完善行政非訴執行監督的路徑探索

摘 要 本文以南寧市檢察機關對該市兩級法院行政非訴執行案件的檢察監督為視角，對行政非訴執行檢察監督進行研究并探究其完善路徑，文章主要對行政非訴執行的概念、法理基礎及功能錯位引起的后果進行概述，闡述行政非訴執行與行政非訴執行監督檢查現狀，指出存在的問題與困境，并分析原因，最后基于現狀分析提出完善行政非訴執行監督的路徑，從完善相關立法規定、健全監督體系，加強監督檢察內外部溝通協調機制等方面提出意見及建議，以期為行政非訴執行檢察監督工作良性發展提供一定參考。

關鍵詞 行政非訴執行 行政檢察 執行監督 困境 完善路徑

作者簡介：王威，廣西警察學院，講師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.031

一、行政非訴執行制度概述

（一）行政非訴執行的概念

根據我國已有法律、法規及司法解釋，結合參考學說觀點及認識，本文對行政非訴執行概念作如下闡釋：行政機關作出已經生效的行政處罰、決定、命令等具體行政行為后，在法定履行期限內，行政相對人既未履行行政行為要求的義務，同時又未行使行政相對人具有的申請復議或訴訟的權利，行政機關可以向人民法院尋求援助，依法申請強制性行，如果提請審批通過，人民法院準予執行，那么將采用強制執行程序，以確保行政機關（包含法律授權組織）行政行為生效。

（二）行政非訴執行的法理功能

1.限制和規范行政權力行使

行政權力是國家行政機關依據憲法原則、依靠特定強制手段進行全社會管理的能力，其權力范圍涵蓋日常經濟生活與社會機制運行方方面面。如果行政相對人拒不履行法律規定的這些特定行政行為，想要強制執行，必須先經由人民法院審查批準，然后通過人民法院的力量來予以強制，即將行政機關的強制執行權利轉移給了司法機關。這樣一來，行政機關的行政權力得到了限制，司法權力可以對其進行監督和規范。

2.保障行政相對人合法權益

從法律層面上講，社會主體的基本利益即是法律所規定的社會主體的合法權益?；谛姓窃V執行對行政權力進行規范和管理，實際上是借用司法權力，通過審查對行政機關具體行政行為進行衡量與確定，以此判定行政行為執行與否，是對行政相對人公平公正的處理，有助于防止不當行政行為損害行政相對人合法權益[1]。

3.貫徹國家治理體系與自理能力的部署

實現國家治理體系與治理能力現代化，是貫穿于我國法律制度建設各個層面的，必然涉及到行政非訴執行。從這一層面上來看，行政非訴執行非簡單的行政權力與司法權力的博弈，更是要將兩者通過立法、執法等環節有機統一，使協調一致，共同為社會公平正義而服務。因此，行政非訴執行制度的設立，必須順應我國法治事業發展趨勢，對貫徹國家治理體系與自理能力部署也具有積極的推動作用。

二、行政非訴執行存在的問題及原因分析

（一）行政非訴執行存在的問題

1.行政機關處罰強制力被削弱

根據我國現行行政法律法規，行政機關缺少實現處罰的強制力，在常見的涉及國家利益與社會公共利益的案件中，以環保案為例，環保部門僅有建議權，而真正的處罰權力，包括責令停業、限期整改等，均握在政府手中，很大程度上降低了環保部門行政執法的權威性。另外，將行政非訴執行案件的強制執行任務也交給法院，可以理解為讓法院代替行政機關執行了職能，也是對行政機關管理職能的忽視。

2.人民法院審查方式不適當

對于行政行為的可執行性與合法性，在行政非訴執行的具體案件中，主要由人民法院來負責審查和判斷。人民法院審查行政非訴執行案件需采用“書面審查為原則、實質審查為例外”的方式，以此來推定行政相對人對于申請強制執行不存在異議。但是以此法阻止違法行政行為進入執行程度是有限的，如果只單方面進行書面審查，而沒有行政相對人質證，很難保證實事與證據的客觀真實性[2]。這就導致有些行政非訴執行案件的審查難以發揮審查真正的作用，只做表面文章，浮于形式，甚至違背防止行政機關權力濫用、維護行政相對人合法權益的目的，單純成為行政機關的執行工具。

3.案件久拖不結現象較為嚴重

根據相關規定，人民法院受理行政非訴執行案件后，需要在30日內做出明確裁定。裁定準予執行的，執行期一般為3個月。根據我國現行規定，法院不僅負責對行政非訴執行案件進行審查，還負責受理大部分的行政非訴執行案件的執行，這無疑對法院專業性與人員數量提出了高要求，加大了法院的工作負擔。有些甚至因為錯過最佳執行時機，而無法得到有效落實，損害國家和社會公共利益。

（二）導致行政非訴執行問題的原因

1.法院裁定執行標準不統一

我國尚未形成法院審查行政非訴執行案件的統一執行標準，這就導致了實際工作中法院僅對當前申請的具體行政行為的合法性進行裁定，而針對相同或近乎相同的具體行政行為，不同法院或同一法院在不同時期可能作出不同的裁定。申請行政非訴執行的行政機關執行，而行政機關又缺乏強制執行權，法院又未能跟進監督執行效果，即有效監管缺失，導致案件執行滯后甚至無法執行，執行效果大打折扣。

2.行政部門規范執法意識有待提高

行政非訴執行案件起始是行政機關具體行政行為是否合法，這也直接決定這人民法院審查后知否準予非訴執行。在對行政相對人違法行為進行處罰時，行政機關雖然具有一定的自由量裁權，但在做出具體行政行為時，也必須認定事實清楚、法律適用。但實際中有時存在適用卻未處罰、不適用卻處罰、或是對同樣的違法行為做出的處罰輕重不一等情況，有失公平，不僅會造成行政相對人抵觸和對抗的情緒，也增加了行政非訴執行案件審查的復雜度，一方面導致行政執法行為執行難，另一方面造成案件超期辦理、久拖未結問題。

