁業觀察員作業的監控范圍包括商業捕魚活動、漁業加工活動以及錯誤捕撈的情況。其次，與漁業觀察員制度匹配的是捕撈統計制度。其要求海洋漁業船舶詳細記載每次出海作業的捕撈情況，形成漁業捕撈日志，并在歸港后提交給相關監管部門匯總分析，對于不能如實記錄的船舶將進行處罰。再次，美國實行嚴格的海洋漁業總可捕撈量制度。根據漁業觀察員的跟船數據以及漁業捕撈日志，海洋漁業資源管理部門分析形成漁業資源總量數據，并根據不同魚類的繁衍規模進行捕撈總量閾值設定。最后，美國實行捕撈配額制度，即在海洋漁業主管部門制定總可捕撈量的前提下，對不同漁業捕撈主體進行配額管理。包括個體捕撈配額、個體可轉讓配額、漁業社區發展捕撈配額，上述主體可將捕撈配額進行轉讓。由此可見，美國海洋漁業資源管理機制雖然以國家漁業局為主導，但又將漁業社區納入管理范疇，同時包含四種機制的綜合管理體系。多元的參與主體、完備的決策機制共同保障了美國海洋漁業資源的可持續利用與相關產業的良性發展。

（二）歐盟的海洋漁業資源法律保護機制

由于歐盟各成員國國情的多樣性，歐盟海洋漁業資源法律保護機制相較于美國而言更為復雜，包括海洋漁業資源投入控制、海洋漁業資源產出控制以及產業技術控制三個方面①岳冬冬，王魯民，耿瑞：《歐盟共同漁業政策及其對中國的啟示》，《山西農業科學》2015年第11期。。一是在海洋漁業資源投入控制方面設立了入漁區制度與減船管理制度。入漁區制度允許歐盟諸成員國的漁業從業者進入他國水域捕撈作業，入漁區的范圍被限定在近岸12海里。減船制度旨在合理消減海洋漁業的捕撈力，使其與自然資源繁衍能力相適應。二是在海洋漁業資源產出控制方面，歐盟實行嚴格的捕撈許可證制度與總可捕撈量制度。捕撈許可制度有助于主管部門從產業進入端進行規模把控，通過發放捕撈許可證以控制捕撈量。歐盟的總可捕撈量制度與美國相似，海洋漁業管理部門通過漁業規模數據分析，設定不同魚類的總可捕撈量，當實際捕撈總量達到限捕閾值時即停止對該魚類進行捕撈。三是在產業技術控制層面，其涉及捕魚的工具、網眼的大小、禁捕期與禁捕區的設置等方面?？梢钥闯?，雖然歐盟的海洋漁業資源法律保護機制稍顯復雜，但內部管理機制仍清晰合理，通過資源投入、產出、技術三個層面的交互配合，實現對漁業資源的合理開發利用。

（三）日本的海洋漁業資源法律保護機制

日本早在1949年就頒布實施了《漁業法》，其后進行過多次修訂，并與《水資源保護法》《海洋生物資源保護與管理法》《水產基本法》等法律規范共同形成海洋漁業法律保護框架。日本的海洋漁業資源法律保護，具體可以從海洋漁業資源投入控制與輸出控制兩方面進行考察。在投入控制方面，日本海洋漁業主管部門創造性地實施漁業權制度，并配套漁業許可證制度。漁業權制度的核心在于捕撈許可證制度，即賦予從事漁業活動的個體及團體在沿海部分海域從事漁業捕撈的權利。具有漁業權的從業者多數在漁民團體漁場內從事作業活動，從而形成區劃漁業權與共同漁業權之分。而漁業許可證制度旨在通過對海洋漁業作業方式、作業工具的細節限定，避免不合理的漁業捕撈行為。在海洋漁業產出控制方面，管理部門引進捕撈量控制制度，值得注意的是其捕撈量控制制度具有類型化特征，也即包括總量的控制、漁民社區的控制，以及對船舶漁具的控制等②牟海珍，包特力根白乙：《日本TAC制度的事實及其存在問題的探討》，《現代漁業信息》2008年第9期。。此種類型化的捕撈量控制措施對于精準限定漁業資源捕撈閾值，維持漁業資源消耗與海洋生態自然修復之間的平衡大有益處。