三、行政非訴執行監督現狀及困境

（一）行政非訴執行監督現狀

從目前來看，我國行政非訴執行監督現狀并不十分理想，主要表現在行政機關與司法機關對檢察機關的檢察與監督工作配合度不高，如前者不愿配合調取行政執法宗卷，后者不愿分享行政非訴案件信息等，在很大程度上降低了檢察機關監督行政非訴執行監督的工作效率，也影響著行政非訴執行案件辦理的公平公正[3]。另外，實際工作中還存在諸多困境與難點，有待解決。

（二）行政非訴執行監督存在的困境

1.行政非訴執行監督缺乏可操作性的法律法規

根據《行政訴訟法》，在法定期限內，公民、法人等行政相對人未予履行行政機關行政決定又不提起訴訟的，行政機關可以依法強制執行，或申請人民法院強制執行。該規定較為原則，雖然道出了行政非訴強制執行適用的范圍與情形，但由于缺乏具體性，導致實際可操作性不強。

2.檢察機關對行政非訴執行監督的剛性不足

法院作為被監督的一方，對于檢察建議的認可度不高，配合度也不高，甚至會產生抵觸情緒，不愿配合檢察機關調取卷宗，常常借由案件太多、人手不足、人員調整等，拖延處理檢察建議，長時間不予回復甚至推脫后再無消息，嚴重影響檢察機關監督工作進展[4]。即使檢察機關再三督促，但由于缺乏剛性后盾，沒有有效的救濟手段，法院依舊可以找理由推脫，可見檢察機關督查的執行力度不足，也是影響督查效果的重要因素。

3.督察隊伍力量不足

檢察機關行政非訴執行監督工作長期以來處于相對缺位的狀態，特別是基層檢察院，機構設置不完備，行政檢察、民事檢察、公益訴訟等工作尚未劃分開來，少專門的負責行政非訴執行監督工作的辦案人員，現有辦案人員多為一般行政檢察干警，亦缺乏行政非訴執行監督工作相關理論知識與實踐經驗[5]。

四、完善行政非訴執行監督的路徑

（一）完善行政非訴執行相關立法規定

縱觀我國現行法律規定現狀，關于行政非訴執行內容的闡述，散見于各種專門的法律規定中，而且已有規定也只是對行政非訴執行一般的、籠統的規定，不夠詳細，導致執行性與可操作性不高。鑒于此，有必要從規范制度上著手，將散存于各個法律中的關于行政非訴執行的相關規定統一起來，講禮儀部專門的法律法規，以立法的形式明確行政非訴執行的管轄范圍、申請主體、審核標準等，使行政非訴執行有法可依[6]。具體立法內容如下：（1）明確行政非訴執行具體管轄范圍。（2）明確行政非訴執行申請主體。（3）明確審查方式。（4）明確審查標準。

（二）健全行政非訴執行的監督體系

體系在行政非訴執行監督工作中至關重要，為了確保行政非訴執行監督有效開展，監督體系構建必須具備合理性，具體包括以下幾點：（1）明確監督范圍。（2）明確監督原則。（3）確定啟動程序。（4）完善監督方式。

（三）加強行政非訴執行檢察監督的內外部溝通協調機制建設

各級檢察機關應高度重視與法院及相關行政機關的溝通協調，堅持建立溝通協調機制，強化協作，營造良好監督環境。此外，實際工作中，各級行政檢察部門對外還要加大與人大、紀檢監察等部門的聯系，同時還要注重對內積極與本院控申、公訴、偵監等部門溝通，完善行政非訴案件線索流程，形成梳理、移送、辦理、反饋一體化運行機制，推動非訴行政執行監督科學發展。

五、總結

綜上，行政非訴執行是保障行政相對人合法權益、維護行政公正與權威的重要手段，而完善行政非訴執行檢察監督機制是科學進行行政非訴執行的重要保障，能夠為新時期我國積極推進法制建設與依法治國奠定基礎。但實際工作中，行政非訴執行監督現狀并不十分理想，缺乏可操作性的法律法規，亦存在檢察機關執行監督剛性不足、案源匱乏、督察隊伍力量不足等問題。因此，有必須將加強行政非訴執行監督作為突破口進行優化與改進，建議進一步完善行政非訴執行相關立法規定，同時健全行政非訴執行監督體系，并積極加強行政非訴執行檢察監督的內外部溝通協調機制建設，從而為行政非訴執行監督提供法律依據和體系保障，以更好的促進工作開展，更好的推進制度建設。

參考文獻：

[1] 趙俊明，孫達.非訴行政執行案件中案外人異議糾紛審理程序的思考——以一件非訴行政執行案件的案外人異議糾紛審判為例[J].法制博覽，2020（22）：74-75，114.

[2] 張慧君.關于行政非訴執行監督工作在司法實踐中的幾點思考[J].魅力中國，2020（19）：96.

[3] 習麗嬪，湯博為.非訴行政執行檢察監督的正當性與制度進路探討[J].廣東經濟，2017（10）：190.

[4] 賈小剛，王天穎，呂玖昌，等.非訴行政執行檢察監督的制度構建[J].人民檢察，2015（04）：15-18.

[5] 齊慶凱.行政非訴執行檢察監督的現狀、難點及對策[J].法制與社會，2018（34）：214-215.

[6] 甘肅省人民檢察院課題組.行政非訴執行檢察監督研究[J].行政與法，2020（05）：99-107.