四、我國海洋漁業資源法律保護機制的完善

在學習借鑒國外先進漁業國家和區域立法及制度設計經驗的基礎上，結合自身實際，我國海洋漁業資源法律保護機制可作如下完善。

（一）完善海洋漁業資源法律體系

針對當前海洋漁業資源衰減的新狀況及海洋漁業產業發展出現的新型違法現象，如果沒有一部完整的海洋漁業資源保護規范進行專門規制的話，必然會出現頭痛醫頭、腳痛醫腳的局面，導致規制效果大幅減損。為此，有必要在整合既有海洋漁業資源法律規范的基礎上，出臺海洋漁業資源保護法進行一體規制。在內容設計上除原則性規定以外，應著重從海洋漁業資源投入控制與產出控制兩個方面著手。前者應著眼于海洋漁業產業的當下情境與遠期趨勢，通過政策、財政、社會力量投入等方面，積極推動海洋漁業產業升級。為有效對過剩且落后的漁業作業主體進行引導轉產，必須配套建立補貼及保險等相應規定。后者則包括海洋漁業資源的總捕撈量控制機制的完善、漁船減產措施、漁船漁具控制措施等，從漁業資源產出端進行具體控制，實現產業發展與海洋漁業資源保護之間的平衡。

（二）完善海洋漁業資源管理機制

相較于域外先進海洋漁業國家的管理機制而言，我國海洋漁業管理機制略顯單一。雖然我國海洋漁業資源管理體制能夠充分發揮行政權能的直接性和高效性，但在面對海洋漁業資源的新形勢、新問題時卻似乎力不從心，體現在漁業保護規范方面則是其難以得到民間漁業從業者的自覺遵行，這也是域外先進漁業國家采用多元化管理機制的原因所在。以美國為例，其漁業管理主體的具體形態是，“在確定的漁業資源邊界內，由行政機關、從事捕撈的個人和社區等不同主體形成互補的雙層或多層嵌套結構”①盧錕，王小軍：《我國海洋漁業法律制度的困境與破解》，《中國海洋大學學報》2018年第2期。。這種多元的行政管理機制使得每個漁業從業主體本身即是權利享有者，亦是責任承擔者。從另一個角度看，漁業法律規范即是其個體利益的集合與表達，而規范效力的貫徹與否關乎其個體利益能否實現，這就充分調動了漁業從業者自覺維護法律規范的積極性。從而不但降低了漁政管理部門治理違規海洋漁業行為的負擔，同時多元的海洋漁業管理機制更具應對新型漁業治理問題的靈活性。有鑒于此，我國海洋漁業管理機制也應進行相應的多元化改革，通過漁業社區的構建與吸納，使得單一的行政側海洋漁業管理機制更為多元，增強海洋漁業從業者遵守法律規范的自覺性，進一步提高海洋漁業管理機制應對新型漁業違法問題的有效性。

（三）完善海洋漁業限額捕撈制度及其配套措施

面對我國海洋漁業資源匱竭的嚴峻情勢，國家層面雖從漁業法律與漁業管理制度層面及時作出反應且收到了一定成效。但我國海洋漁業限額制度仍然存在設計粗疏、配套制度不完善等問題。作為捕撈限額制度的核心即總可捕撈量關乎著漁業資源的消耗力度，對此我國主要依據漁業資源生物量與歷史捕撈量進行確定。這種確定方式存在著連續性差及準確度低等問題。對此，有必要借鑒美國的漁業觀察員制度及漁業船舶捕撈記錄制度，并吸納相關領域的海洋漁業生物專家進行數據確定，只有建立準確的漁業總可捕撈量才能保障漁業捕撈力與海洋漁業生態資源修復之間的平衡。此外，我國在削減漁業捕撈力的同時，應積極構建相應的財政補貼制度及漁船保險制度?，F代漁業的發展有賴于漁業工具的升級，為了保障價格高昂的漁業作業設施的安全性，既要求參業者的合理維護，同時也需要相關保險制度的及時跟進。通過海洋漁業總可捕撈量的精準化、財政補貼制度的配套完善以及現代漁業保險制度的建立，全面保障我國海洋漁業產業的升級轉型與健康發展。

結 語

將我國從海洋大國建設成為海洋強國以及確?！耙粠б宦贰苯ㄔO的穩步推進，海洋漁業資源的合理維護與開發自是繞不開的話題。面對當下海洋漁業資源過度消耗的現實情境，海洋漁業法律規范體系與配套機制亟待完善。必須通過出臺海洋漁業資源保護法實現海洋漁業保護規范的獨立性地位、通過海洋漁業資源保護機制多元化改革提高應對新型漁業問題的靈活性、通過海洋漁業總可捕撈量制度的精準化及配套措施的建立以實現漁業產業升級，從而實現我國海洋漁業產業的健康發展與海洋生態資源保護的雙贏效應。